間斷均衡理論視閾下我國獨立學院政策變遷審視

魏署光，吳柯豫

(華中科技大學 教育科學研究院，湖北 武漢 430074)

一、引言

黨的十九屆五中全會適時提出要建設高質量高等教育體系，而建設高質量高等教育體系需要合理布局各級各類高校，加強高校治理體系和治理能力現代化建設。獨立學院作為我國高等教育體系的重要組成部分，自其產生以來就為增加高等教育資源供給、推動高等教育實現大眾化以及滿足廣大人民群眾的教育需求作出了重要貢獻。然而,如今獨立學院的發展卻面臨著辦學質量有待提升、內部治理有待完善、產權歸屬有待明晰等一系列問題，制約著我國高等教育治理體系和治理能力現代化建設。這也意味著獨立學院的歷史使命已經完成，引導獨立學院高質量發展成為大勢所趨。回顧獨立學院的產生、發展與改革歷程，獨立學院政策對其發展有著至關重要的影響。而在此過程中，獨立學院政策也呈現不同程度的調整與轉向。

基于此，有學者通過梳理獨立學院政策，探究了政策變遷的歷史過程、不同政策主體間的利益博弈關系以及政策執行困境的產生原因。雖然這些研究對明晰獨立學院政策“為何變”的問題具有重要意義和價值，但是卻并未回答獨立學院政策導向為何會出現不同程度的調整與轉向這一更深層次的問題。對該問題的回答，就需要我們探究影響政策變遷背后的政策場域因素，而“央地互動過程”則為分析政策場域變動提供了重要視角。縱觀我國獨立學院政策變遷歷程，其中隱含的是中央和地方的互動過程。為了能夠更加直觀地呈現獨立學院政策變遷中的央地互動過程，本文將運用間斷均衡理論進行分析，以期回答在獨立學院政策制定過程中央地雙方是如何進行互動的，獨立學院政策在變遷過程中存在哪些矛盾焦點與突變環節，央地互動過程何以影響獨立學院政策變遷等問題。

二、間斷均衡理論的內涵及適用性

在分析政策變遷過程中，存在著理性主義、漸進主義和間斷均衡理論三種重要的理論范式。前兩者都難以解釋政策在變遷過程中存在的重大變革和突變環節問題，間斷均衡理論則提供了一種科學、合理的分析模型，有助于解釋政策在變遷過程中的漸進性與變革性問題。

(一) 間斷均衡理論的內涵

間斷均衡理論(Punctuated Equilibrium Theory)最早是由美國學者弗蘭克·鮑姆加特納(Frank Baumgartner)和布萊恩·瓊斯(Bryan Jones)在20世紀90年代提出的。他們認為，在公共政策變遷過程中，存在著一種政策分析模型，能夠同時解釋政策在變遷中存在的長期穩定性和快速變遷性兩種特征，這兩種特征分別對應的是政策均衡和政策間斷兩種政策狀態[1]3。在政策均衡期，政策變遷呈現漸進變遷的穩定特征；在政策間斷期，政策變遷則呈現短時失衡巨變的非線性變遷狀態[2]。在有限理性理論的基礎上，瓊斯進一步指出，有限的注意力和注意力轉移是影響政策出現間斷變遷的基本原因，這也構成了間斷均衡理論的重要理論基石之一[3]17。

在間斷均衡理論中，政策圖景(Policy Images)、政策場域(Policy Venues)和政策壟斷(Policy Monopoly)被視為是影響兩種政策狀態轉換的關鍵因素[1]24。其中，政策圖景是指政策如何被社會理解和討論的，是經驗信息和情感訴求的混合，存在著正面和負面兩種類型。正面的政策圖景促進政策均衡的形成，負面的政策圖景則導致政策均衡被打破[1]25。政策場域是針對特定問題作出權威性決策的制度性場所。政策場域與政策圖景相互作用，在政策圖景發生改變的地方，政策場域就有可能發生改變[1]7。政策壟斷是指在政策制定中，由最重要的行動者(統治集團或聯盟)所組成的集中、封閉的體系，他們傾向將政策制定封閉起來，把其他參與者排除在外，使政策變遷處于緩慢或停滯狀態[4]。在經典的間斷均衡理論中，受注意力分配的動態變化影響，媒體報道變化、科學新發現、焦點事件的沖擊可能會改變公眾對以往某一個公共問題的看法，導致正面政策圖景逐步轉變為負面政策圖景。由于議程設置的公開性，公共問題由子政治系統上升到宏觀政治系統，一些原先未被注意到的議題也切入議程。隨著政策反對者、政策企業家、公民社會團體等新的行動者加入，他們破壞了既有的政策場域，建立了新的政策制度結構。在新政策圖景和政策場域相互作用下，新政策開始出臺。此時，政策均衡被打破，政策出現重大間斷期。隨著新政策的出臺，公共政策將進入下一個政策均衡期[5]。

(二) 間斷均衡理論的適用性

間斷均衡理論在國內公共政策分析中運用十分廣泛，許多學者用其開展了本土化研究。學者們應用該理論分析了我國社會救助政策、社會組織政策、應急管理政策等的變遷過程。已有研究表明，間斷均衡理論對分析我國公共政策變遷的整體過程有著較強的適用性，它能夠有效厘清政策的漸進演變與間斷變革的過程和特征，而這也是本文使用間斷均衡理論分析獨立學院政策的重要原因。縱觀獨立學院政策變遷歷程，從最初的積極支持到調整規范再到現如今的推動轉設，獨立學院政策出現了不同程度的調整與轉向，呈現長期穩定性和快速變遷性兩種政策變遷狀態。因此，運用間斷均衡理論來分析獨立學院政策變遷過程具有獨特優勢。

間斷均衡理論雖然在分析政策變遷特征及規律上有其適用性，但是在分析誘發政策場域變動的因素上卻存在不適用性，需要結合具體問題進行適當修正。間斷均衡理論認為，特權利益集團是影響政策場域變動的重要因素，它對重要政策領域的長期支配導致政策均衡，而特權利益集團的斗爭失敗則會導致政策間斷[6]。我國并不存在特權利益集團，因此有必要進行本土化修正。在影響政策場域變動的因素中，學者們基于不同政策領域識別出了頂層注意力、社會公眾反饋、焦點事件誘致、政治高位推動等諸多因素，極大程度上增強了間斷均衡理論對我國公共政策變遷過程的解釋力。因此，在分析獨立學院政策變遷過程中，本文也將重點從政策場域因素入手進行修正。政策變遷過程中結構化的社會制度和政治制度也在經歷變化，并且這些變化會影響政策的間斷變遷，而宏觀政治制度對政策間斷變遷的影響主要體現在政策場域上。因此，本文將從宏觀政治制度視角入手，探究其是如何影響獨立學院政策場域的。在我國獨立學院政策變遷過程中，中央和地方的互動過程不斷形塑著獨立學院政策場域，以不同層級政府為主的政策場域的轉化對政策狀態的切換起著至關重要的作用，而這也直接導致了獨立學院政策均衡期逐漸被打破，政策間斷期開始出現。因此，本文通過間斷均衡理論探究央地互動何以影響政策場域的轉化，進而厘清政策變遷脈絡，破除獨立學院政策變遷困境。

三、我國獨立學院政策變遷的間斷均衡描述

為全面考察獨立學院政策變遷過程，本文在“北大法寶”法律法規數據庫、中國政府網、各部委網站及地方政府網站以“獨立學院”“民辦高等教育”“轉設”等內容為關鍵詞，系統梳理了1997年以來中央(主要指全國人大及其常委會、國務院及其所屬各部、委員會等)和地方(主要指各省、自治區、直轄市的人大及其常委會、人民政府及各職能部門)出臺的與獨立學院相關的法律法規、行政規章、官方公告等政策文本。基于高相關度、低重復度原則，在剔除與研究主題不相關、無意義或者重復度高的政策文本后，本文最終篩選出49份政策文本。其中，中央出臺的法律2份、行政法規6份、部門規章26份，地方出臺的地方性法規1份、地方政府規章14份。

通過分析這49份政策文本發現，獨立學院政策變遷過程呈現政策間斷期和政策均衡期交疊出現的狀態。由于政策圖景和政策場域被視為影響兩種政策狀態切換的關鍵因素，因此本文基于獨立學院的政策圖景及政策場域是否同時發生轉換來判斷政策間斷期是否出現。基于此，獨立學院政策變遷過程共出現了三個政策均衡期和三個政策間斷期。

(一) “鼓勵地方教育政策試驗”政策圖景下的政策均衡期(1997—2002年)

20世紀90年代末，伴隨著市場經濟體制改革的起步和高等教育大擴招戰略的實施，我國高等教育系統面臨著人民高等教育需求擴張與高等教育供給不足之間的矛盾。間斷均衡理論認為，客觀環境的急劇變化導致政策制定的急劇變化[3]23。在此背景下，如何有效解決高等教育供需關系矛盾，增加高等教育資源供給成為中央在這一時期的首要考量。改革最先從民辦高等教育領域入手。1997年7月，國務院頒布《社會力量辦學條例》。該條例的出臺對我國民辦高等教育的發展具有里程碑意義，這表明伴隨著市場經濟體制改革推進，中央意識到社會力量參與國民經濟社會發展的重要性，開始允許社會力量參與我國教育事業，為我國民辦高等教育發展，特別是獨立學院的發展奠定了重要基礎。隨后，全國人大及中共中央、國務院分別于1998年8月和1999年6月頒布了《中華人民共和國高等教育法》和《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，其中均再次表明了國家鼓勵社會力量參與高等教育事業發展的態度。

這一時期，中央對我國民辦高等教育事業開始從“嚴格控制”轉為“積極鼓勵”，這也為各地大膽試辦國有民辦二級學院提供了機遇。隨著1998年蘇州大學文正學院和1999年浙江大學城市學院的成功試辦，各地競相模仿，引導省內公辦高校與社會力量投資合辦二級學院。作為多方利益驅動下誘致性制度創新的產物，獨立學院自產生以來就備受各級政府、公辦高校、投資者和學生家長的青睞。它既有效緩解了地方政府面臨緊急擴招的巨大壓力，又滿足了廣大人民群眾旺盛的高等教育需求。中央雖對這種新型高等教育組織形式報以鼓勵默許態度，但并未出臺明確的政策法規引導其如何試辦。因此，獨立學院在發展前期以國有民辦“二級學院”形式存在，中央政策處于空窗期。

總體來看，作為誘致性制度創新的產物，獨立學院的興起并非中央“自上而下”的政策推廣，而是地方“自下而上”政策試驗的結果，旨在解決高等教育供需關系矛盾問題。此時，地方與中央的目標一致。因此，國家教育行政部門對地方政府試辦二級學院的行為采取“允許試、不爭論”的態度[7]。這種帶有鼓勵性的默許態度極大程度上促進了地方政府對獨立學院辦學形式的探索創新。為了鼓勵地方政府的政策試驗，中央沒有主動介入政策場域，完全將獨立學院辦學權力交由地方政府，地方政府獨享政策場域。在“鼓勵地方教育政策試驗”的正面政策圖景及封閉的決策系統雙重因素作用下，獨立學院政策均衡期出現。

(二) “引導獨立學院規范發展”政策圖景下的政策間斷期(2003年前后)

自國有民辦二級學院試辦以來，短短幾年時間內，這種新型高等教育組織形式規模快速擴張，從1999年到2003年，全國各地共25個省份開始試辦二級學院[8]。在如此龐大的辦學規模下，中央開始對二級學院的合法性地位予以承認。而宏觀政治制度的介入能夠普遍強化政策快速變化的可能性[1]226，這也意味著以教育部為代表的國家政治行動者開始注意到這種新趨勢，希望將獨立學院納入我國高等教育體系進行統一規范化管理。在這樣的政策圖景下，中央開始主動介入政策場域，以地方政府為主的政策場域逐漸松動。2003年4月，教育部正式出臺《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(以下簡稱“8號文件”)。“8號文件”是與獨立學院有關的第一部正式政策文件，其政策目標主要有兩個方面：一是“賦予合法性”；二是“強化規范性”。前者主要體現在“8號文件”明確了獨立學院的名稱及辦學定位，將這種“普通本科高校按新機制、新模式舉辦的本科層次的二級學院”正式命名為“獨立學院”。同時，“8號文件”肯定了獨立學院是高等教育辦學機制與模式的探索與創新，是擴大高等教育資源以及促進高等教育持續健康發展的重要途徑。后者則體現在“8號文件”明確了獨立學院的辦學性質及辦學條件，特別是對獨立學院的舉辦主體、辦學層次、經費籌措、辦學質量、專業設置等諸多內容作出了詳細規定，旨在引導獨立學院規范發展。這也表明此時教育部已然注意到獨立學院辦學中存在的諸如“校中校”等一系列問題。

此后，為配合“8號文件”的具體實施，強化政策規制效果，教育部接連下發了《關于對各地批準試辦的獨立學院進行檢查清理和重新報批工作的通知》《關于做好獨立學院本科專業清理備案工作的通知》《關于對獨立學院辦學條件和教學工作開展專項檢查的通知》等多項文件。從政策目標看，這些政策文件主要是為了遏制獨立學院規模的無序擴張，消除獨立學院辦學中的各種隱患。因此，政策內容主要是針對獨立學院的辦學條件、招生情況、專業設置、教學工作等開展集中檢查；所使用的政策工具也是以命令型政策工具為主，對不符合辦學要求的獨立學院給予清理整頓、停止辦學等處罰。

在此階段，中央已注意到現階段發展獨立學院的重要性和必要性，并認可了地方政府的政策試驗，但地方政府的盲目擴建也給獨立學院發展帶來了諸多隱患。此時以“引導獨立學院規范發展”為目的的政策圖景開始挑戰既有的政策圖景，政策的正反饋不斷增強。為了保護獨立學院發展，中央開始出臺政策文件介入政策場域。此時央地開始共享政策場域，政策均衡狀態被打破，獨立學院政策由此進入間斷期。

(三) “整治獨立學院發展亂象”政策圖景下的政策均衡期(2004—2007年)

從2004年到2007年，獨立學院規模快速擴大，從最初的249所發展到318所，在校生186.6萬人，占全國民辦高等教育在校生總數的53.4%[9]。規模的無序擴張帶來了各種問題隱患，“校中校”“違規招生”“高額收費”等問題嚴重影響了教育公平和辦學質量，如何遏制這些問題成為這一時期決策者的重要政策考量。在這一政策圖景下，中央堅持質量監督與嚴格管理雙措并舉整治獨立學院發展亂象。針對獨立學院損害教育公平，特別是存在的“違規招生”問題，教育部采取了嚴格管理舉措，重點規范獨立學院的招生工作。2005年2月，教育部下發《關于做好2005年普通高等學校招生工作的通知》。該通知對獨立學院的招生行為，甚至對招生廣告如何發布都作出了詳盡規定。同月，教育部再次緊急下發更具針對性的《關于加強獨立學院招生工作管理的通知》，從五個方面對獨立學院的招生工作提出了更為具體的要求。中央的嚴格管理也引起地方政府的重視，吉林、遼寧等多地相繼出臺了針對獨立學院招生、學費管理等工作違規行為的具體管理措施。

針對獨立學院辦學質量低下問題，教育部通過強化質量監督方式進行管理。2005年以來，教育部相繼發布了《關于獨立學院辦學條件教學工作專項檢查情況及有關問題的通報》《關于公布獨立學院本科專業清理備案結果的通知》《教育部辦公廳關于對普通高校、獨立學院辦學條件等有關問題核查情況的通報》等政策文件，其主要是對2004年以來教育部部署的對獨立學院辦學條件、招生情況、專業設置、教學工作等專項檢查工作的情況反饋，對存在違規行為的獨立學院進行了嚴厲的通報批評和提出了相關整改要求。各地積極響應教育部的通報批評，如湖北省教育廳對8所學校的違規行為采取了減少招生指標、暫停跨省招生資格等嚴厲懲罰措施，嚴格整治獨立學院違規行為。在這一階段，中央和地方主要采取命令型政策工具強化對獨立學院的管理。其突出表現是政策文件措辭一改往日的“鼓勵”“支持”“引導”等表述，用“嚴格”“禁止”“批評”等政策表述取而代之，措辭出現重大變化。獨立學院的政策規制不斷加強，政策工具也從激勵型政策工具和命令型政策工具并重逐漸轉為以命令型政策工具為主。中央規范辦學過程、提升辦學質量的政策規制也獲得了地方的認同，相關政策文件得以積極落實。

整體來看，這一階段獨立學院政策處于過渡期，獨立學院發展逐步褪去光環。而且隨著獨立學院諸多問題的不斷暴露，公眾的批評聲以及各種社會焦點事件不斷沖擊著既有政策圖景，“整治獨立學院發展亂象”的政策圖景逐漸建立。但此時中央依然對獨立學院發展報以期望，秉承“優”“獨”“民”的原則引導獨立學院規范發展，并且以命令型政策工具不斷加強管理力度。地方也積極出臺管理細則，跟進落實中央政策，在一定程度上遏制了獨立學院的無序發展問題，政策的負反饋機制逐漸發揮作用。此時，央地共享政策場域，中央和地方的共同行動不斷強化著民眾對獨立學院的發展信心，再加之媒體廣泛正面宣傳，正面政策圖景得以維系，獨立學院政策仍處于均衡期。

(四) “積極推動獨立學院轉設”政策圖景下的政策間斷期(2008年前后)

伴隨著高等教育大眾化的實現，我國逐漸成為世界高等教育大國，但“大而不強”的問題日漸突出。大學適齡人數的逐漸下降為我國高等教育從外延式發展轉向內涵式發展提供了契機，我國高等教育系統的主要矛盾逐步轉變為人民對高質量高等教育需求與優質高等教育資源供給不足之間的矛盾。獨立學院在快速發展過程中所暴露的問題日漸增多，雖然各級政府出臺了多項政策幫助其走出困境，但政策實施效果并不明顯。這也直接導致了獨立學院的歷史合理性逐漸喪失，但現實合法性難以建立。在這一背景下，獨立學院政策目標轉變為“推動轉設”。2006年9月，教育部出臺了《教育部關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》，首次提出了“轉設”概念，但對“如何轉”“何時轉”并未提出操作細則，而是作為指導意見供地方試點摸索，東北地區部分省份率先響應政策號召。由于獨立學院轉設中最大的障礙在于獨立學院巨額“過戶費”問題，以黑龍江為代表的地方政府在《黑龍江省民辦教育促進條例》中明確提出獨立學院的過戶行為不屬于買賣、贈予或交換行為，不具有國家法律法規規定的納稅主體特征，此舉意味著獨立學院也無需向母體高校支付巨額“過戶費”，并且還專設民辦教育發展專項資金支持民辦教育發展。在這一時期，地方通過激勵型政策工具，對獨立學院采取稅收優惠、資金扶持等政策手段推動轉設，有效提高了獨立學院的轉設積極性。

經過兩年探索，獨立學院轉設工作正式提上政策議程，與此配套的政策規制相繼出臺。2008年2月，教育部正式出臺《獨立學院設置與管理辦法》(以下簡稱“26號令”)，并且配套出臺了《關于〈獨立學院設置與管理辦法〉的工作說明》《關于編報省級〈獨立學院五年過渡期工作方案〉的通知》等政策文件。“26號令”的出臺標志著獨立學院轉設工作正式開始。從政策內容看，“26號令”主要有四個方面內容。一是調整概念。“26號令”對獨立學院的概念進行了二次界定，它消弭了獨立學院作為新型高等教育組織形式的光環，將其視為普通本科高等學校進行管理。二是提高辦學門檻。“26號令”對獨立學院的辦學條件、辦學經費提出了更高要求，例如明確規定校園占地面積不少于500畝。三是明確治理結構。“26號令”對獨立學院的辦學主體、組織設置作出了更詳細的規定，明確了獨立學院董事會及院長的職能和分工，增強了舉辦高校在董事會中的話語權和決策權，避免了重大決策僅由投資方單方面決定等。四是明確轉設要求。“26號令”為獨立學院劃定了明確的五年驗收終止期，五年期滿后則轉設為民辦普通本科高校、終止辦學、合并公辦普通高校和民辦學校等辦學形式。伴隨著“26號令”等系列政策文件的出臺，獨立學院政策從誘致性政策逐漸轉向強制性政策。

總體來看，伴隨著高等教育大眾化的實現，此階段我國高等教育系統主要矛盾的變化引起了公民大眾、知識精英、新聞媒體、社會組織等眾多主體的廣泛關注。在對獨立學院的質疑和批判中，獨立學院政策的負面圖景不斷累積，政策的正反饋不斷增強。雖然在上一階段中央和地方出臺了一系列規范管理政策，但獨立學院發展弊病依然并沒有完全解決，這些問題不斷沖擊著既有的政策圖景。此時更為重要的是，中央逐漸注意到高等教育領域內出現的新變化，為了回應這種新變化，終于下定決心推動獨立學院轉設。由于各地情況不同且轉設政策尚未明晰，地方政府在政策落實上整體持觀望態度。為了推動政策的順利實施，中央政策使用了權威重組型和命令型政策工具，完全占據政策場域。此時政策場域產生變動，政策均衡由此被打破，獨立學院政策開始進入政策間斷期。

(五) “探索獨立學院轉設路徑”政策圖景下的政策均衡期(2009—2018年)

隨著“26號令”的實施，從2008年到2010年，教育部先后批復了黑龍江、吉林、遼寧等地的獨立學院轉設申請，正式拉開了獨立學院的轉設序幕。間斷均衡理論認為，地方政府對具體政策建議的接受能力各不相同[1]204，這也意味著不同省份可能在響應中央政策時存在先后差異。而從實際情況看，“26號令”的實施確實并非一帆風順。在此背景下，為了推動獨立學院轉設工作的順利實施，中央主要通過兩種途徑破除獨立學院轉設困境。一是賦予地方充分的政策制定權，因地制宜地制定本省份轉設政策，鼓勵獨立學院按照“一校一策，一問題一措施”進行轉設，此舉大大提高了各地落實獨立學院轉設政策的積極性。二是引導獨立學院向應用型院校和職業技術院校轉設。2014年國務院下發的《關于加快發展現代職業教育的決定》以及2015年教育部、國家發改委、財政部聯合印發的《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》等政策文件中均明確提出要引導獨立學院轉設為應用技術類高校。

在中央政策指導下，各地結合省域實際紛紛展開了轉設探索，相繼發布了《吉林省促進民辦教育發展若干規定》《江蘇省“十二五”教育發展規劃》《湖北省人民政府關于進一步促進民辦普通高等教育發展的若干意見》《浙江省關于支持獨立學院發展的若干意見》《廣東省教育廳、省發改委和省財政廳關于引導部分普通本科高校向應用型轉變的實施意見》等，結合本省域實際對獨立學院轉設問題作出具體規范。從政策內容看，這些政策明確了獨立學院的轉設目標、要求、路徑等。其中，東北三省主要是嚴格落實中央政策推動獨立學院轉設；江蘇、浙江等省份主要通過“剝離規范”“遷建規范”“投資主體規范”三種措施進行規范；廣東、湖北等省份則是通過擴大辦學規模、提高辦學質量、推動轉型發展三種方式落實中央政策[10]。從政策工具看，中央和地方政策均著重使用了激勵型政策工具，對按時完成轉設的獨立學院在土地供給、招生計劃、項目申請、財政補助、自主收費、資產過戶費等方面給予豐厚優惠政策。在中央和地方的協同推進下，獨立學院轉設政策日漸完善。

客觀來看，這個階段中央為了推動獨立學院轉設政策的落地，主動向地方下放了政策創新權限，地方則結合自身利益訴求，因地制宜地出臺了符合省情的政策規制。此時，央地開始共享政策場域，政策場域發生變動。但這一時期獨立學院轉設政策正處于深入探索期，本階段的政策圖景是基于上一階段政策圖景的延伸與發展，因此既有的政策圖景并未受到較大沖擊。此時，獨立學院政策場域雖發生了變動，但政策圖景并未發生變化，獨立學院政策的均衡狀態得以延續。

(六) “破除獨立學院轉設困境”政策圖景下的政策間斷期(2019年至今)

中央和地方的協同探索雖大大豐富了獨立學院的轉設選擇，但實際轉設效果并不理想。從2008年到2018年，也僅僅只有57所獨立學院完成轉設，而此時全國尚有兩百多所高校未完成轉設(1)根據教育部官網公示的歷年教育統計數據整理所得。。受獨立學院利益相關者的政策抵觸以及相關政策的模糊性和選擇性等因素的影響，有些地方在制定轉設政策時片面執行相對容易實現的政策，如此造成了獨立學院“假獨立”“轉設難”等問題，嚴重影響了政策執行效果，獨立學院轉設政策受到嚴峻挑戰。此時，破除獨立學院轉設困境的政策圖景逐漸建立。在這一全新圖景下，中央主要通過兩個途徑進行政策規制。

一是修訂獨立學院的上位法，破除獨立學院轉設掣肘。由于“26號令”等政策文件在法律位階上僅屬于部門規章，而當時與獨立學院相關的民辦教育法律法規及實施細則尚未修訂，因此獨立學院在辦學機制、公益屬性、收益分配及辦學自主性等方面有著較大局限[11]。因此，2018年全國人大常委會、2021年國務院分別頒布了新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》及《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》。這些政策法規的出臺一方面開啟了我國對民辦學校“營利性”和“非營利性”的分類管理，并取消了“合理回報”概念；另一方面也明確了分類管理的具體操作細則，對包括獨立學院在內的民辦學校的收益取得和取得途徑作出了詳細規定。這些政策法規嚴格限制了公辦學校舉辦或者參與營利性民辦學校，在較大程度上迫使國有資本主導模式下的獨立學院作出選擇，大大加快了轉設進程。

二是加大政策規制力度，加速推進轉設進程。從2018年12月起，教育部辦公廳接連下發《關于做好2018年度高等學校設置工作的通知》《民辦教育工作部際聯席會議2019年工作要點》等政策文件，多次強調各地要將獨立學院轉設工作放在高校設置工作的首要位置，抓緊研制獨立學院轉設方案，推動獨立學院“能轉快轉、能轉盡轉”。此外，2020年5月，教育部辦公廳出臺《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》(以下簡稱“2號文”)。與“26號令”相比，“2號文”加大了政策規制力度，它為獨立學院轉設設定了明確時限，確定了三種轉設路徑，劃定了詳細的轉設標準，還適當放寬了轉設要求，并通過教育職責評價考核等手段壓實了地方政府轉設職責。這些政策法規有效破除了上一階段出現的轉設工作進展緩慢、轉設區域不均衡、轉設政策執行不力等困局。在中央的積極推動下，地方政府不斷加快獨立學院轉設進程，轉設效果清晰可見。從2019年至今，各地短短三年半時間就完成了93所獨立學院轉設工作(2)根據教育部官網公示的歷年教育統計數據及中國科教評價研究院的數據整理所得，統計時間截至2022年6月17日。。為了規范擬轉高校的辦學，2021年6月，教育部發布《關于獨立學院轉設有關問題的說明》對“2號文”進行政策解釋，對獨立學院轉設后的辦學層次、學生學歷和學位授予等問題作出了詳細說明。2021年7月，國務院教育督導委員會印發《2021年對省級人民政府履行教育職責的評價方案》，明確將推進獨立學院轉設情況作為省級人民政府考核的評價指標，獨立學院轉設工作持續推進。

在此階段，地方政府在推動獨立學院轉設時，與地方的獨立學院、母體高校、民間投資者、學生及家長等利益相關者構成了錯綜復雜的利益博弈場。因此，在跟進中央政策時，地方政府不得不同時兼顧地方利益訴求。在上一階段為了推動獨立學院轉設，中央政策多使用“可以”“鼓勵”“允許”“原則上”等帶有模糊性和選擇性的政策表述，而這也使得地方政府執行政策時選擇性關注那些更易實現的政策目標。再加之地方政府被賦予了較大的政策創新權限，這導致其政策調適逐漸偏離中央政策目標，造成政策失真。問題性質的變化帶來政策圖景的轉變，中央注意到獨立學院轉設工作所遇到的困境，以破除獨立學院轉設困境為目的的新政策圖景逐漸被確立起來，既有的政策圖景受到沖擊，政策的正反饋不斷累積。伴隨著中央介入政策場域，地方政府的政策創新權限逐漸被收回，此時中央開始掌握政策場域，既有政策場域也趨于瓦解，政策均衡期被打破。

四、我國獨立學院政策變遷的內在機理闡釋

總體來看，我國獨立學院政策呈現明顯的間斷均衡變遷特征。那么，獨立學院政策是如何演進以及為何會呈現非線性的演進狀態？對這一問題的回答，需要我們深入考察獨立學院政策變遷背后的政策場域因素。中央政策導向和地方政策調適作為促使政策場域發生變動的核心變量，兩大要素的互動反映了央地互動過程的變化，為我們分析獨立學院政策變遷提供了重要視角。

(一) 中央政策導向的調整以公眾利益訴求為根本遵循

以“辦好人民滿意的教育”為宗旨的教育方針是我國深化教育領域綜合改革，開創教育改革發展新局面的根本遵循[12]。在我國現行決策體制中，中央權力集中，擁有統籌全局的權力和責任。當中央對某一問題產生傾向性的革新時，新的政策議程就會出現，決策系統也會相應調整，政策間斷期由此產生[13]。但無論政策如何革新，中央始終擔負著“辦好人民滿意的教育”的終極使命，其政策導向始終是基于公眾利益訴求的考量。20世紀90年代末，為了增加高等教育資源供給，緩解我國高等教育系統內人民高等教育需求擴張與高等教育供給不足之間的矛盾，中央對地方政府試辦獨立學院的行為抱以鼓勵、支持的態度，并出臺相關政策引導其良性發展。此時，中央政策有效回應了民眾“有學上”的呼聲。然而2008年前后，隨著高等教育大眾化的逐步實現，我國高等教育由規模式增長轉為內涵式發展。此時，民眾的教育需求已經從“有學上”轉為“上好學”，中央逐漸意識到獨立學院的低質量發展已然不適合民眾對高質量高等教育資源的需求。為了回應民眾教育需求的變化，中央政策導向逐漸從推動獨立學院高質量發展轉為引導獨立學院轉設。此時中央主動介入政策場域，推動獨立學院政策出現重大轉向。

焦點事件影響著中央對公眾利益訴求的重新審視，它對中央政策導向的轉向也有著重要作用。焦點事件是指引起決策者及公眾廣泛關注的社會熱點事件，其核心是事件中的議題對決策者、媒體及公眾的吸引力[14]。當焦點事件出現時，決策者、媒體及公眾將會仔細尋找政策的負面圖景，若現行的政策足以解決焦點事件所隱含的問題，在負反饋機制的作用下，政策會通過不斷調試進行自我修正，表現出漸進演進特征。此時，政策圖景并不會發生劇烈變化，政策仍處于均衡期。若現行政策無法解決現有危機，新政策圖景就會開始建立，政策正反饋機制將會不斷強化舊政策圖景的負面形象，此時政策均衡逐漸被打破，政策間斷期出現。2003—2007年，獨立學院發展中的無序現象成為社會關注的焦點。在推動獨立學院快速良性發展的宏觀政策背景下，這些焦點事件在當時并沒有成為觸發政策間斷變遷的關鍵因素，但卻引起了中央的關注。在“8號文件”及系列政策文件中，中央已然注意到獨立學院存在的諸多問題，并采取質量監督和嚴格管理等舉措強化政策的負反饋作用，為下一階段政策導向的劇烈間斷積蓄勢能。

(二) 地方政策調適過程受地方利益訴求及注意力策略主義的共同影響

隨著我國高等教育管理體制的分權改革，中央不斷擴大地方政府對屬地高等教育的舉辦權和管理權，并推動建立中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制，管理體制由“條塊分割”轉為“條塊結合”。這也意味著地方政府作為推動政策擴散的主要行動主體，其在地方政策的創新與探索中獲得了更大政策空間，尤其是對于省級政府而言，其在政策的制定與實施中擁有了更多自主權。考慮到我國各地區經濟社會發展的顯著差異，中央在制定政策時一般會出臺指導性政策文件，進而在一定范圍內賦予地方政府政策制定的彈性空間，這為地方政府因地制宜地進行政策調適提供了可能性[15]。一方面，在中央放權讓利改革下，地方政府逐漸演變為具有相對獨立結構的利益主體并且扮演著地方利益代言人的角色[16]。此時地方政府在出臺地方政策時需重點考慮地方利益，政策便表現出明顯的利益偏好；另一方面，新決策議程出現的關鍵就在于決策者注意力分配的變化[17]。繁雜的公共事務和復雜的政策執行環境分散著地方政府有限的政策注意力。因此在識別上級政策信號時，地方政府不一定有能力同時兼顧中央面面俱到的政策目標，而且不同指標之間有可能存在一定沖突。受此影響，地方政府不得不通過“注意力策略主義”，結合地方實際制定目標序列，選擇性執行上級政策[18]，而這種“選擇性關注”也成了不同地方政府差異化響應中央政策的重要因素[15]。

為推動轉設政策的順利實施，中央積極向地方下放政策創新權限。各地也積極響應中央政策精神，紛紛結合省域實際進行政策調適，探索出多種可行性轉設方案，此時央地共享政策場域。然而在實際政策執行中，一些地方政府的政策執行結果卻與其政策制定初衷產生偏差。如有的省份通過“投資主體規范”推動轉設，但一些投資者對私營企業不信任，依然采取了與地方政府合作的老路子，合作方僅僅是在形式上變為由地方政府控制的國有企業[7]；為了符合政策中獨立校園的辦學要求，一些母體高校在高校內部以綠籬相隔的形式形成獨立的辦學空間以應對上級檢查，而一些地方政府也對這種“假獨立”問題采取了默許的態度[19]。縱然“26號令”對獨立學院辦學質量提升及我國高等教育高質量發展具有重要意義，但地方政府所面臨的財政壓力將大大增加，并且還要協調好母體高校、獨立學院、投資者、學生及家長群體等諸多利益主體之間的關系。

理性的地方政府會對獨立學院轉設政策進行成本及收益分析，在不違背中央政策精神的基礎上通過政策調適，選擇性關注那些最緊迫、最易實現的任務，從而最大限度地保護地方利益。但如此便容易導致政策內容失真、政策目標偏離，使獨立學院轉設陷入困境。此時，政策的正反饋機制不斷強化政策的負面圖景，政策均衡逐漸被打破，以“破除獨立學院轉設困境”為目的的政策圖景逐漸建立。中央也開始重視地方政府政策執行失真問題，對政策執行中的偏差表現出了“失范零容忍”態度。2020年5月，伴隨著“2號文”等系列政策文件的出臺，中央介入政策場域。此時，央地共享政策場域的局面被打破，獨立學院政策由此進入間斷期。

(三) 中央政策導向與地方政策調適的匹配程度形塑著政策場域

在政策實施前期，相對封閉的政策場域及正面政策圖景使獨立學院政策在該時期內呈現政策均衡狀態。而伴隨著我國高等教育系統主要矛盾、高等教育主要發展方式及教育公平等問題性質的變化，獨立學院政策的負面政策圖景逐漸生成。此時，兩種政策圖景展開競爭：若現行政策能夠解決這些問題隱患，在負反饋機制作用下，政策會通過漸進修正方式實現自我糾正，從而維護既有正面政策圖景，政策仍處于均衡期；若現行政策無法解決現有問題，在正反饋機制的不斷強化下，負面政策圖景逐漸占據上風，導致政策圖景產生變化，此時新政策議程開始切入。

中央政策導向與地方政策調適的匹配程度形塑著新政策議程的政策場域，其實質反映了地方政策目標序列與中央政策目標的一致性程度。中央注意到問題性質的變化時，在“辦好人民滿意的教育”宗旨的引領下，往往會基于公眾利益訴求考量主動出臺指導性政策文件。此時，中央政策導向發生變動，中央開始介入政策場域。為了推動政策的順利擴散，中央會下放政策創新權限，在一定范圍內賦予地方政府以彈性和自主選擇權[15]。作為對中央政策信號的回應，地方政府會在不違背中央政策精神的基礎上進行政策調適，結合地方利益訴求將政策注意力配置在不同的政策目標上，形成自身目標序列，保證重要政策目標的優先執行。這種政策調適是地方政府因地制宜的政策創新行為，也是政策的真實執行。此時，地方政府的政策調適能夠及時跟進中央政策導向，兩者匹配程度較高，央地共享政策場域。但若中央政策導向與地方局部利益沖突較大，一些地方政府受地方利益維護的需要及“注意力策略主義”的影響，會靈活解讀中央政策文本中具有彈性操作空間的政策表述，為其后政策執行中的策略主義、機會主義行為提供可能性，如此易造成政策調適的失真，嚴重影響政策執行效果。此時，地方政府的政策調適難以及時跟進中央政策導向，兩者匹配程度較低，地方政策目標出現偏離。為了矯正政策失真，中央便會對地方政府嚴格管理，收緊其政策制定權，地方政府開始全面貫徹中央政策。

可見，政策場域變化過程內含央地互動過程變遷規律。而在政策場域和政策圖景的同時作用下，獨立學院政策均衡逐漸被打破，政策間斷期出現。綜上，本文基于獨立學院政策變遷的內在邏輯，對間斷均衡理論模型修正如圖1所示。

圖1 修正后的政策變遷間斷均衡理論模型

五、研究結論和政策建議

本文基于間斷均衡理論，系統探究了獨立學院政策變遷歷程，旨在發現政策變遷中存在的矛盾焦點與突變環節，從而更好地理解政策變遷所蘊含的內在邏輯。通過前文分析，本文得出以下研究結論，并提出相關政策建議。

(一) 研究結論

1.獨立學院政策呈現中央政策統一性與地方政策多樣性相統一的格局。縱觀獨立學院發展歷程，獨立學院具有“先發展后規范”的特征，即地方實踐探索在前，中央政策規范在后[19]。這就決定了獨立學院政策必然會呈現中央政策統一性和地方政策多樣性并存的現象。中央承擔著“辦好人民滿意的教育”的重要職責，中央政策導向始終蘊含著“以人民為中心”的人民性立場。該理念保證了中央政策變化不偏航、不離道[20]。相較于地方政策，中央政策需要全面考慮地方經濟社會發展的區域性差異，以及綜合協調多個相關政策部門的意見。因此，中央政策往往是帶有宏觀性、指導性的政策文件，保證了中央政策的統一性。

地方在接收到中央政策信號后，會在不違背中央政策精神的基礎上因地制宜地開展政策調適。但不同地方對中央政策的接納能力有所不同，他們在識別和響應中央政策信號時會結合自身利益訴求將政策注意力重點置于某些特定領域，從而形成地方政策響應的差異化分配格局[18]，而這也直接導致了地方政策的多樣性。如伴隨著“26號令”等系列政策文件的出臺，中央政策導向開始轉變為推動獨立學院轉設。其中，教育部在政策文件中明確規定了獨立學院的辦學條件、辦學經費、治理結構以及轉設要求等內容，要求各地需嚴格執行相關規定，這體現了中央政策的統一性。同時教育部也提出了“一校一策，一問題一措施”的轉設原則，賦予了地方一定的政策彈性空間，地方政府結合省域實際制定了諸如“剝離規范”、“遷建規范”、擴大辦學規模、推動轉型發展等多種政策規制措施，體現了地方政策的多樣性。

2.不同層級政府間互動過程在影響獨立學院政策變遷中處于關鍵主導地位。在我國政策實踐中，無論是從政策方向引領還是政策執行監控來說，中央政策對地方實踐都有著重要的指導作用。但地方政府并非被動執行中央政策，而是基于自身利益訴求對中央政策進行積極調適。這種政策調適行為是地方政府以其自身方式和目標序列響應中央政策目標的政策創新行為[18]。正是這種中央和地方的政策互動過程共同形塑著獨立學院的政策場域，從而推動獨立學院政策的變遷。

獨立學院的產生是地方“自下而上”政策創新的產物，隨著獨立學院的成功試辦，中央對獨立學院進行了政策承認，并且積極出臺相關政策指導地方進行建設。此時，央地開始共享政策場域，推動獨立學院進入第一個政策間斷期。隨著獨立學院轉設進程開啟，為了推動轉設政策落地，中央向地方下放了政策創新權限。此時，各地紛紛結合區域實際探索出了多種轉設模式，推動了轉設政策的創新。然而，一些地方在政策調適中卻受策略主義、機會主義的影響，導致地方政策逐漸偏離中央政策目標，致使政策調適失真，嚴重影響了政策執行效果。當中央發現地方政策調適失真時，則立即收緊了地方的政策創新權限，并通過考核政策執行過程及手段、量化評價指標、強化績效評價等方式向地方層層分解目標責任，壓縮政策執行的靈活性空間。此時，中央逐漸掌握政策場域，政策均衡被打破，進入新的政策間斷期。可見，中央和地方的互動過程影響著獨立學院政策場域，進而影響著政策均衡和間斷兩種政策狀態的切換。

3.獨立學院政策變遷過程受政治高位推動及政策創新誘致的雙重影響。在我國決策體制中，當宏觀政治系統對某一問題的理念產生傾向性革新時，決策子系統會快速反應，并推動新的政策議程出現[13]。宏觀政治系統在很大程度上影響了我國獨立學院政策變遷過程。從獨立學院政策的誕生、推廣、發展到提出轉設，其背后原因都離不開中央的首肯和推動。為有效增加高等教育資源供給，緩解高等教育供需關系矛盾，一些地方試辦獨立學院，而這種看似創新的地方政策試驗其實是中央帶有鼓勵性的默許態度所產生的，之后獨立學院政策的全國性推廣也是在獲得了中央政策承認后才得以實現的。而隨著高等教育大眾化的逐步實現，中央注意到民眾對高質量高等教育資源的需求，開始逐漸推動獨立學院走向轉設。可見，這種“自上而下”的政治高位推動有效影響了獨立學院政策的走向。

此外，地方“自下而上”的政策創新對獨立學院政策變遷有著重要的誘致作用。地方政策創新具有擴散性，我國多采用“試點-推廣”的政策擴散模式。當一項公共政策在多地試點成功后，中央和地方上下聯動通道被打開，此時中央介入政策場域，推動政策在全國普及。在獨立學院誕生之初，中央并沒有明確規定獨立學院應如何舉辦。一些地方結合省域實際探索出了民辦民營、國有民營、混有民營等多種辦學模式，豐富了獨立學院的政策實踐。而且在獨立學院轉設政策提出之后，一些地方結合中央政策目標，因地制宜地進行政策創新，先后探索出了推動轉設、推動遷址辦學、綜合推動等多種轉設模式。雖然一些地方在政策創新中逐漸偏離了中央政策目標，造成了政策失真，但“自下而上”的政策創新卻客觀上豐富了獨立學院政策的探索實踐。

(二) 政策建議

1.綜合配置政策工具，形成政策工具合力。科學合理的政策工具組合能夠有效激發獨立學院參與轉設的積極性，加大地方的政策執行力度。為了引導獨立學院順利轉設，中央和地方有必要強化使用激勵型、混合型等政策工具，對按期完成轉設工作的學校在土地供給、招生計劃、專業設置、財政補助、項目申請等方面給予政策支持。同時，中央應注意使用命令型政策工具量化政策目標，細化政策內容，建立獨立學院轉設的績效考核評價機制，規范地方的政策執行過程，推動獨立學院順利轉設。

2.強化政策目標引導，凝聚目標群體共識。獨立學院轉設政策能否順利實施，離不開地方政府、獨立學院等政策實踐者的正確認識和主動行動。對地方政府而言，地方政府應當走出獨立學院轉設的理念誤區，重事實而輕形式，準確把握并貫徹中央政策精神，及時跟進中央政策導向，自覺將政策目標匯聚到如何“辦好人民滿意的教育”上來。同時，中央也應積極制定相關政策引導母體高校和獨立學院落實立德樹人根本任務，端正辦學方向和辦學思路[21]，使其認識到轉設發展的必要性和重要性，從而實現獨立學院高質量發展。

3.促進公眾普遍認可，打通社會支持通道。觀念變化是推動制度變遷的重要基礎和行動指南。中央和地方在引導獨立學院向應用型院校和職業技術院校轉設過程中，在推動立法基礎上應持續配套出臺相關政策保障措施，結合講座、政策解讀會、媒體吹風會等多種途徑向公眾做好政策解釋工作，促進公眾對政策理解和認同。在后續的政策執行和政策出臺時，中央還應科學、適當地引導公眾參與，以消弭公眾對政策制定科學性、合理性的質疑，從而一步步破除制約獨立學院轉設發展的觀念障礙。