監察監督與審計監督制約機制的構建
——基于構建權威高效的權力監督體系視角

李睿 （南京審計大學 江蘇南京 211815）

一、國家監察監督與審計監督制約機制構建背景：基于構建權威高效的權力監督體系的需要

當前我國正在建立集中統一、全面覆蓋、權威高效的權力監督體系，監察監督和審計監督作為國家監督體系的重要組成部分，在完善權力運行制約和監督機制方面發揮著重要作用。

我國的國家監察體制改革始于2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、陜西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，在試點地區改革取得階段性成果之后，改革成果逐步推向全國，并于2018年通過《憲法修正案》及《國家監察法》，成立國家監察委員會，確立監察監督在反腐敗斗爭中的核心地位。同樣地，在審計監督領域，從2014年審計全覆蓋的提出，到2018年3月國務院機構改革方案對審計署職能的優化以及中央審計委員的組建，再到2021年10月23日人大常委會通過修改《審計法》的決定，一系列改革措施旨在提升審計監督的獨立性。監察監督體系和審計監督體系為我國建立集中統一、全面覆蓋的國家權力監督體系奠定了基礎，但是當前權力監督體系還存在著自身權威性、高效性不足的問題。

通過創新監督方式，構建監察監督與審計監督制約機制，使監察監督與審計監督做到有機銜接。一方面它們各自作為權力監督機構，對特定領域的權力運行展開監督，保證其他權力運行的規范性，另一方面監察監督和審計監督也面臨著自體監督的風險，需要引入外部監督制度，規范權力的行使。通過構建監察監督與審計監督制約機制，實現兩者權力的制衡，可以有效防止監察權與審計權的濫用，保證國家權力健康運行。

二、國家監察監督與審計監督制約機制構建的理論基礎：基于人民至上原則與權力制約理論

（一）人民至上原則

我國《憲法》第二條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。堅持以人民為中心的根本立場是習近平法治思想的重要組成部分。人民通過各級人民代表大會行使國家權力，國家權力接受人民委托代表人民對權力進行監督，國家權力的行使要始終為了人民的利益。國家監察和國家審計作為國家權力機關，要對人民負責，絕不允許任何違背人民意愿、危及人民利益的行為。

基于人民至上原則，國家監察委員會作為獨立的國家機關，為確保人民授予的權力不被濫用，保障人民獲得更多更公平的改革發展成果及其優質的“法福利”，對所有公職人員包括審計機關的公職人員進行監督，使人民利益得到保障。

基于人民至上原則，審計監督是國家和人民在監督公共財產方面達成的共識，人民通過履行納稅義務保證國家機器的正常運行，國家通過審計監督保證納稅人的支出得到有效利用。監察委員會作為國家權力機關之一，其運作過程需要使用公共資金。在人民至上原則的指引下，所有的公共財產的使用者包括監察機關都將毫無例外地接受審計機關的監督。

（二）權力制約理論

權力制約理論建立的前提是一種假設，即權力都是容易異化，容易被濫用的。為了防止被濫用的權力侵害相對人的利益，需要各項權力相互監督制約。監察監督權和審計監督權分別作為國家權力的一種形式，也存在著被異化、被濫用的可能性。為了防止權力被濫用，提升國家機關自身的廉潔性，監察監督和審計監督之間應當建立相應的制約機制。

基于權力制約理論，審計權具有行政性特征，在行使權力時具有一定的自由裁量性。為保障權力運行的合法性，審計權的行使應當受到其他機關包括監察機關的制約。

基于權力制約理論，國家監察體制改革的既有實踐表明，雖然反腐敗合力得以形成，但監察權也隨之增大。監察權必須受到其他機關包括審計機關的監督制約。通過制約機制，把監察委員會的活動約束在憲法、法律的范圍內。

三、國家監察監督與審計監督制約機制構建的前提：明確二者的權力屬性與權力界限

在我國，雖然監察機關和審計機關均行使國家監督權，但兩者并不屬于一個系統，實行的是監審分立的模式。有學者提出，從制衡的角度看，審計權和監察權的分工本身就是一種權力制衡機制。在國家監察監督與國家審計監督體系分離的基礎上，明確兩者的權力屬性與權力界限，將是構建國家監察監督與審計監督制約機制的前提。

（一）權力屬性

1.國家監察監督的權力屬性。關于監察權的屬性問題，學界從監察權的產生、行使等方面出發，形成了不同的觀點：有學者從監察委員會處理貪污賄賂案件的調查程序出發，認為監察權屬于偵查權的范圍；有學者認為監察權是多重復合權力，至少是現有的紀檢委權力加行政監察權，再加上檢察院反貪局的貪腐等職務犯罪偵查權之總和；也有學者從國家權力結構角度出發，認為監察體制改革將原本分散在其他國家權力之中的監察權進行整合，使其獲得獨立的憲法地位，監察權是與行政權、審判權和檢察權平行的“第四種”權力。

筆者認為監察權是一種獨立的監督權。監察體制改革之前，監察權屬于行政系統內部，由同級政府領導，對同級政府負責，在人事權、財政權、業務管理等方面會經常受到來自政府部門的干擾，從而造成其獨立性受損。在這一影響之下，監察機關反腐效果不明顯。而后國家進行監察體制改革，監察權成為一種獨立的權力，監督職能是國家監察委員會第一職能。

2.國家審計監督的權力屬性。審計權存在于絕大多數國家的權力結構之中，確立了不同的審計模式包括立法型審計、行政型審計、司法型審計、獨立型審計，并通過國家審計制度來保證審計權的地位和作用。我國的國家審計是在政府的統一領導下展開審計工作，圍繞國家治理的需要對重點領域進行監督；同時接受上一級審計機關領導，開展審計業務。因此傳統觀點認為，我國屬于行政型審計模式，把審計監督置于一種附屬權力的地位。

在當前中央審計委員會成立的背景下，黨中央加強對審計機關的領導，審計的獨立性進一步增強。審計機關不僅僅是行政權的構成部門，更是國家權力的重要構成，審計權逐漸演化為一種獨立的權力，并在黨的領導下，為國家治理服務。

（二）權力界限

1.國家監察監督的權力界限。監察權的監督模式，分為“對人監察”與“對事監察”兩層維度。“對人監察”是指對公職人員進行監督，“對事監察”是指對公職人員履職用權情況、職務違法和職務犯罪情況進行監督、調查和處置。

監察體制改革之前我國實行“對人監督”與“對事監督”相結合的原則，將“公職人員為中心”與“公權力機關為中心”均設定為監督范圍，當前我國監察法實行“對人監督”，當審計系統內部有人違法犯罪，監察委員會只能從審計人員入手，將其腐敗違法犯罪行為作為監督的對象，通過相應的偵查措施獲取行為人腐敗的證據，由法定的審判機關作出最終的審判結果，而不能將權力觸角延伸到國家權力機關內部，對其不良行為進行介入和糾正。

2.國家審計監督的權力界限。國家審計在國家治理中屬于監督控制系統，當前《審計法》已經明確對“公共資金的財務收支”和“國有資源、國有資產的審計情況”進行監督。審計監督范圍由“財政資金”的使用效益，擴大為“公共資金、國有資產、國有資源”的使用效益上。

審計監督的對象應當覆蓋“廣義的政府”，包括當前從行政機關中獨立出來的監察機關的全部經濟活動。監察機關作為“公共資金、國有資產、國有資源”的使用者必然要接受審計監督。

四、國家監察監督與審計監督制約機制具體構建：制約方式與制約措施

（一）審計監督對監察監督的制約方式與制約措施

1.直接監督。直接監督是指根據審計全覆蓋的規定，國家審計機關可以通過人、財、物三個方面對監察機關進行監督。

（1）對人的監督，主要健全和完善對監察機關的主要領導干部經濟責任審計制度。公共資金的使用都離不開資金的使用者，根據領導干部經濟責任審計的相關規定，審計機關對紀檢監察機關的主要負責人，在職期間履行經濟責任的情況，進行審計監督，并出具審計報告。因此，如果審計機關發現監察機關中的領導干部有存在相應經濟問題，應當以審計報告為基礎進行調查，并將相應的線索移送給有關機關。

（2）對財的監督。具體而言包括兩個方面：第一，監察機關作為國家機關，需要公共資金以支持日常的工作，因此每一筆公共資金的使用都必須接受審計的監督。第二，對于監察機關對違紀違法案件的涉案財物進行全方位監督。由于監察機關對貪污受賄涉案財物的處理缺乏相應的程序規范，導致實踐中貪污受賄案件的相關調查報告和審理報告里只有貪污受賄數額，卻沒有提及對涉案款物的處理，由此可能出現監察機關及其工作人員非法使用、侵占以上財物的行為，進而引發社會對紀檢監察機關辦案程序的質疑。監察機關的根本任務就在于反腐敗，而自身又面臨著權力濫用的風險，尤其是在涉案財物移交方面，僅靠自我約束是遠遠不夠的，一旦監察機關在處理過程中沒有做到合規，將會對財物所有人造成二次傷害。而此時如果審計機關能夠在監委辦案過程中對涉案財物進行全程監督，將大大減少監察機關工作過程操作不當的可能性，從而保護當事人以及國家的利益。

（3）對物的監督，國務院審計部門按照黨中央要求，對監察機關國有資產管理和使用等方面進行監督。審計機關應當定期對監察機關的資產進行盤點、對賬，并依法進行資產清查，在資產清查中發現賬實不符、賬賬不符的，應當查清事實，要求其說明原因，從而提升監察機關的內部防范風險意識，保護國有資產的安全。

2.間接監督。間接監督是指審計機關可以通過協助其他國家權力機關對監察機關進行監督。以人大監督為例，根據我國憲法規定，監察機關應接受人大的監督。但現實中，人大對監委的監督往往難以落實。應當尋求在現有制度上進行改革，利用審計監督輔助人大聽取和審議監委的工作報告，并視情況行使質詢權，使人大監督更加專業化、常態化。首先，審計機關可以輔助人大聽取和審議監委的工作報告。各級人民代表大會在審查和批準監察機關的預算和預算執行情況的報告時，審計工作報告是其重要依據，通過借助審計機關的專業性數據使財政預算監督更加精確、科學，強化人大預算監督能力。其次，審計機關可以輔助人大對相關責任人進行質詢。為充分發揮人大質詢權的功效，可以將人大質詢權與監督權有機銜接。人大可以直接利用審計監督的結果對監委進行監督，審計機關通過揭露有關監察機關人員的舞弊行為，協助人大對相關責任人進行質詢。

（二）監察監督對審計監督的制約方式與制約措施

審計監督在反腐敗任務中發揮著重要力量，在辦理職務違法與職務犯罪案件過程中，審計機關人員往往參與其中，通過將發現的問題線索移交監委直接參與反腐敗工作。在長期的工作環境下，他們已經形成了一定的反調查意識，因此審計系統內部如果發生腐敗行為往往會更加隱蔽，工作難度也更大。應當建立一種事前監督與事后監督相結合的形式加強監察監督對審計監督的制約，提高監察監督的針對性、精準性和震懾力。

1.事前監督。事前監督主要是對審計系統日常活動易發生腐敗的領域，建立常態化監控機制，防患于未然。

把握審計系統腐敗的類型。有專家從紀檢監察干部執紀執法的實踐經驗角度總結出審計系統腐敗的類型主要是失職、瀆職行為，腐敗問題主要集中在工程審計、審計業務承攬、經濟責任審計等環節，其中工程項目審計環節腐敗尤為突出，承攬方可能會對負責工程審計工作的工作人員進行利益輸送。審計系統典型違規案例主要集中在履行職責不力、公車私用、違規報銷補助、違規報銷差旅費、違規收受禮品、發現違紀問題未上報并作出虛假的審計報告等問題，監察機關應當定期對審計機關開展巡視工作，重點關注上述領域。同時注意總結審計系統腐敗高發頻發的領域，及時轉化監督成果。

2.事后監督。事后監督首先表現為在對審計機關提出監察建議時，提高監察監督震懾力。如果監察機關對審計機關廉政建設和履行職責提出監察建議，審計機關應當及時作出回應。其次，監察機關要加大查處力度。一旦想要做出腐敗行為的人意識到相應的代價和后果，就會主動克制自己的欲望，從而減少腐敗行為的發生。同時在監察機關內部建立相應的責任追究機制，要求監察人員對自己的失職、瀆職行為承擔責任，從而倒逼監察人員提高辦案質量。

五、國家監察監督與審計監督制約構建法治保障：黨內法規與審計條例的完善

當前審計法已經頒布，為確保監察監督與審計監督制約機制的構建，通過完善黨內法規和審計法實施條例，保證審計機關的權力能夠落實到位。

（一）黨內法規的完善

黨內法規和國家法律作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，要實現兩者有機貫通。《法治中國建設規劃》同樣也指出要注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。

第一，強化審計機關對監委辦案過程中涉案財物的監督。目前對紀檢監察機關暫扣、保管和處置涉案款物的規范主要規定在《中國共產黨紀律檢查機關查辦案件涉案款物管理暫行規定》第五條，由“有關部門”進行監督，規定較為模糊。實踐中審計監督因其具有專業性，能夠作為“有關部門”對涉案財物進行監督。為進一步規范監察機關對涉案財物的處理程序，可以考慮從黨內法規的層面，由中共中央紀委與中央審計委員會聯合下發關于審計機關加強對沒收追繳違紀違法款物監督管理的通知，從而建立健全涉案款物管理制度。

第二，強化經濟責任審計結果的運用。當前《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》已經將經濟責任審計結果以及整改情況作為評價系統內部領導干部績效的參考，但實踐中并沒有建立硬性的考核標準。應當考慮在經濟責任審計中加上關于審計結果運用反饋情況的報告，使被審計單位重視審計整改。

（二）審計條例的完善

《審計法實施條例》作為《審計法》的下位法，其內容應與《審計法》的規定保持一致，并在一定程度上對其細化。

第一，進一步推進審計全覆蓋。為了更好地明確審計的權力界限，實現審計監督對監察監督的制約，《審計法實施條例》也應當明確審計全覆蓋的要求。當前國家審計的范圍擴大到了對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實施審計，在監督范圍方面，《審計法實施條例》應當與《審計法》規定保持一致，保證審計監督的連貫性。

第二，進一步保證審計機關的審計建議落實到位，更好地保證審計監督對監察監督的制約效果。《審計法》中對于被審計單位違反與財政財務收支有關規定的情形，審計機關可以向其提出審計建議進行處理。與審計決定的直接拘束力不同，審計建議具有一定的彈性，需要被審計單位對審計建議考慮判斷之后再做出相應行為，并且被審計單位可以選擇不采納審計建議。但是《審計法實施條例》中并沒有明確被建議對象無正當理由拒不采納審計建議的法律后果，將會導致審計建議被虛置。

因此，在審計建議方面，對于被審計單位無正當理由拒不采納審計建議的情形，《審計法實施條例》應當明確規定被建議對象提出異議的方式與正當理由的認定程序，保障審計建議執行的規范性，同時細化無正當理由拒不采納審計建議應當承擔的法律責任，增強審計建議執行的嚴肅性。