從重要性和成本效益原則談中央企業內控制度優化

李文節 （中國電信股份有限公司浙江分公司 浙江杭州 310040）

完善的內部控制制度為企業在激列的市場競爭中生存并持續發展保駕護航。2008年五部委聯合發布的《企業內部控制基本規范》中內部控制有五大原則，分別是全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則、成本效益原則。其中，重要性原則要求內部控制在全面控制的基礎上，關注重要經濟活動和重大風險；成本效益原則要求企業內部控制要權衡投入成本與預期效益，以適當的成本實現有效控制。從某種角度上來說，重要性原則與成本效益原則是相輔相成的，即將主要成本和精力用于重要控制點。

一、重要性原則的內涵

重要性原則是在全面性原則的基礎上，重點關注影響企業生產經營的重要經濟業務和重大風險領域，比普通業務和一般風險采取更為嚴格的控制，確保不存在重大缺陷。因為一旦在這些業務和領域出現問題，很有可能會嚴重影響企業內部控制的有效性，使經濟活動偏離控制目標，進而給企業造成重大損失。管理學中普遍適用的“二八定律”也可以用來解釋重要性原則，即20%的業務影響了80%的經營活動，20%的控制點集中了80%的風險，這些業務和風險便是企業的重要經濟業務和重大風險領域。將主要時間和精力用于關注這些重要經濟業務和重大風險領域，便抓住了主要矛盾，能在提高工作效率的同時，讓內控制度發揮更有效的作用。

重要性原則在財務會計、審計等領域中均有運用，而對內部控制來說，需要企業根據自身情況和業務特點，通過職業判斷，從業務事項的性質和金額兩方面來考慮是否進行重點控制及如何進行重點控制。比如確定哪些事項必須要經過集體討論做出決定；哪些事項屬于重大事項、哪些干部任免屬于重要干部任免、多少金額以上屬于重大項目和大額資金；分公司、子公司的哪些事項必須由總公司來決策，等等。由于內部控制是一個龐大而復雜的系統，只有把握好、運用好重要性原則，才能根據風險程度分類采取不同的控制措施，更好地抓住問題的實質和關鍵點，更有效地開展內控工作，避免出現重大缺陷。

二、成本效益原則的內涵

成本效益原則要求企業內控制度的建立、運行和維護過程中必須統籌考慮投入成本和產出效益比。這里的投入成本包括設計成本（如調研費用、咨詢費用）、實施成本（如培訓費用、執行費用）、評價成本（如評估風險費用、監督費用）等，既指資源上的投入，也指工作時間和精力上的投入。產出效益是指內部控制的方法、措施和程序在企業內得到良好運行，達到了控制目標，主要包括企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整、經營效率和效果得到提高、促進企業實現發展戰略等五大目標。前三個目標使企業的生存得到一定保障，后兩個目標使企業的發展得到一定促進，五大目標共同支撐企業戰略目標的最終實現。

平衡好投入成本與產出效益，符合管理學中理性經濟人的假設，即以較小的成本獲得較大利益，以合理的資源和精力投入實現內控制度有效運行。若投入的成本能使企業獲得與之相匹配的效益，那么這些投入便是必不可少的；若投入大量成本卻得不到應有的效果，那么這些投入便是應當節省的。當然內部控制的效益并不像業務活動的效益那樣容易量化，企業實施內部控制所帶來的收益有時體現為直接增加了財務報表的當期收益，有時也體現為企業獲得了更好的社會收益、得到了更有利于長遠發展的機會、以及避免了更大的損失等間接收益，因此在評價內部控制的產出效益時，需要站在公司戰略的高度，從可持續發展出發，統籌考慮風險、公司經營目標、投資者利益等因素，判斷企業重大風險的控制程度和經濟利益的實現程度。

三、中央企業內控制度的優化思路

央企作為國民經濟的重要支柱，一直備受社會各界的高度關注，其內控制度的優化方向與其他企業相比具有一定的特殊性。

（一）中央企業內控制度的特點

1.從企業發展階段看。從一般企業的發展階段來看，創業期的企業業務活動較少，制度不夠健全，企業內部無明確的分工，內控制度以靈活、應變能力強為主，不相容職務相分離、關鍵崗位輪換等制度薄弱，大部分事務由創業者一支筆審批。成長期的企業基本建成有效的內部控制體系，企業關注點逐步從外部市場轉為內部管理，信息系統逐漸完善，創業者開始將責權利劃分給其他員工。成熟期的企業已經建立了相對完善的內部控制體系，各崗位互相配合，公司戰略轉為穩定型戰略，需要對不適應當前戰略要求的控制點及時修正，以便于延長成熟期。衰退期的企業對內缺乏協調，對外難以適應市場變化，市場逐漸萎縮，利潤開始下滑，需要將控制環境、控制活動、風險評估、信息與溝通、監督等內控要素和控制方法重新整合，支撐企業渡過難關。央企一般成立時間較長，多處于成長期或成熟期，在市場上競爭力明顯。相對于創業期和衰退期的企業，央企普遍組織結構健全，制度較為成熟，控制活動執行較為到位，有良好的內控基礎。但同時，央企也由于一些慣性思維或者歷史包袱，導致決策流程越發冗長，控制效果逐漸降低，對市場的敏銳度不如民營企業。

2.從企業規模看。在內部控制制度的健全程度方面，許多中小企業內部控制基礎薄弱，控制點沒有滲透到所有部門和業務，管理體制不完善，內部控制缺乏科學性和有效性，決策大多依賴于管理層的臨時決定和個人意愿，監督檢查力度不足；大型企業治理結構較為完善，部門之間職責比較明確，內控制度逐步形成體系，但信息的傳遞不如中小企業迅速和準確，部分審批流程無效或冗余。在重要性水平的設置方面，一般來而言，企業規模越大，重要性水平越高。若設定重要性水平為對資產、負債、損益產生某一比例的影響，那么該比例對應的絕對金額，大企業要遠高于中小企業。因此大型企業提交到公司領導審批的事項，其金額應高于中小企業。而央企往往規模大實力強，有較為完善的規章制度和明確的辦事流程，內部控制體系普遍較其他企業更為健全。但部分業務重要性水平設置過低，流程過于復雜，效率低下。多層審批對員工來說，審批時分散了責任，難免產生從眾行為，而審批后一旦發生損失，又容易相互推諉，難以追責；對管理層來說，大量時間被各類事務性工作所擠占，無暇思考全局性、戰略性問題，管理效率難以提高，不利于企業的長久發展。

3.從集權和分權看。央企由于監管嚴格等原因，較為重視風險管控。考慮到權力下放意味著權力有被濫用的風險，而且權力下放越是到基層，監督就越困難，權力被濫用的風險也就越大，因此加強集權、限制分權成為一段時期央企的重要風控手段。集權的好處是可以集中力量辦大事、把握方向謀全局，但前提是這件事是“大事”或影響“全局”。其他事項若也按集權處理，一則降低了下級機構和員工的主觀能動性，二則削弱了決策的時效性和準確性，無形之中提高了管理成本。因此集權下的內控并不意味著控制力強，分權下的內控也不意味著控制力弱，集權和分權只不過是針對不同企業、不同業務所采取的不同控制原則和手段。對包括央企在內的國有企業來說，決策速度慢、審批流程長一直被人們所詬病，這也成為央企在市場競爭中一大弱項。尤其是一些分支機構較多的央企，部分業務需要逐級上報，但在上報過程中由于信息衰減等因素，上級機構無法完全掌握相關情況，出現了“為審批而審批”的現象，將審批淪為了形式，有違管理初衷。

（二）中央企業內控制度的優化方向

央企的內部控制由于已經形成體系，對其進行優化更具有復雜性和挑戰性。其中有一個關鍵問題需要重點考慮，便是如何平衡好風險和效率。央企內控制度的優化，應從重要性和成本效益原則出發，對重要事項、高風險領域繼續采取嚴格的控制措施，并根據市場、行業的變化不斷補充修訂；而對于風險較小、運營較為成熟的業務，則應考慮權力下放，流程精減，讓各級管理者和員工從繁雜而低效的審批流程中解放出來。具體來說，可以從以下幾方面進行優化：一是解放公司管理層思想。公司內控管理水平的高低很大程度上取決于管理層的認識，有了管理層的推動，內部控制的優化便會事半功倍。央企管理層應充分認識到授權的積極作用，樹立減負松綁、支撐一線的觀念，并將該觀念積極融入到全業務活動中，推動公司管理效能的提升。二是加強信息系統建設。現代企業的運營應更多地借助于信息系統，各部門通過流程梳理和風險分析，建立業務運作流程和關鍵風險控制點，在此基礎上明確風險的控制流程和信息需求。一方面要對低風險事項、標準化事項盡可能地采用自動審批，節約人力；另一方面要利用信息系統及時發現業務運行過程中的問題，減少人為操縱因素，有效地管控各項業務活動。三是合理設計內控流程。對內部控制各個具體業務流程進行系統的研究和分析，確定各業務流程的主要風險、關鍵環節和主要控制點，以及當前控制措施是否形成了有效控制。尤其要關注是否存在高風險領域控制力度不足、中低風險領域控制過度的現象。設置合理的重要性水平及各級領導的審批權限。

四、內控優化案例分析

某央企Z省分公司在集團公司內控體系下，建立了適應本省業務的較為完善的內控制度。但隨著每年控制要求的疊加和補充，內控越來越嚴格，流程也越來越多。一個簡單的業務從發起到辦結，往往需要耗費大量時間和精力，效率受到了影響。因此該公司近年來從簡政放權的角度對內控制度進行了優化，平均減少流程20%以上，釋放各級領導和員工的工作量，提高了管理效率。

（一）適當放大審批權限，突出實質性控制

內控優化前，公司管理層的審批事項較多，尤其是公司副總，每天要花大量時間“點流程”。但大部分流程只是普通的業務操作，并不存在太大的風險，而真正重要的信息，又容易被大量的待辦流程所淹沒。因此公司將領導的審批權限進行了重新梳理，一是對集團公司規定必須由公司領導審批事項，嚴格按照集團公司要求執行，不降低權限金額，更不放寬審批要求；二是對集團公司未規定事項，重新評估重要性水平，凡是可以由部門領導審批完成的不再提交給公司領導，但涉及到重要事項或重大金額的，仍由公司領導把關。以合同審批和壞賬報損為例，Z省分公司經過評估，將公司領導的合同審批權限進行了提高，審批數量減少35%，合同金額減少0.8%，也就是說在審批數量減少的同時，審批的合同金額幾乎不變，既遵循了重要性原則，又縮短了流轉環節。壞賬損失報批權限也進行了改變，但涉及到違規經營超過一定數額的，按“三重一大”上會審批，也就是說管理層審批的是大金額或性質嚴重的壞賬損失，而對公司影響較小的壞賬損失則由其他人員按權限審批即可。

（二）減少重復審批，精減冗余環節

一個經濟事項的完成往往要經過事前審批、事中或事后審批，這些審批會涉及不同的系統，但審批人卻相對固定不變。比如一次會議的召開，召開前先要在辦公系統進行事前的會議申請，說明參加人數、預計費用，根據會議級別由不同領導審批；召開后要將實際支出金額在財務系統進行報賬，根據金額大小由各級領導審批。此時辦公系統的審批人與財務系統的審批人就有很大可能存在重疊性，形成冗余審批。針對這種情況，公司提出刪繁就簡、提速瘦身的審批理念，凡是已完成事前審批且實際執行未超過事前審批范圍和金額的，事中或事后審批一律從簡。以報賬和采購項目審批為例，對于已在前置業務系統中進行審批的事項和已在年度預算內安排且未超預算的經濟事項，報賬時取消公司領導和預算歸口管理部門審批環節，減少全流程審批量32%；對于已通過會議或簽報方式決策的采購方案和采購結果，在采購系統中審批時以會議紀要、簽報等決策依據作為附件，無須由公司領導和會簽部門重復審核。

（三）充分放權下級公司，縮短決策審批層級

該央企分支機構眾多，除集團總部外，在Z省設有省、市、縣、支局四級分公司，同時還有若干子公司、直屬單位。有部分一線基層的業務，需要經過層層審批，直至省公司甚至集團公司審批，審批鏈條過長，效率低下。基層員工經常反映的問題就是辦一件事不容易。針對這種情況，Z省分公司重新梳理需要上級公司審批的事項，包括資產報廢、部分業務事前審批、報賬等，除集團公司明確要求必須由集團公司或省公司審批的事項外，其余事項能在下級公司完成審批的決不上報到上級公司，已明確規定由縣公司審批即可的決不允許市公司隨意上收審批權限，由此節約了相關事項的審批量20%—30%。同時接應公司組織架構調整，對于從省本部獨立出來的事業部、運營中心等單位，參照下級公司設置權限，給予充分的自主權，以便于在市場競爭中及時做出響應。

（四）加快系統流程優化，釋放人工審核量。

以財務系統為例，Z省分公司大力推進流程優化、審批精簡、無紙化報賬、智慧核算、財務機器人和業財融合等舉措，通過集約運營能力和服務支撐能力的提升，提高效率、防控風險、節約成本、釋放基層工作量。相繼已推出五期流程優化，涉及32大項、50+功能點，取得一定成效，如：客戶退費支持微信、支付寶方式，滿足客戶需求；政企客戶托收簽約“最多跑一次”試點成功并逐步推廣，提升客戶感知同時助力應收回款；無紙化報賬單占比提升25%左右，電子發票報賬無紙化率達82%，節約紙張成本同時提高報賬便捷度；部分庫存通過機器人實現當月出庫當月自動入賬；營收自動報賬率超80%，實現當天賬當天報；通過爬蟲技術支持全省公務用車ETC通行費的自動開票和自動報賬；報賬員、地市初審及市縣資金會計工作量得到10%—30%的釋放。

五、結語

重要性原則和成本效益原則應貫穿于企業內控制度的方方面面。控制環節過多有時控制效果反而適得其反。對央企來說，在管控風險的同時，不被流程綁架、提高審批效率是內控制度的優化方向。只有抓住重點人（即關鍵崗位）、重點事（即關鍵業務）、重點問題（即高風險領域），依托信息化等先進技術減少人工審核量，才能確保企業內部控制目標得到全面落實，充分發揮中央企業在國民經濟中的領頭羊作用。