淺談如何加強規范漳平市農村宅基地審批管理的對策建議

劉天坤

（漳平市農村合作經濟指導站，福建 漳平 364400）

農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩定和發展大局，宅基地是保障農民安居樂業和農村社會穩定的重要基礎。加強和規范宅基地審批管理對于保護農民權益、推進美麗鄉村建設和實施鄉村振興戰略具有十分重要的意義。

1 主要做法

漳平市人口29.1萬人，國土面積2955.73km，轄11鎮3鄉2街道176個行政村15個社區，農業人口24.28萬人66783戶。農村宅基地管理是新修訂的《土地管理法》賦予農業農村部門的一項法定職責，漳平市采取的主要做法是：

1.1 建立工作協調機制

全市15個鄉（鎮）均在2021年4月底前已建立農村宅基地和村民住宅建設管理工作協調機制（以下簡稱協調機制），負責農村宅基地和村民住宅建設管理工作，組長由各鄉（鎮）黨委書記兼任，壓實主體責任，夯實領導責任；協調機制下設辦公室，辦公室主任由各鄉鎮分管領導兼任、明確宅基地管理具體業務人員，負責日常工作。成員包括鄉村振興服務中心、便民服務中心、綜合執法大隊、自然資源所、村鎮站、林業站等工作人員。

1.2 健全審批管理制度

根據新修訂的《土地管理法》有關規定和《福建省農業農村廳、福建省自然資源廳、福建省住房和城鄉建設廳關于規范農村宅基地審批管理的通知》精神，漳平市先后下發《漳平市農業農村局、漳平市自然資源局、漳平市住房和城鄉建設局關于規范農村宅基地審批管理的通知》（漳農〔2020〕157號）、《漳平市進一步加強農村宅基地和村民住宅建設管理實施辦法（試行）的通知》（漳政綜〔2021〕31號）等規范性文件，對農村宅基地申請對象資格條件、村級審查程序、鄉鎮審批流程、用地全程管理作出明確要求，進一步規范農村村民住宅用地審批管理，保障了農村村民合理居住需求，有效改善提升農村人居環境。全市15個鄉鎮（街道）均已建立宅基地審批“一個窗口受理、聯審聯辦”制度，依托鄉（鎮）便民服務中心收件，由協調機制辦公室具體審查，經協調機制集體研究后由鄉（鎮）人民政府審批；實行農村宅基地批準書、村民住宅建設規劃許可證合并辦理，制定并公布具體辦事指南及流程圖，努力實現群眾辦事“最多跑一趟”。據統計，2020年以來，全市共接收村民宅基地建房申請357宗，已批準283宗，批準面積3.039hm，其中：農村新建住宅申請審批30宗，已批準17宗，批準面積0.186hm；農村翻改建住宅用地申請審批327宗，已批準266宗，批準面積2.85hm。

1.3 實行農村住宅建設“四到場”制度

村民申請宅基地審批時，各鄉鎮按要求組織國土所、村建站、農業農村等相關部門（崗位）人員到實地現場察看。

批準后丈量放樣涉及測繪相關專業知識，一般情況下是請第三方測繪專業公司進行放樣。

目前，鄉鎮普遍未邀請市鄉兩級農村建房施工專業監管人員、服務專家參與施工安全等建房關鍵節點的巡查。

目前，全市只有拱橋鎮驗收2宗，其余2020年以來經過規范審批的農村村民建住宅，未接到農戶的竣工驗收申請，還未開展村民住宅竣工驗收工作。

1.4 完善“一戶一宅”認定標準

2021年，漳平市人民政府辦公室印發《漳平市農村村民申請宅基地建住宅認定標準指導性意見（試行）》，進一步完善“一戶一宅”認定標準，細化以戶為單位分配取得農村宅基地具體條件和實施辦法。同時，積極推進宅基地基礎信息調查，應用村莊規劃、第三次國土調查、農村地籍房屋調查、宅基地使用權確權登記頒證等工作成果，采取補充調查方式逐步摸清農村宅基地規模、布局、權屬和利用狀況等信息，建立統一規范的宅基地數據庫。加強宅基管理利用統計，落實宅基地審批月報制度，規范數據采集、填報和審核等工作。因目前還未全面摸清宅基地規模、布局、利用現狀等信息，未建立包含宅基地權利人、地類、四至方位、宗地面積、房屋建筑面積等信息在內的農村宅基地數據庫，因此，對歷史形成的宅基地面積超標和“一戶多宅”等問題還無法按有關規定分類進行認定和處置。

1.5 規范舊宅基地管理

易地新建住宅，先建后拆的，村民與鄉（鎮）協調機制辦公室、村級組織簽訂三方協議并作出承諾，新建住宅竣工驗收后，須在6個月內將舊宅自行拆除或交村級組織處理，舊宅基地退還村級組織。實踐中，部分農村村民利用廚房、豬圈等附屬房拆除建新房，當著“拆舊建新”，而實際上老宅沒拆除還保留著，造成新的“一戶多宅”；多數農村村民的老宅是祖輩、父輩遺留下來的，為多戶共有，部分村民建了新房但是老宅還有農戶居住，無法將屬于該農戶部分的老宅拆除，只是在審批前簽訂承諾書，待達到拆除條件時才能拆除。

1.6 組建宅基地審批和執法機構

根據新修訂的《土地管理法》及中農辦、農業農村部、自然資源部等部委文件精神，農村宅基地管理（含執法）職責，原隸屬于自然資源部門，現劃轉農業農村部門承擔，漳平市進一步深化農村綜合行政執法改革，于2020年12月在農業農村部門設立“農村宅基地管理股”，并在漳平市農業綜合執法大隊增設“五中隊”，為宅基地管理工作順利開展奠定良好基礎。

1.7 建立農村宅基地管理動態巡查制度

建立鄉鎮、村、組三級動態巡查機制，做到對涉及宅基地使用、建房規劃、建設施工等違法違規行為早發現、早制止、早報告、早查處。全市各鄉鎮建立了自然資源所干部、駐村干部及村干部等為主體的農村宅基地管理動態巡查隊伍和動態巡查制度，并依法組織開展農村用地建房動態巡查，對農村亂占耕地建房進行執法查處。根據市自然資源局共享的數據，目前漳平市列入上級督查的新增農村亂占耕地建房問題共33宗（其中住宅類28宗），已處置到位30宗，已拆除正復墾3宗（住宅類3宗）。

2 存在問題

2.1 農村宅基地底數不清

目前，全市農村宅基地確權登記發證工作已全面完成，但包含宅基地權屬、面積、用途、空間位置的農村不動產權籍調查數據庫建設尚未完成，大多鄉鎮、村對轄區現有農村宅基地總數和農民合法住房及違法建房（違反規劃建房、少批多占、超層數建房）情況不清。

2.2 村莊規劃編制滯后且質量不高

目前全市已編制村莊規劃的村居占比30.32%，進度緩慢，大多數村未完成的主要原因有：鄉鎮經費嚴重不足，工作推進難度較大；鄉鎮缺乏規劃相關專業人員；村集體積極性、主動性不高。部分村雖完成村莊規劃，但規劃聽取村民意見不充分、接地氣不夠、科學實用性不強，規劃難以實行，現有的鄉村規劃設計在鄉村風貌保護與提升方面未能發揮應有的作用，嚴重影響農村宅基地審批、村民合理有序建房和農村人居環境改善。

2.3 “一戶一宅”及“建新拆舊”政策執行難

農村老舊房屋多數為多戶共有聯體房，沒有辦理產權證書，共有農戶間權屬不清晰，其中有農戶申請建新房，對于認定和拆除舊房有一定的難度，很難將該戶所有部分的老房拆除。

2.4 建筑風貌管控的要求過于具體

建筑風貌管控中對于農村獨棟自建住宅不得超過三層，每戶住宅建筑面積控制在300m以內；還有對屋頂、建筑立面都有很具體的規定。農村村民在建房過程中很容易與規定要求出現差異，導致無法通過驗收。

2.5 歷史遺留問題多

如，在職能劃轉、交接時期，又出現一段空檔期暫停審批，農村村民又有建住宅的剛性需求，造成一些未批先建的現象。是否按現在的要求和程序進行補批，并沒有相關的政策規定。

2.6 宅基地管理力量薄弱

一是缺乏必要的相關專業技術人員。目前宅基地改革和管理內設機構、人員編制沒有單獨設置，出現職責與機構設置、人員編制不匹配，宅基地改革和管理工作人員力量薄弱，缺乏具有相關資質的專業技術人員。如，審批放樣、農戶建房后組織驗收等需要有測繪、土木、建筑等相關專業的技術人員才有辦法開展。施工關鍵節點巡查到場也需要有具備專業知識的巡查員，巡查到場才能發現是否存在農房質量安全等問題，才能真正發揮管理職能，否則只能是走過場。二是農經管理力量薄弱。中央明確農村合作經濟指導部門承擔宅基地行業管理具體工作，但基層管理隊伍不穩定、力量不匹配、能力不適應等問題十分突出，據統計，目前市、鄉兩級農村經營管理干部市均僅5.3人、鄉（鎮）均僅1.3人，一些鄉鎮還沒配備農村經營管理干部。

2.7 宅基地行政執法難

一是相關法規制度還不配套。《土地管理法實施條例》尚在修訂及與新《土地管理法》配套的行政法規等清理規范推進還不及時。二是鄉鎮政府執法存在主體不適的問題。新《土地管理法》明確了自然資源、農業農村部門關于宅基地的具體執法權，但將部門執法權下放鄉鎮目前還缺少法律依據。三是行政執法能力薄弱。市級農業綜合執法機構和鄉（鎮）綜合執法中心還不具備宅基地執法必要的專業執法能力。

3 對策建議

3.1 壓實市、鄉兩級宅基地管理職責

嚴格按照“部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”要求，構建農村宅基地共同責任機制，縣（市）政府要加強組織領導，并做好宅基地職能劃轉后工作銜接，確保工作不斷層、不斷檔，統籌組織協調相關部門、鄉鎮政府、村級組織依法履行職責；鄉鎮政府要切實承擔起宅基地審批和管理職責，規范審批管理，優化審批服務，嚴格按新規全面啟動宅基地審批工作。

3.2 嚴格宅基地用地建房管控

一是摸清農村宅基地底數。自然資源部門要加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證工作，完善農村不動產權籍調查數據庫建設，全面摸清全市宅基地規模、布局和利用情況。二是加快推進村莊規劃編制。村莊規劃是做好宅基地審批的前提條件，要不斷改革創新，勇于探索實踐，抓緊做好村莊規劃。自然資源部門要充分發揮村民在規劃編制中的參與和監督作用，加快編制“多規合一”實用性村莊規劃，科學安排宅基地布局，嚴格按照經批準的村莊規劃進行建設。三是加強村莊風貌管控。自然資源部門要加強調查研究，充分征求村民意見，組織編制推廣具有地域特色、切合鄉村實際的鄉村規劃設計。自然資源、住建、農業農村部門要構建鄉村風貌全過程管控機制，加強農房整個建設過程的監管；要探索利用村規民約方式加強村莊建設風貌與農房質量安全管控。

3.3 加強宅基地管理隊伍建設

各級要重視和加強農村經營管理隊伍建設，加快推進農業綜合執法機構改革和實體化運作，落實編制人員，充實隊伍力量，加強業務培訓，切實提高宅基地管理服務能力。建議按照“編隨事走、人隨編走”原則相應將宅基地審批與執法等相關人員編制由自然資源部門劃轉至農業農村部門，具體負責宅基地管理和改革工作。鄉鎮要整合現有資源和執法力量，加強宅基地管理和綜合執法隊伍建設。

3.4 強化宅基地執法監管

一要配套審批管理相關法規制度。加快推進與新《土地管理法》配套的行政法規等清理規范。二要下放宅基地執法權。積極推進宅基地執法權下放鄉鎮，由鄉鎮綜合行政執法機構開展宅基地執法工作，集中行使行政處罰權，實現基層一支隊伍管執法。三要落實動態巡查責任。進一步建立健全農村宅基地動態巡查制度，依法組織力量開展農村用地建房動態巡查，及時發現和處置涉及宅基地使用和建房規劃的各類違法違規行為。四要加強聯合執法。要建立健全宅基地執法聯席會議制度，構建多部門聯合、穩定長效的聯合執法機制。各鄉鎮對本轄區內發生的違法用地建房行為，要及時組織聯合執法，依法處置違法占地建房行為。

3.5 開展農村宅基地管理與改革試點

選擇1～2個鄉鎮開展農村宅基地審批管理和執法規范化試點，加強調查研究，總結試點經驗，完善相關制度，不斷規范宅基地規劃引導和審批管理服務，提升宅基地執法水平。探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住房的有效途徑和政策措施，開展農村宅基地有償退出試點，完善“三權分置”框架下宅基地退出機制，總結一批可復制、能推廣、惠民生的制度創新成果。

3.6 加大政策宣傳力度

加強農村宅基地相關政策宣傳力度，提高群眾對宅基地審批管理相關政策知曉率，保障群眾切身利益，避免群眾因政策不清未批先建而造成的不必要經濟損失。

3.7 扛穩工作責任和指導

面對新發展階段提出的新要求，各協調機制部門要加強法律法規及相關政策的學習研究，學深吃透法律法規政策文件精神，準確把握工作界限，切實把責任記在心上、扛在肩上、抓在手上，抓緊補齊知識短板，做到懂專業、知農時、識五谷，真正成為行家里手，更好地履行宅基地審批職責和開展宅基地審批管理業務指導工作。