農(nóng)村土地法律制度核心條款梳理

姜國珍，唐秋晨，黃柑童

（1.北部灣大學(xué)黨委辦公室，廣西 欽州 535011；2.北部灣大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣西 欽州 535011；3.北部灣大學(xué)圖書館，廣西 欽州 535011）

1 農(nóng)村土地權(quán)屬

農(nóng)村土地權(quán)屬最關(guān)鍵的問題是到底土地屬于誰，農(nóng)民是否擁有土地所有權(quán)。《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。根據(jù)本條規(guī)定，城市土地所有權(quán)屬于國家，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)無特殊情況下屬于集體。憲法不允許非法買賣、轉(zhuǎn)讓土地，這是指土地的所有權(quán)。而土地的使用權(quán)只要法律允許是可以轉(zhuǎn)讓的，包括城市和農(nóng)村的土地使用權(quán)。

一般情況下，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民享有的是土地的使用權(quán)，包括承包的耕地、林地，集體分給的宅基地。既然沒有所有權(quán)，所以當(dāng)然不能對土地進行處分處置，不能對土地所有權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、買賣，這是法律剛性要求。在《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定得更加具體明確，即農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。因此，關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的法律規(guī)定決定了農(nóng)民對土地的使用必須限定在非所有權(quán)的范圍。

2 農(nóng)村土地權(quán)能

2.1 承包土地

探究土地權(quán)能是指在法律框架內(nèi)，明確農(nóng)民到底具體能夠享有哪些土地權(quán)能及其相關(guān)條件。

農(nóng)民有承包農(nóng)村集體土地的資格，可以說是一種資格權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利。

《農(nóng)村土地承包法》第十七條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利：依法享有承包地使用、收益的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)；依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；承包地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。

法律賦予農(nóng)民更充分的權(quán)能，適應(yīng)承包地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需要和農(nóng)村的實際耕種情況?！掇r(nóng)村土地承包法》第九條規(guī)定，承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。

承包耕地承包期為30年再延長30年即60年，具有長期穩(wěn)定性，促進農(nóng)村長期穩(wěn)定?！锻恋毓芾矸ā返谑龡l規(guī)定，家庭承包的耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依法相應(yīng)延長。

《農(nóng)村土地承包法》有3個專門條文充分保障農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)。分別是第十條規(guī)定，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個人不得侵犯。第二十七條規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。第四十四條規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。

《農(nóng)村土地承包法》第四十六條規(guī)定，經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。

《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：依法、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限；受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)；在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定，國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。承包方自愿交回承包地的，可以獲得合理補償，但是應(yīng)當(dāng)提前半年以書面形式通知發(fā)包方。承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。

《農(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。

2.2 宅基地

宅基地是農(nóng)民的享有的一種帶有基本福利保障的土地權(quán)利。關(guān)于宅基地，只有少數(shù)幾部法律法規(guī)作出了規(guī)定。法律層面初步限于農(nóng)民享有和取得宅基地的相關(guān)規(guī)定，但對于如何流轉(zhuǎn)缺乏制度安排，沒有鼓勵流轉(zhuǎn)的立法意圖。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！睹穹ǖ洹返谌倭臈l規(guī)定，宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)依法重新分配宅基地。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條規(guī)定，依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護。禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第三十五條規(guī)定，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的宅基地需求。

《民法典》第三百六十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！睹穹ǖ洹返谌倭龡l規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地

《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的核心條文是第六十三條和第六十四條。首先回答了能不能流轉(zhuǎn)的問題。土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。

但是，法律規(guī)定了限制條件。第一，必須是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。第二，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。第三，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。第四，集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。第五，流轉(zhuǎn)使用參照國有建設(shè)用地執(zhí)行。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國務(wù)院制定。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》又進行了細化，可操作性更強，核心條文有7個，分別是第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條、第四十三條。除了落實《土地管理法》要求之外，細化了一個重要要求，就是規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求。首先，土地所有權(quán)人擬出讓、出租集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，市、縣人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間規(guī)劃提出擬出讓、出租的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃條件，明確土地界址、面積、用途和開發(fā)建設(shè)強度等。市、縣人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求。其次，土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求等，編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，由本集體經(jīng)濟組織形成書面意見，在出讓、出租前不少于十個工作日報市、縣人民政府。第三，市、縣人民政府認為該方案不符合規(guī)劃條件或者產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求等的，應(yīng)當(dāng)在收到方案后五個工作日內(nèi)提出修改意見。土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照市、縣人民政府的意見進行修改。第四，未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入合同的，合同無效。第五，書面合同報市、縣人民政府自然資源主管部門備案。

3 農(nóng)村土地制度改革的空間

農(nóng)村土地集體所有已是共識并寫入《憲法》和主要土地法律，并無改革空間。改革主要圍繞用活農(nóng)村土地權(quán)能增進農(nóng)民收入讓農(nóng)民享受到土地帶來的更大價值。

從以上土地法律梳理情況來看，有如下幾個特點：一是承包地、宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在法律上都允許流轉(zhuǎn)，研究和探討的重點是如何流轉(zhuǎn)，而不是能否流轉(zhuǎn)的問題。二是承包地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)比較成熟，出臺的專門法律中有相應(yīng)規(guī)定。改革主要集中在建立配套政策機制，使得承包地流轉(zhuǎn)更加便利，更加規(guī)范，更加安全可靠。三是關(guān)于宅基地的流動性法律規(guī)定很少。顯然，立法本來意圖是保護農(nóng)民住有所居的基本權(quán)利，本質(zhì)是一種免費的福利，立法本意不鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地。但是，對于宅基地的流轉(zhuǎn)，法律上并沒有否定?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。這條規(guī)定給出對宅基地幾種流轉(zhuǎn)之后的結(jié)果，雖然該種流轉(zhuǎn)的結(jié)果是不再批準(zhǔn)宅基地。但是另一個方面也肯定了宅基地是可以出賣、出租、贈與的，是可以流轉(zhuǎn)的。因宅基地是建設(shè)用地，如果連片宅基地都可以通過引導(dǎo)退出，形成整片建設(shè)用地，加上產(chǎn)業(yè)項目進入，這可以構(gòu)成改革的空間，能夠?qū)崿F(xiàn)增加農(nóng)民收入的目的。四是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定比較完整。顯然，法律允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)且相關(guān)程序參照國有建設(shè)用地進行。但是，實際情況來看，首先要有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如果某個農(nóng)村集體并沒有經(jīng)營性建設(shè)用地，那么根本談不上流轉(zhuǎn)，改革更是無從談起。

隨著學(xué)界研究和政府治理實踐對農(nóng)村土地制度改革都給予高度關(guān)注，國家多地改革試點也在深入推進，改革的利好必將推動增加農(nóng)村農(nóng)民收益。后續(xù)，盤活農(nóng)村土地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的改革措施和配套政策會越來越細化、規(guī)范。