《民法典》語境下宅基地資格權的性質定位與制度展開

李 謙，單 鋒

一、問題的提出

隨著城鎮化率的不斷提升，我國從農村涌向城市謀生的“農民工”群體日趨龐大。國家統計局數據顯示，2021年我國農民工總量為29251萬人，約占農村戶籍總人口數量的29.2%。大量農民工進城，雖然為城市營造出了一片欣欣向榮的景象，卻導致農村人口大量流失、宅基地閑置境況愈發嚴重。加之宅基地使用權“只有進口、沒有出口”的殘缺機制，農民無法通過宅基地使用權和房屋所有權抵押融資，亦無法在閑置不用時置換為資金。宅基地閑置、利用效率低下、空心村等問題，在農村日趨嚴重。受制于農村住房保障制度的殘缺，宅基地使用權的流轉范圍被限定在集體經濟組織內部，農房所有權亦因此受到牽連而無法參與自由競爭的市場經濟。對住房保障的過度袒護和對財產權能的過度壓制，造成宅基地使用權的行使空間更為逼仄。農民無須基于占有、使用宅基地使用權滿足基本生活需求時，無法將農房轉讓以獲取收益，又不甘心無償退出宅基地使用權，“棄而不用”成為理性經濟人的唯一合法處理方式。為解決宅基地住房財產權與住房保障權難以兼顧的兩難困境，暢通城市資本優勢與農村資源優勢的置換渠道尤為迫切。

為實現“放活宅基地使用權”的制度目標，消解宅基地使用權內部社會保障權與住房財產權間的矛盾關系，應將宅基地使用權設計為脫離身份屬性、能夠自由進入市場經濟的純粹財產權。2018年“中央一號文件”提出，探索試點宅基地三權分置制度改革，通過新增“資格權”的技術性手段，擺脫宅基地使用權內部財產屬性與保障屬性兩種矛盾對立的困局。然而，政策語境下的“資格權”既與“所有權—用益物權”的大陸法系立法傳統不符，也未曾以任何形式出現在我國法律史當中。“資格權”的性質、制度展開以及與其他制度間關系的協調，成為宅基地三權分置制度改革最具挑戰性、急迫性的一環。新生的宅基地資格權，需要學術以邏輯豐富、立法以體系構建、行政以改革試點，共同對資格權的性質、法律表達方式以及與“所有權”“使用權”間的互動關系作論證，將樸素的政策語言轉化為契合理論體系的法學概念。

二、宅基地資格權的性質定位——基于三權間的關系論證

宅基地三權分置制度中資格權的設置，以保持農戶享有的住房福利的身份專屬性為前提，為集體經濟組織外部主體占有、使用宅基地使用權提供法律可能性。豐富宅基地資格權的制度內涵，需要從擺正宅基地資格權在三權中的位置入手。宅基地資格權是一項獨立的權利，還是依附于宅基地所有權或與宅基地使用權結伴而生的權利，目前的學術觀點紛繁多樣、莫衷一是。考察宅基地資格權的性質及在三權分置內部的關系，應當將宅基地資格權作為貫通宅基地所有權和宅基地使用權的軸心，厘順宅基地所有權與宅基地資格權的“自物權—他物權”關系，最終實現對宅基地“所有權—用益物權—次級用益物權”三權分置結構的整合。

（一）承接具有成員權內涵的宅基地所有權

2018 年“中央一號文件”的橫空出世，切斷了兩權分置下宅基地“所有權—使用權”之間的緊密聯系，改革焦點直指宅基地三權分置中新生的“資格權”。作為紓解“所有權—使用權”緊張狀態的緩沖地帶，宅基地所有權與宅基地資格權的關系成為爭議頗多的問題之一。有觀點認為，宅基地所有權與宅基地資格權，應當被描述為包含與被包含關系。基于這一關系，宅基地資格權被視為宅基地所有權中基于成員權取得宅基地使用權的資格，或將之作為宅基地所有權中成員權的內容之一。

依考夫曼之見，立法及所有發現法規范之行為，均致力于當為與實存之“彼此適應調和”。簡單將宅基地資格權歸入成員權的做法，是對立法的放任自流。觀察我國目前的立法實況，《民法總則》之前并未設立成員權，《民法典》亦未在團體法篇章中對團體組織中的成員權作出相應規定。成員權具體內涵及外延均不甚明確，將宅基地資格權置于成員權之中相當于單獨為宅基地資格權設置了一項為其量身定做的權利口袋。在成員權的基礎性法律制度尚不完善的情況下，將宅基地資格權置于成員權項下，無異于將宅基地資格權打造為空中樓閣，形成法律基礎的恣意。“皮之不存，毛將焉附”，將宅基地資格權置于成員權并使之統歸于宅基地所有權的做法，不僅無法使宅基地資格權中的相應權利得到妥善安置，還將其推入更加模糊化的成員權范疇之內，不利于宅基地資格權與其他物權法律概念的融合，甚至將宅基地“所有權—資格權—使用權”三項權利與民事私法關系的距離越拉越遠，宅基地三權將無可避免地陷入法學概念失調的無序狀態。

在功能效果方面，由于宅基地資格權對宅基地所有權的依賴性，宅基地資格權無法作為一項獨立的權利承擔宅基地所有權所不具備的特異性質即宅基地三權分置制度改革為其設定的獨立承擔社會保障的公共福利屬性。由此，宅基地權利內容當中必須保留下來的社會保障功能，仍然需要借由宅基地使用權實現。宅基地三權分置制度改革的目的在于，祛除宅基地使用權的身份屬性而實現市場化自由流轉。三權分置制度改革將宅基地資格權置于宅基地所有權項下，僅僅彰顯了集體經濟組織成員請求集體經濟組織免費分配宅基地使用權的權利，以此對應集體經濟組織向集體經濟組織成員分配宅基地使用權的義務，無法對我國目前宅基地兩權分置的制度格局作出實質性改善。根據《土地管理法》第62條對“保障農村村民實現戶有所居”的強調，法律認可集體經濟組織成員享有免費向集體經濟組織申請宅基地使用權的權利；相應地，集體經濟組織負有為符合申請條件的集體經濟組織成員免費分配宅基地使用權，以確保“戶有所居”的義務。在此基礎上，將這一原本就內含于法律之中的權利通過宅基地三權分置制度改革的方式作出明示，無法體現宅基地三權分置制度的科學性，亦無法體現宅基地使用權脫離身份屬性的可能性。宅基地使用權仍然深陷于保障與財產雙重身份的困局之中無法自由流轉，而無法自由流轉最為致命的結果便是集體經濟組織成員住房財產權難以得到充分行使，此種解釋路徑必將導致宅基地三權分置制度改革目的的落空。因此，宅基地資格權只有完全獨立于使用權和成員權范疇之外，承擔集體經濟組織成員在宅基地上享有的身份屬性，方能兼顧住房保障與住房財產的改革目標，滿足城市與農村土地建設用地市場間要素融合發展的改革要求。

（二）引出具有單純財產屬性的宅基地使用權

宅基地資格權一頭牽著農民“住有所居”的住房福利保障，宅基地使用權一頭則牽著農民最為珍視的住房財產權利。目前，學界對居住保障或財產權能一方的過度關注而造成對他方的輕視，試點地區“政策先行”的宅基地三權分置制度路徑為立法提供了錯誤的“路徑依賴”，使得宅基地資格權與使用權之間的關系更為撲朔迷離。

針對宅基地資格權與使用權的關系問題，有學者將三權分置后的宅基地使用權塑造為債權性權利，還有的將宅基地資格權解讀為流轉宅基地使用權之后剩余權利的總和。宅基地三權分置制度試點地區頒布的相關政策，也多是通過認可租賃宅基地使用權的形式，實現農民住房財產權的法律效果。而宅基地使用權的流轉這一最為主要的農民住房財產權實現方式，因“流轉”一詞觸及禁止宅基地使用權流轉的規定而過度敏感，為試點政策所避之不及，去身份化的宅基地使用權在集體經濟組織外部的自由流轉尚未真正建立起來。如，2020 年7 月31 日，北京市人民政府頒布的《北京市人民政府關于落實戶有所居加強農村宅基地及房屋建設管理的指導意見》（京政發〔2020〕15號）第12條的規定指出，探索宅基地使用權轉讓機制的方式在于“向本集體經濟組織內部符合宅基地申請條件的村民轉讓宅基地”，嚴禁城鎮居民購買宅基地及地上房屋。再如，2021 年1 月18 日，金寨縣古碑鎮人民政府頒布《金寨縣古碑鎮農村宅基地制度改革試點實施方案》（古政〔2021〕7 號）第四（三）條的規定雖然認可宅基地使用權流轉，卻對轉讓、出租宅基地的受讓人、承租人身份，作出了嚴苛限定。

事實上，宅基地資格權并非宅基地使用權流轉后剩余權利的統稱，而是生成宅基地使用權的母權。將宅基地資格權視作剩余權利的法律定位，不僅削弱了集體經濟組織成員享有的宅基地資格權的權利能力，還容易使人陷入“輕資格權、重使用權”的認識誤區。只有在集體經濟組織成員享有的宅基地資格權牢不可破的基礎上，才能確保自由流轉的宅基地使用權具有穩定權源和正當基礎。2018年“中央一號文件”強調，“禁止修建別墅大院、私人會館”。宅基地使用權的過度凸顯，容易形成城市基于經濟優勢對農村的弱勢群體的過度擠壓，放大宅基地上所有權畸小、使用權畸大的畸形模式，從而形成“使用權＞資格權＞所有權”的畸形產權形態，激化宅基地財產權能與身份權能的內部矛盾，造成物權權能的本末倒置。只有在保持實現經濟權能的同時維持住有所居的社會福利，才能抵抗作為潛在交易人的強勢經濟地位，將宅基地資格權作為實現農民住房權的最后一道防線。

（三）宅基地“所有權—用益物權—次級用益物權”的三權分置格局

集體經濟組織對宅基地所有權的享有，是我國集體土地所有制最為鮮明的表達形式，也是宅基地三權分置制度改革的基礎。三權分置視域下宅基地資格權的性質定位，需要以“落實宅基地集體所有權”為前提，對宅基地資格權與使用權間的關系格局作出協調。

1.宅基地資格權之獨立屬性

為提純財產權能，分擔附著于宅基地使用權之上的住房保障任務，兼顧宅基地維護農民住房保障的重要職責，需要在宅基地使用權之外另行設定一項權利，承擔維護農民住房保障權的基本目的，因此宅基地資格權必須獨立于另外兩項權利之外。弱化宅基地資格權，容易導致城市擠壓宅基地資格權的行使空間。一旦宅基地使用權被城市的優勢資本瓜分殆盡，宅基地資格權所標識的身份屬性將喪失行使余地。這一舉措雖可舒緩宅基地閑置問題，卻對集體經濟組織成員住房保障供不應求的社會性問題視若無睹，最終侵害農民的根本利益。而對宅基地使用權的過度強調，又會導致取得宅基地使用權的強勢主體過度侵占集體經濟組織成員的宅基地資格權，削弱宅基地資格權的身份屬性。

宅基地所有權的法外流轉已在農村暗流涌動數年，處于法律監管盲區的“小產權房”問題，促使三權分置制度改革為宅基地使用權在市場中的流轉騰出正當的行使空間。因此，既要放活宅基地使用權，確保農民享有的住房財產權能夠為社會不特定第三人自由使用，為農民合法行使權利、追求財產利益最大化提供正當途徑，又要制約宅基地使用權，避免宅基地資格逸脫于宅基地資格權的權能范圍之外。為此，宅基地資格權需要獨立于宅基地所有權和使用權之外，并作為單純的“用益物權”彰顯和外化集體經濟組織成員的身份權能。

2.宅基地使用權之物權屬性

中央政策對宅基地三權分置制度的指導，限于“制定宏觀目標”及“確定試點政策”兩個方面。宅基地資格權性質的明確及在宅基地“所有權—資格權—使用權”三項權利中的關系定位，需要經由法學理論提煉加工。從改革目的的角度觀察，以集體經濟組織對宅基地所有權的享有為所有制基礎，宅基地資格權中生發而來的次級權利——宅基地使用權權利屬性是引起宅基地資格權權利內容變動的主導性權利。將宅基地使用權的權利功能界定為僅限于出租之債權性權利，還是兼具出租之債權性權利與流轉、抵押之物權性權利，牽動著宅基地三權分置制度的改革成效。

從立法目的角度觀察，宅基地三權分置制度改革的內涵在于同時實現宅基地資格權、宅基地使用權兩項權利的物權屬性。基于《民法典》第5條之規定，當事人可以遵循自愿原則，按照自己的意思設立、變更、終止民事法律關系。如果宅基地三權分置制度改革的重心在于將宅基地使用權塑造為一項債權性權利，當事人基于自由意志為個人享有的用益物權設定相應債權法律關系，乃私法構造之理所當然。從中央到地方無須在大范圍進行宅基地三權分置制度試點的基礎上，探究通過租賃宅基地使用權實現農民住房財產權的合法性及合理性。

對禁止宅基地使用權流轉制度的歷史溯源可知，由于經濟結構和法律結構的調整，禁止宅基地使用權租賃的規定已經失卻約束效力。基于《公社農村人民工作條例修正草案》（以下簡稱《六十條》）第21條，宅基地不準出租和買賣。家庭聯產承包責任制在全國范圍內的施行，使得人民公社化時期存在的生產隊在形式上趨于消亡。“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”寫進《憲法》，“生產隊”這一組織形式已經被村小組所逐漸取代，《六十條》實施的特定歷史背景已不復存在。中國農村在之后的60 年里發生了天翻地覆的變化。國家政策應當預先在法律中作出確定，方能得到承認并獲得一定的法律效力。除上述政策以外，正式生效的法律沒有對租賃宅基地使用權的行為作出禁止，國家無須通過改革的方式來干涉雙方當事人基于意思表示訂立的租賃合同，債權本身所具有的相對性也標識著法律無法對其過度限制。

從保護交易安全的角度考慮，宅基地使用權被塑造為債權性權利，不利于農戶及買受人之間交易的穩定性。雖然當事人可以自由地約定是否設定法定的物權，但是與債法相反，物權法中不存在形成權自由。而只有基于形成權的不自由，才能為宅基地使用權的利用方式作出類型上的強制和種類上的固定，以期待第三人了解并維護這些權利。將宅基地“資格權—使用權”設定為“用益物權—次級用益物權”的關系，才能為取得宅基地使用權的權利人提供穩定的權利保護和公示公信的法律效果。一般情況下，宅基地使用權的利用周期性較長，僅基于出租宅基地使用權的債權合同無法產生對抗善意第三人的效力。隨著交易時間的經過和交易鏈條的延長，各平等性債權之間無從確認權利的先后順序，容易因此產生糾紛。只有對宅基地使用權進行定性和固化，將宅基地“資格權—使用權”塑造為“用益物權—次級用益物權”，方能為宅基地資格權人和宅基地使用權人提供有效、穩定的交易平臺，實現交易的公開化及透明化。

三、宅基地資格權的制度展開

找準宅基地資格權的定位后，需要梳理宅基地資格權內部的權利性質。依托宅基地資格權維護集體經濟組織成員的身份與財產權能，宅基地資格權能否轉讓、登記等問題，對宅基地資格權內部構造作以展開，方能明晰宅基地資格權在立法過程中的特性及運轉機理。

（一）宅基地資格權不可轉讓性

1.關于宅基地資格權能否轉讓的觀點綜述及評價

學界對宅基地資格權能否轉讓的問題具有不同認識。由于宅基地三權分置制度改革的方向仍不明確，未總結出“可復制、可推廣的制度經驗”，宅基地資格權能否轉讓問題尚無定論。總結來看，關于宅基地資格權能否轉讓這一問題，學界主要存在“轉讓自由論”“有限轉讓論”及“轉讓禁止論”三種不同觀點。

持“轉讓自由論”觀點的學者，將宅基地資格權視為單純的財產性權利。為了保障具有身份屬性的宅基地資格權能夠兼具物權效果，應當允許宅基地資格權自由轉讓，以凸顯宅基地資格權的財產性質。如有學者認為，未來宅基地立法應當著力淡化“唯戶籍論”的宅基地資格權認定標準，打破農民與市民的財產權的不平等性，允許擺脫人身屬性的宅基地資格權自由進出交易市場。還有觀點認為，允許宅基地資格權自由流轉可以為集體成員增加財產性收益，從而達到精準扶貧的效果。

提出“有限轉讓論”觀點的學者主要考量的因素在于，宅基地資格權需要擔負農民的住房保障，應當將宅基地資格權的流轉范圍嚴格限制于“農民集體”內部，并主要從以下方面論述了在有限范圍內轉讓宅基地資格權的合理性。其一，為了確保集體經濟組織享有的住房財產權，應當允許宅基地資格權轉讓以獲取內部收益；其二，宅基地三權分置改革以后，以往由宅基地使用權承擔的住房保障功能轉由宅基地資格權承擔。基于宅基地使用權流轉范圍受限的法律傳統，應當嚴格限制宅基地資格權的轉讓范圍；其三，宅基地資格權兼具身份與財產屬性，不僅應當賦予宅基地資格權人處分宅基地使用權的權利，還應當賦予其轉讓、贈予利害關系人的權利，以發揮宅基地資格權互助共濟的社會效果；其四，為避免農民在城市化過程中無法及時獲取城市的保障性住房，保障集體經濟組織成員繼續享有宅基地資格，應當嚴格限定宅基地資格權的身份；其五，只有農民集體內部成員才能取得宅基地資格權，資格權的流轉亦應遵循此限制。

相較而言，持宅基地資格權“轉讓禁止論”觀點的學者認為，宅基地資格權具有強烈的身份屬性，不可交易；也有學者從宅基地三權分置的制度目標和改革方向的宏觀角度出發，提出不宜承認宅基地資格權的可交易性，并將宅基地資格權區分為“具有期待可能性的宅基地資格權”“現實的宅基地資格權”以及“空閑的宅基地使用權”三種不同形式，基于宅基地的社會福利性質，具有期待可能性的以及現實的宅基地資格權的轉讓均應被禁止。

關于宅基地資格權能否轉讓這一問題的爭論焦點集中于宅基地的住房保障及財產功能之二元矛盾。“轉讓禁止論”將目前宅基地資格權的重心置于住房保障功能，從而更注重保護宅基地資格權的身份屬性。而“轉讓自由論”意在拋棄為實現本不屬于宅基地職能范圍的住房保障任務，不當限制宅基地作為合法財產的可流通性的做法，并通過宅基地三權分置制度改革，破除“唯戶籍論”的宅基地資格權和“唯集體經濟組織成員論”的宅基地使用權。介于兩者之間的“有限轉讓論”，是對于目前我國轉型時期，住房保障問題尚未徹底解決和住房財產權能無法完全開放的正面交鋒的婉轉回應。為滿足集體經濟組織成員的基本住房權，宅基地資格權必須圍繞集體經濟組織成員而設；為了體現宅基地的財產權能，有必要為宅基地資格權提供在一定范圍內實現從固定資產到貨幣的轉換渠道。基于對矛盾關系的利益衡量，將宅基地資格權的流轉闕域妥協規定為，允許宅基地資格權在集體經濟組織內部或直系親屬之間流通。

發展中國家的經濟局限性，決定了其無法解決滿足所有人口的就業問題，亦無法為所有人口提供充分、適足的住房保障，這與國家意愿、社會制度均無關聯，只與國家所處的經濟發展階段及其在全球化的國際分工體系中的位置有關。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，免費為集體經濟組織成員分配宅基地使用權仍是農村居民實現住房保障的主要方式。建立覆蓋全農村的住房保障制度并非一朝一夕之事，以宅基地資格權作為實現農村住房保障的住房制度，在社會主義初級階段具有極其重大的意義和作用。為此，即便經由宅基地三權分置制度改革，宅基地使用權上的住房保障色彩移轉至宅基地資格權，仍然需要通過宅基地使用權免費分配制度，解決我國農村住房保障長期供應不足的問題。宅基地資格權能否流轉以及流轉的空間范圍，只有在對這一命題的絕對維護之下才能展開討論。

2.禁止宅基地資格權轉讓的原因分析

（1）宅基地資格權“轉讓自由論”之否定

社會主義初級階段，宅基地資格權對集體經濟組織成員住房保障權的絕對捍衛，使得“去福利屬性”的住房財產權的市場化流轉夙愿難以實現。受制于資源有限性、時代局限性，社會主體對公正的具體要求有不同的表現形式和不同的表達重點。在社會保障充分實現、社會需求即刻滿足的經濟階段，宅基地資格權及其承載的社會福利性質或許能夠如一些學者的美好暢想，在完全市場化的條件下充分流轉，由市場經濟檢驗宅基地使用權及房屋所有權本應具有的市場價值。

處于并長期處于“社會主義初級階段”的時代局限性，要求宅基地三權分置制度改革以“保障農戶資格權”為基本價值準則。在宅基地資格權拋棄身份屬性自由流轉的理論前提無法成立的情況下，宅基地資格權“轉讓自由論”自然難以建立。這是否意味著，宅基地資格權的主體范圍只要固定于集體經濟組織成員之上即可。進言之，將宅基地資格權的流轉范圍限制在集體經濟組織內部，是否便足以實現集體經濟組織成員的住房保障權？

（2）宅基地資格權“有限轉讓論”之否定

從宏觀視角觀察，由于宅基地所有權屬于農民集體所有，集體經濟組織為農民個人分配的宅基地使用權必須確保掌握在集體經濟組織成員范圍之內。通過排斥集體經濟組織外部主體的方式，避免外部主體對內部資源的不當侵占。為維持宅基地資格權的“人身專屬性”，需要確保宅基地資格權滿足身份屬性。因此，為了實現集體經濟組織內部成員享有集體經濟組織提供的住房保障，至少需要將宅基地資格權的流轉范圍限定于集體經濟組織內部。

從微觀視角觀察，宅基地資格權作為保障農民集體成員住房保障權而設置的一項權利內容，集體經濟組織內部成員均等享有。允許宅基地資格權在集體經濟組織內部轉讓，意味著宅基地資格權可以從一個主體轉移至另一主體。不論是否轉讓，集體經濟組織向集體經濟組織成員給付的住房保障義務都是均等的——這一均等化來自集體經濟組織成員享有的宅基地資格權的均等化，以及集體經濟組織向符合分配條件的集體經濟組織成員分配的宅基地使用權的均等化。將宅基地資格權的流轉范圍限制于集體經濟組織內部，無法實現集體經濟組織成員所需要的通過宅基地資格權滿足住房保障的功能。不論買受人是否為集體經濟組織內部成員，出賣宅基地資格權以后，出賣人均無法繼續享受集體經濟組織為其提供的住房保障。正如政府為城鎮戶籍居民提供的“專人專戶”的住房保障不能交易和轉讓一樣，農村的住房保障制度亦無法通過買賣轉移至其他主體。從滿足集體經濟組織成員住房保障需求的角度來說，宅基地資格權所具有的“人身依附性”要求，宅基地資格權與宅基地資格權人二者間是一一對應的，因而不具有可轉讓性。

況且，承認宅基地資格權的轉讓并無實際意義。若將宅基地資格權的轉讓范圍限制在集體經濟組織內部，因集體經濟組織內部成員均享有宅基地資格權和住房保障權，受讓宅基地資格權的主體并不因此取得雙重保障，受讓人不產生增益。若宅基地資格權的轉讓范圍不受集體經濟組織成員內部的限制，又將導致宅基地資格權獨立成權的意義全失。在宅基地三權分置制度中設置宅基地資格權的目的，本就是承接無處安放的身份權能，使宅基地使用權重獲在集體經濟組織外部流轉的市場化能力。若將宅基地資格權塑造為可以在集體經濟組織外部轉讓的權利，則意味著集體經濟組織成員享有的住房保障權的保障目的落空，在宅基地使用權、宅基地資格權之外還需另行設定一項權利，以隔絕外部主體對集體資產的侵占、區別集體經濟組織外部主體，并標識集體經濟組織成員的身份屬性。

認可宅基地資格權在集體經濟組織外部流轉，還可能將集體經濟組織置于被肢解的法律風險之中。集體經濟組織成員取得宅基地資格權的原因在于，基于集體經濟組織成員戶籍等因素的考量，符合成員權認定標準的集體經濟組織成員，便可以因此取得宅基地資格權、土地承包經營權等子權利，而非基于宅基地資格權取得集體經濟組織成員權的邏輯關系。允許宅基地資格權單獨轉讓，將導致宅基地資格權與集體經濟組織成員權的取得主體不一致，農戶因此失去宅基地資格權為其提供的安身立命之本，買受人卻因此獲得了不必要的住房保障。集體經濟組織成員的身份屬性不復存在，通過三權分置制度改革確保農民住房保障的宅基地資格權便難以發揮切實意義。城鎮居民購買宅基地資格權，并因此取得集體經濟組織提供的居住保障，而農戶在轉讓宅基地資格權后卻不必然能取得城市戶籍并即刻享受城鎮住房保障。失去集體經濟組織為其提供的住房保障和成員身份的“夾心層”，成為游離于城鄉住房保障二元體制之外的不安定因素，不利于社會的和諧穩定。

（二）宅基地資格權的公示方式——無須登記

作為介于宅基地所有權與使用權之間的一項獨立權利，宅基地資格權主要承擔集體經濟組織成員在宅基地上的身份職能，次要承擔集體經濟組織在宅基地上的財產職能。作為交織公權與私權的中性權利，宅基地資格權的公示方式需要在宅基地相關立法中作以合理規制。

1.宅基地資格權登記的觀點綜述

明確集體經濟組織享有宅基地資格權之后，是否需要將宅基地資格權登記并固化，學界和試點地區存在“肯定論”與“否定論”兩種不同觀點。“肯定論”認為，鑒于宅基地資格權的用益物權性質，應當對宅基地資格權確權登記并發放權屬證書。還有觀點認為，可以為享有宅基地資格權的宅基地資格權人頒發宅基地資格權證書，但是該證書僅作為形式上對宅基地資格權的認可，而非確權人宅基地資格權的權利憑證。“否定論”則認為，僅對宅基地使用權進行確權登記，即可實現管理宅基地的目的。

宅基地三權分置制度改革過程中，不少試點地區通過為集體經濟組織成員頒發權利憑證或權利證書的方式，固化其享有的宅基地資格權。如，《德清縣農村宅基地管理辦法（試行）》第17條規定，為宅基地資格權人發放資格權登記卡。也有試點地區通過為宅基地使用權與房屋所有權發放統一不動產權屬證書的方式，確認集體經濟組織成員享有的宅基地資格權。如《古碑鎮農村宅基地制度改革試點實施方案》提出，進一步細化“農村宅基地使用權確權登記頒證的具體辦法”。旌德縣甚至通過三權分置制度改革，分別為宅基地所有權人、宅基地資格權人、宅基地使用權人頒發權利證書。

2.通過登記宅基地使用權的方式表征宅基地資格權

為宅基地資格權設置一套獨立于宅基地使用權登記之外的登記體系，在目前以及未來的很長一段時間內沒有切實意義。雖然宅基地大量閑置的狀況確實存在，如2014年安徽省宅基地日常閑置率高達70%，但是并非所有的宅基地資格權人均會選擇將閑置的宅基地轉讓出去。一般情況下，宅基地使用權與宅基地資格權均保留在集體經濟組織成員手中。二者權利主體的相伴生性表明，常態化下的宅基地使用權與宅基地資格權均由集體經濟組織成員享有，此時宅基地使用權與宅基地資格權一同登記，不僅能夠減少政府的行政成本和集體經濟組織的管理成本，還可以提高利害關系人查閱登記簿的效率。調研結果顯示，經濟發達地區的宅基地閑置率低于經濟欠發達地區的宅基地閑置率。《中國城市化2.0：超級都市圈》預測，2030 年中國城市化率將升至75%。可以預見，我國城市化發展水平將不斷提高。鑒于宅基地閑置率與城市化發展水平二者間的負相關關系，宅基地閑置率將隨城市化率的提高不斷降低。更多處于閑置狀態的宅基地將為宅基地資格權人重新利用于與生產生活緊密相關的副產業，催生宅基地使用權煥發新的經濟價值。宅基地使用權與宅基地資格權主體短暫分離之后，又將逐漸回歸一致。

早在2014年，我國已經著手開展宅基地及集體建設用地使用權確權頒證工作。農戶享有的宅基地使用權在確權頒證的情況下，處于宅基地使用權權利上游的宅基地資格權受到法律保護亦不言自明，另行為其頒布宅基地資格權證書毫無必要。根據預設，宅基地資格權的登記主要包括“集體成員身份，因分配取得的宅基地的四至、面積及方位，宅基地上構筑房屋及其他附屬物的基本情況”等幾項內容。實際操作過程中，我國宅基地使用權的登記要素與宅基地資格權的登記要素完全相同。因此，集體經濟組織成員享有宅基地資格權的，可以直接通過宅基地使用權登記的形式進行表征，并在宅基地使用權登記中注明宅基地使用權的權利來源即可。即便宅基地使用權與宅基地資格權主體不同，亦沒有必要為宅基地資格權設置獨立于宅基地使用權之外的登記程序。宅基地資格權的權利主體與宅基地使用權主體存在不一致的，對享有宅基地資格權的主體作以備注即可，單獨對其登記反而導致相關權利人查閱登記簿的程序更為煩瑣。

同時，我國向來遵從“房地一體主義”的立法傳統，房屋使用權與宅基地所有權本就遵循“地隨房走、房地一體”的原則，宅基地使用權與房屋所有權不論如何流轉均屬于同一權利主體。即便在宅基地三權分置制度改革完成以后，集體經濟組織成員轉讓宅基地使用權的，房屋所有權亦附隨移轉。宅基地資格權與宅基地使用權兩項權利均負載于同一不動產登記簿，有益于宅基地使用權的流轉期限到期之后，通過查閱登記簿即可明確宅基地使用權權利是擁有無期限限制的宅基地資格權，還是流轉至第三人因此獲得的具有期限限制的宅基地使用權。