普行文類電子公文典型傳播問題及對策

文/內蒙古財經大學人文學院 周智東

孔子在《論語》中論政治：“政者，正也。”就是正確治理的意思。“公文”一詞最早出現在西晉陳壽編撰的《三國志》中：“公文下郡，綿絹悉以還民。”首次明確了公文對于社會治理的重要性。古代把公文稱作公牘，清末民初治牘名家許同莘在其著作《公牘學史》中強調，公牘系“臨民治事之具”，肯定了公牘作為社會治理的有效載體。可見以文輔政是中國公文的優良傳統，也是實施有效社會治理的寶貴經驗。

劉懿在《文心雕龍·時序》中指出：“時運交替，質文代變。”信息時代，網絡的監督機制自發形成，對公文文本的電子化、規范性和合法性提出了更高的標準和更嚴格的要求，電子公文成為應用語言學、社會學和傳播學等研究的新課題。電子公文相關的法律法規陸續出臺，2016年11月15日，國務院印發《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》，2018年12月，國務院辦公廳下發《關于推進政務新媒體健康有序發展的意見》，2019年5月15日正式施行《中華人民共和國政府信息公開條例》。已有規定也逐步完善，比如《全面推進依法行政實施綱要》《中華人民共和國突發事件應對法》《中國共產黨機關公文處理條例》《國家行政機關公文處理辦法》和《國家行政機關公文格式》等。

新媒體語境下提供完善的電子政務服務和傳播優質的政務信息是互聯網時代政府傳播的行政職能要求，也是實現塑造政府形象和有效增強政府權威性、公信力與合法性的政府傳播的目標。

普行文類的電子公文（以下簡稱“電子普行文”）在實現擴大公眾參與、化解公共危機、提升政府形象、推進電子政府建設和促進和諧社會建構方面，起到了重大的作用。然而現實中也頻現因公文寫作、制發與傳播不當引發的問題與輿情。

這些“問題”公文往往集中在電子普行文中，電子普行文是直接面向社會和大眾的涉及面最廣的公文，提升其實踐傳播力就顯得尤為重要。筆者把慣用電子普行文按照用途分為周知性的行政公文，包括公告和通告；通曉性的行政公文，包括通報，以及告知性的事務公文，包括聲明、公開信和情況說明等。政務公開下具有實踐傳播力的電子公文就是具有科學完善的規定性并能切實達到以文輔政能力的電子公文，普行文類電子公文應為重中之重。

一、電子普行文使用問題典型案例

（一）長沙自然規劃局的告知書與通報。長沙自然規劃局曾出具一份錯誤較多的告知書，后又補發一份仍存在錯誤的通報。

1.告知書。該告知書引發了社會的關注和質疑，原文如下：

本機關于2021年4月29日收到您通過當面提交的《政府信息公開申請書》。

經審查，您申請公開的長沙市岳麓區鈺龍天下小區整體及各地塊（包括一期、二期（含東區、西區）及未開發西北地塊）自初次出讓以來的歷次規劃條件修改或變更（如果有）的詳情本機關予以公開，根據《政府信息公開條例》第三十六條第（二）項的規定，本機關將該政府信息提供給您（復印件附后）。

經查實，本機關未檢索到您所申請的長沙市岳麓區鈺龍天下小區整體及各地塊（包括一期、二期（含東區、西區）及未開發西北地塊）土地出讓時所附的《規劃條件書》。根據《政府信息公開條例》第十七條的規定，本機關不是您所申請的政府信息公開的主體。本機關不是您所申請的政府信息公開的主體。建議您向長沙市自然資源和規劃局提出信息公開。

長沙市自然資源和規劃局

2021年5月13日

該文多處錯誤，6人被問責。主要問題是格式亂用（紅頭文件），內容重復（“本機關不是您所申請的政府信息公開的主體”同一語句重復出現）和邏輯矛盾（長沙市自然資源和規劃局建議告知方向長沙市自然資源和規劃局提出信息公開）。

2.補發的通報。該通報原文如下（節選）：

5月15日上午，網上流傳一份蓋有長沙市自然資源和規劃局政府信息公開專用章的《政府信息公開告知書》，其中出現了“本機關不是您所申請的政府信息公開的主體，建議您向長沙市自然資源和規劃局申請信息公開”的不恰當表述，并且出現文字重復、把關不嚴的問題，引發了社會的關注和質疑。

經核實，上述《政府信息公開告知書》系長沙某樓盤業主向湘江新區國土規劃局申請信息公開，由湘江新區國土規劃局于5月13日制作和出具的。根據我局授權，湘江新區國土規劃局以我局名義并使用長沙市自然資源和規劃局政府信息公開專用章等公章辦理信息公開等工作。本次辦理過程中，經辦人和相關責任人工作不細致、不認真，出現嚴重工作失誤，導致答復內容與答復主體自相矛盾、文字重復等嚴重錯誤，暴露出服務意識淡薄、工作責任心不強的突出問題，損害了政府的公信力。在此我局向信息公開申請人、向關心和愛護長沙自然資源和規劃工作的社會各界真誠地道歉。

長沙市自然資源和規劃局

2021年5月15日

該補發通報依然出現多處錯誤，最醒目的標題擬寫不規范，比如：事由繁瑣，“關于”和“有關”字詞又出現了重復。

（二）“湖北省張家界”問題公文。2021年7月29日，南京市新型冠狀病毒肺炎疫情聯防聯控工作指揮部社會和社區防控組下發一份《通知》，該通知標題錯將“湖南省張家界市”擬寫為“湖北省張家界”，引發輿論譴責。中紀委官網為此專門擬發了一份《公文出錯絕非小事，文風里面有作風》的批評文章。后補發了道歉信，仍存在問題。

1.通知原文如下：

各區防控指揮部社會和社區組：

根據江蘇省衛健委7月29日14:00通知，近期，多地出現與張家界市有關的新冠肺炎確診病例。請各區主動掌握省公安廳推送的數據，加強張家界市來寧人員的信息核查和健康管理。社區要加強對張家界市來寧人員主動排查，做好登記管理。自7月29日起，對14日內有張家界旅居史的人員落實14天（自離開張家界之日起）的居家健康監測，期間做好體溫、癥狀等監測，減少流動，外出時做好個人防護，不參加聚集性活動。原則上應在14天居家健康監測的第1、3、5、7、10、14天開展核酸采樣檢測，如離開張家界之日起算居家健康監測時間不足7天的人員，原則上至少做3次核酸檢測，兩次檢測時間間隔至少24小時。后期，在張家界市公布中高風險地區后，應按照規范對張家界市中高風險地區來寧人員進行集中隔離醫學觀察，對低風險地區來寧人員進行健康管理。

特此通知。

南京市新型冠狀病毒肺炎疫情

聯防聯控工作指揮部社會和社區防控組

2021年7月29日

2.補發的致歉信如下：

因我組工作疏忽，在7月29日下發的《關于做好湖南省張家界市來寧人員信息核查和健康管理的通知》中，誤將湖南省張家界市寫成湖北省。在此，向湖北省、湖南省和廣大網民致歉。我們將認真吸取教訓，切實改正錯誤，防止類似問題再次發生。

南京市新型冠狀病毒肺炎疫情

聯防聯控工作指揮部社會和社區防控組

2021年7月30日

該封致歉信的正文中依然有語法錯誤：“湖南省張家界市寫成湖北省”，應該是“湖南省張家界市寫成湖北省張家界市”。

二、電子普行文使用的主要問題分析

從寫作、制發到傳播，電子普行文承載了更廣泛性的政務公開事務，當傳統的相對封閉性的紙質公文進入互聯網語境，就形成了政府信息向外傳播行為。

適用于組織信息傳播過程最基本的模式是拉斯韋爾“五個W”，即： WHO（誰）；SAY WHAT（說什么）；THROUGH WHICHCANNEL（通過什么渠道）；TO WHOM（對誰說）；WITH WHAT EFFECT（有什么效果）。這五個W要素分別指的是傳播者、訊息、媒介、受眾和效果、構成了一個比較完整的傳播鏈。

以下結合典型案例依照五個要素劃分的五個研究領域整理歸納出在政府新媒體傳播中存在的主要問題。

（一）對公文制發者的定位認知度不高。傳播者屬于控制分析，指的是傳播行為的引發者，即以發出訊息的方式主動作用于他人的人，這里是指公文制發者。公文制發者是依法成立并能以自己的名義行使權利和承擔義務的黨和國家機構、企事業單位或其他社會組織，主要有六類單位，即黨的領導機關、行政領導機關、軍隊領導機關、企業單位、事業單位、群眾團體等。代表著一定黨政權力機關的政治意向和根本利益，所以具有鮮明的政治性和政策性。兩份案例未經調查就草率結論，且多處存在語言邏輯錯誤，公文在寫作與制發環節都不嚴肅，這類文風問題，是未能認識到公文所代表的深刻內涵，它代表的不是某個人、某個單位，甚至也不單單是為處理具體的某件事，公文所要表達的是國家行政管理的思想意志，是社會公器職能的發揮和自身形象的架構。

（二）對訊息與信息的區別理解不深。訊息屬于內容分析，這里是指公文文本。需要注意的是，訊息不等同于信息，訊息，指的是由一組相互關聯的有意義符號組成，能夠表達某種完整意義的信息。案例中分別補發了通報和致歉信，主要原因是對公眾關切的關鍵性內容的缺失或錯誤。實際上是把文字當訊息，把信息當訊息。互聯網訊息是系統完備的內容呈現，而互聯網信息是碎片化的內容，它暗示關鍵性內容需要足夠被呈現，否則就易給人留下猜測的空間，從而埋下了輿情隱患。

（三）對文件、文種和互聯網為主的媒介意識不強。媒介是指傳播渠道、手段或工具，是訊息的搬運者，也是將傳播過程中的各個要素相互連接起來的紐帶，在這里主要是指文件、文種和互聯網語境。現將文件的規范、文種的準確和互聯網語境意識作為電子公文媒介意識的三個維度。

1.文件使用的規范性問題。長沙自然規劃局《政府信息公開告知書》以紅頭文件制發。紅頭文件規格高，適用于重要的行政性公文，而“告知書”屬于事務性公文，套用此格式，顯然是不合適的。加之內容有誤，進一步擴大了不良影響。

2.文種使用的準確性問題。“湖北省張家界”問題公文事后被證實為不準確的內容卻用了代表權威性的“通知”這一行政公文文種，損害了政府的公信力。文種的錯亂使用，也會加劇公眾的質疑強度和廣度。

3.互聯網語境的意識問題。長沙自然規劃局的告知書與通報中，內容與邏輯多處錯誤，顯示出在審核環節從傳統紙質公文語境到互聯網電子公文語境的變化沒有給予足夠的重視。電子普行文是典型地從組織內傳播向組織外廣泛傳播的行為，形式和內容的準確性要求是最高的，造成的錯誤影響也是最深的。

（四）對公眾的重視不夠。受眾是受傳者（信宿），即訊息的接受者和反應者，傳播者的作用對象。電子普行文的受眾是指公眾。文章擬寫要考慮文章接受問題，公文擬制要考慮到公眾的需求反饋。長沙市自然資源規劃局發布道歉信就是始于制發公文時對公眾接受的忽視。習近平總書記講過，網民來自老百姓，老百姓上了網，民意也就上了網。顯然，“眼里有群眾”，這是實現電子公文信息傳播力的前提。

（五）對電子公文的效果缺乏研判。所謂傳播效果是指傳播者發出的信息經媒介傳至受眾而引起受眾思想觀念、行為方式等的變化。傳播效果還指傳播行為，不管其意圖如何，總會對受傳者產生一定的作用和影響。使目標受眾相信其內容，或者被信息的觀點說服的能力，這是衡量信息傳播力的根本標準。兩個典型案例都是二次以上被迫行文，始于最初的公文內容與觀點未達到說服公眾的效果，屬于典型的非有效傳播。而屢次出錯，更是對問題認識不深，對問題缺乏研究，又沒有深入調查，所以就不會實現有效的傳播。公文要經得起實踐的檢驗。1957年3月，毛澤東在同新聞出版界代表的談話時指出：“文章的好壞，要看效果，自古以來都是看效果作結論的。什么是社會效果？就是社會實踐。為大眾的動機和被大眾歡迎的效果，是分不開的，必須使二者統一起來……”

三、提升電子普行文傳播力的對策原則

（一）提高信息處理技能。1.文種選用原則。電子普行文慎用行政公文。《國家機關公文處理辦法》明確：（行政）公文是黨政機關實施領導、履行職責、處理公務的具有特定效力和規范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家的方針政策，公布法規和規章，指導、布置和商洽工作，請求和答復問題，報告、通報和交流情況等的重要工具。（行政）公文主要有兩個特征：一是“特定效力”，二是“規范體式”。包括的15種行政公文，其中主要常用的普發文有公告、通告和通報。在原則三中提出：“要根據行文目的和要求，正確選用文種”。1956年10月，國務院秘書廳《關于公文名稱和體式問題的幾點意見（稿）》指出：“不同的公文名稱，反映著不同的目的和要求，也反映著行文機關之間的關系和發文機關的權限范圍。劃清各種公文名稱的使用界限，正確地使用公文名稱，對于做好公文處理工作，具有重要意義。”2000年8月24日，國務院印發的《國家行政機關公文處理辦法》第二十五條進一步作出了明確規定：“公文的文種應根據行文目的、發文機關的職權和與主送機關的行文關系確定。”無論是使用通用的法定文種和非法定文種，或者使用專用的法定文種和非法定文種，都應當貫徹這三個基本原則。普行文一般沒有明確的行文關系，因為受文單位是面向全社會，行文與受文之間不具備行文關系。但要注意公文面向的具體讀者對象，如果面向國內外，則要考慮行文的廣泛性，如果面向一定范圍，要考慮一定范圍內讀者的接受。公告、通告和通報屬于普發性告知類的行政公文，因級別、范圍和內容不同而區別使用，而公開信、告知書、聲明和情況說明屬于事務管理類日常工作文書，同為告知，無須以文件形式發布，效力與規格相對較低，如造成影響，后期可以再用諸如“通報”等級別更高的行政公文糾正，這在一定程度上可以減少對公信力的損害。筆者認為，電子普行文文種的使用原則是：盡可能先采用告知性的事務公文（包括聲明、公開信、告知書和情況說明等），其次再考慮使用周知性的行政公文（公告和通告）或通曉性的行政公文（包括通報），如確能保證普行文制發品質的，則可以直接考慮使用更為權威的行政公文。2.信息編碼原則。在表意準確的基礎上杜絕二次以上編碼出錯問題。信息的編碼是一個復雜工程，何況傳播者的編碼往往同受眾的解碼不相對等。作為代表政府權威性質發布的公文在出現問題后編碼再次出錯，受眾則會跳出事由本身而擴大化解碼，轉向質疑公文制發者及其所代表的國家政府的傳播態度與能力問題，形成幾何效應，從而進一步降低政府形象。比如在問題案例公文后的道歉信中依舊出現了類似的語言文字問題，暴露出很多單位存在擬文真實水平不足的問題。這進一步要求我們加強對每個單位公文制發人員編碼能力的培養與學習，提高對語言文字的準確使用和明確表意。3.語境原則。強化互聯網語境的互動與控制。新媒體的一個結構特征是互動的出現。互動的一個層次是交互雙方的控制程度。這個行動指向是傳者和受者交換信息的能力界定的，而且它還包含在互動過程中對事件的控制。在媒介和傳播研究中，互動控制是最重要的維度。互動的最高層次是包括所有參與者在內，在傳播內容和相互理解上的互動。在接受過程中，受眾需求動機滿足得越高，傳播效果就越好。必須充分認識電子公文傳播語境變化的重要性，在思路上要轉換。首先，要注意傳通的不是信息而是訊息，如果按照控制論創始人維納的說法：“要有效的生活，就要有足夠的信息”；其次，需要明確的是，公文起草要求的“內容簡潔”和“文字精煉”不等于重要的內容不完整和關鍵要素不完整，而是在完成“主題突出”“表述準確”的基礎上的語言風格；最后，注重研究受眾參與及互動。這就要求公文制發要嚴肅程序，廣泛利用與研究網絡民意及關注點，有針對性地開展深入的調查研究，了解和把握各方面情況，增強信息的豐富度，制發內容完備而準確的公文反饋訊息，從而減少受眾的猜測與質疑，避免不必要的誤會，壓縮輿情的生成，真正解決實質性的問題。

（二）增強以文輔政的意識。公文是黨和國家進行指揮、管理和協調內外關系的重要工具，代表著一定黨政權力機關的政治意向和根本利益，所以具有鮮明的政治性。各級機關制發具有實踐傳播力的電子普行文有利于維護社會的公平、正義，有利于維護經濟社會健康發展，有利于維護人民群眾的根本的利益，有利于有效增強政府權威性、公信力和合法性，從而真正實現以文輔政的目標。以文輔政是我們國家治理的優良傳統和寶貴經驗，在民間具有廣泛而深遠的文化烙印，為此必須明確，公文制發這種社會行為所代表的是國家行政管理的思想意志，這個思想意志不是某個人或僅代表某個單位。在撰寫公文的時候，必須牢固樹立代表國家政府公信權威的意識，在基于實事求是、調查研究的基礎上，制發準確規范、要素完備的公文，保證其內容要符合黨和國家的法律法規、方針政策及其他有關規定，也要經得起公眾的推敲和時間的檢驗。凡制發的公文，能夠在實踐中切實維護與提升信源的公信力，就具體實現了以文輔政的目標。

（三）完善專門的公文傳播懲戒制度。國家對公文制發有嚴格的規定，比如：《黨政機關公文處理工作條例》第五條要求“公文處理工作應當堅持實事求是、準確規范、精簡高效、安全保密的原則”；第六條要求“各級黨政機關應當高度重視公文處理工作，加強組織領導，強化隊伍建設，設立文秘部門或者由專人負責公文處理工作”；第七條要求“各級黨政機關辦公廳（室）主管本機關的公文處理工作，并對下級機關的公文處理工作進行業務指導和督促檢查”；第十九條要求“公文起草應當做到：機關負責人應當主持、指導重要公文起草工作”；第二十二條要求“公文應當經本機關負責人審批簽發。重要公文和上行文由機關主要負責人簽發。黨委、政府的辦公廳（室）根據黨委、政府授權制發的公文，由受權機關主要負責人簽發或者按照有關規定簽發”等。文章無小事，筆者認為，考慮到電子普行文的重大意義與廣泛影響，在以上嚴格規定的基礎之上，建議進一步具體明確誰審核誰簽發誰監管就由誰負責的懲戒制度，并專門制訂針對公文制發傳播問題的規定性懲戒標準，從而將公文問題置于具體的制度約束下。

四、結語

清代劉熙載在《藝概·文概》中主張“文有七戒：曰旨戒雜，氣戒破，局戒亂，語戒習，字戒僻，詳略戒失宜，是非戒失實。”通過革故鼎新最終使得公文通德達情，是古代公文的追求，理應更好地傳承。

網絡是具有系統特征的一種媒介。建構普行文類電子公文科學完善的規定性，就是要提升電子信息處理綜合技能和完善專門性的公文傳播懲戒制度，再加上切實提升以文輔政的意識，是政務公開背景下具有實踐傳播力的電子公文的有力保障。