加強基層社區黨建引領功能 優化基層社區治理體系

文/宜春黨建實踐與創新研究中心 中共宜春市委黨校 中共宜春市委黨校調研組

政治引領能力是黨的生命力所在，也是黨的凝聚力、戰斗力和創造力的集中體現，是黨領導國家和整合社會的基礎能力。在全面深化改革時期，城市社區面臨更加復雜的治理環境。特別是從“街居制”向“社區制”轉型過程中，基層社區在很大程度上依賴街道或政府提供的發展資源，公共服務供給功能不強。同時，基層社區作為國家治理的基礎單元，黨和國家的治理政策在基層社區的貫徹與落實，關系到黨全面領導國家治理的根基。研究與總結基層黨建如何引導基層社區治理，是研究如何在黨的領導下，社區居民建立協作關系、推動社區治理共同體建設，使其在治理方面始終保持正確的發展方向，將“以人民為中心”的治理原則真正落到實處。

一、黨建引領基層社區治理的意義

城市社區作為基層治理的基礎單元，也是基層協商的主要發生場域。新時代，伴隨城市社區黨建創新的系統化深入，基層協商與黨建工作之間呈現復合治理效應。一方面，服務群眾是基層黨組織的重要職能，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感是社區黨建工作的重要落腳點。密切黨與群眾之間的關系，深入群眾、服務群眾，需要基層黨組織利用相應的協商工作機制精準獲取群眾的服務訴求，以實施精細化治理，提出針對性的服務方案。另一方面，增強基層黨組織領導力是基層社區黨建的出發點。在社區治理現代化的背景下，黨的領導力不僅意味著基層黨組織具有總攬治理全局、協調治理資源、經受治理考驗的強大能力，更意味著其能夠作為能動性治理主體，主動承擔引領建構治理規則、動員治理主體、完善治理機制、提升治理效能的職責。

二、黨建引領基層社區治理存在的問題

（一）基層社區治理主體間的領導與協作關系亟待構建。基層社區通過黨建體系創新，建立起基層黨組織、政府相關部門、企事業單位、社區居委會、業委會、物業公司、社區居民等主體之間的協作共治機制。在治理過程中，社區居民將作為社區治理的關鍵主體力量，既可以通過業委會間接參與社區治理，也能夠通過與社區黨組織以及社區居委會直接對話來將自身意見與建議輸入社區決策過程中。如何組織并動員社區居民參與社區共建共治，是當前社區共同體建設面臨的主要問題，如何將基層治理改革成果惠及全體社區居民是黨建創新的落腳點之一。隨著人口的流動和人們對生活質量要求的提高，基層社區的公共事務愈加呈現復雜性、瑣碎性、多發性等特征。在部分社區中，年輕職業群體參與社區基層治理的熱情度相對較低，而年輕職業群體所具備的行動積極性和思維活躍性，恰恰是基層社區建設所需要的。另一方面，熱衷于參與基層社區建設的群體往往受年齡、體力和受教育程度等因素的限制，遇到問題很容易處于無助狀態，亦缺乏先進的理念和認知。這些現象均為社區的基層治理問題提出了新的挑戰，急需在基層黨組織的領導下，將各治理主體有序組織起來，各自發揮所長，協作參與到基層社區公共事務的治理過程中。

（二）基層社區治理工作缺乏統籌安排。重塑社區治理體系需要社區黨組織、社區居委會、業委會、物業公司、社區居民以及社區中的市場組織與社會組織等主體之間良性互動，建構適宜的社區治理結構。改革開放以來，基層社區急劇轉型。單位體制的解體使得基層社區居民不再單純依賴單位福利住房分配獲得居住空間，住房商品化在打破“職住合一”的同時，更帶來居民物權意識的增長，“其基本權利之一就是成立業主委員會（簡稱業委會），并利用業委會這樣一種自治組織形式，直接監督物業公司的服務，在利益相關者之間建立有效的契約關系。”業委會、物業公司開始成為重要的社區治理主體，改變了社區居委會“一元主導”的社區治理局面。此外，當市場組織滲透社區，并且社會組織開始承接政府轉移的部分職能，在改善基層社區封閉性格局，使基層多元治理資源深度下放社區的同時，在社區、市場組織與社會組織之間建立規范的交往結構，共同提升社區居民服務供給質量等等。解決以上問題的必要前提是領導性治理主體，整合社區治理中多元化的利益相關方，并對治理資源進行統籌安排，避免“分散性治理結構產生越來越多的利益和價值沖突，進而阻礙整體性公共價值的生產和社區共同體的生成。”

（三）基層社區治理議題缺乏公平的協商解決機制和平臺。基層協商是社會主義協商民主體系的重要組成部分，也是將社會主義協商民主制度優勢轉化為治理效能的實現機制。當前，持續發展的政黨協商、政府協商、人大協商、政協協商以及社會領城中廣泛構建的基層協商、人民團隊協商以及社會組織協商共同形塑中國特色社會主義協商民主體系，構成中國民主政治發展的主要形態。基層黨組織領導下的社區居委會、業委會、物業公司以及社區居民等治理主體應當通過協商對話的方式，解決其共同面臨的社區治理議題。基層協商內容往往是與基層群眾切身利益密切相關的基層治理議題，如基礎設施的更新改造、公共預算的合理分配、村（社區）經濟社會發展規劃等，目前在基層社區治理中，基層協商機制不健全，不利于穩步開展基層協商創造基層群眾有序利益表達的制度化空間；基層協商平臺的匱乏，不利于及時化解基層社區矛盾、穩定基層治理秩序。需要一個領導集體帶領大家不斷探索和構建基層社區治理協商解決機制，構建問題溝通平臺，從方式方法上推進基層社區治理能力。

三、黨建引領基層社區治理推進路徑

（一）激活協作共治主體資源，增強社區歸屬感。“共同體”意味著基層社區不僅是居民們聚集居住的物理空間，還是其通過社區公共生活，產生協作關系的場所。在推進基層社區治理體系現代化進程中，社區共同體價值意識的培養必須依賴于社區黨組織領導作用的有力發揮。黨組織通過發揮黨密切聯系群眾、服務群眾的組織優勢，精準獲取各類群體的利益訴求，在建立居民與社區之間相對緊密的經濟聯系和社會聯系的同時，增強基層社區的凝聚力。研究發現，新時期，黨組織作為基層社區治理的領導者，積極組織動員社區居民參與社區共建共治過程，并推動社區治理成果更加公平地惠及全體社區居民。一方面，在黨組織領導下，社區針對性創造公共參與空間，組建社區居民團體在公共活動中增進居民之間的溝通、了解與協作；另一方面，通過社區在職黨員管理機制以及非黨員職業群體的組織動員機制，進一步激活社區居民的協作共治資源，增強青年職業群體的社區歸屬感，進而增強青年職業群體的治理熱情和參與度。在實踐中，宜春市積極探索依靠黨建激活社區主體之間的協作與共治，在增強社區黨組織領導力的同時，引領社區居民參與社區治理，弱化鄰里之間的陌生感。筠陽街道在成立小區業主委員會時發揮黨建引領作用，發動社區直管黨員、在職黨員、離退休黨員等亮出身份，帶頭參與基層治理，齊心組建“紅管家”。以“抓黨建、強服務、促治理”為主線，引導城南9個社區116個小區，特別是83個“三無（無物業、無主管、無安防）”小區盡快成立業主委員會，條件成熟的小區協調引進有資質、有經驗、有實力的物業公司進駐管理，破解“三無”小區治理難題，滿足城南居民對美好生活的向往。目前，筠陽街道已經有107個小區召開了業主委員大會，并選舉出了業委會成員，小區業委會覆蓋率達到92.24%，正積極推進后續備案工作。

（二）黨建創新引領基層社區治理結構向“一核多元”轉型。新時代，社區黨組織成為領導基層社區治理整合性結構的主體，并將該過程內蘊于黨建工作創新中。在社區治理結構中，社區黨組織作為“一元領導核心”，發揮“總攬而不包攬，協調而不代替”的功能；社區居民、業委會、物業公司等多元主體參與塑造基層社區集體行動愿景，并促進社區公共價值的生成。市場組織與社會組織之間的多元資源滲透，以資源競爭促進服務質量升級。探索“一核多元”黨建引領基層社區治理結構，推動社區治理精準化。宜春市部分社區創新設置“以社區黨組織為核心，社區居民、居委會、業委會、物業公司、產權單位、職能部門、社會組織等多元主體共同參與的物業管理委員會”，并在黨組織的領導下成立街道“物業聯盟”，以統籌解決社區管理中的歷史遺留問題，提升物業管理服務質量。與此同時，分步驟、分階段推動社區黨組織的領導作用，提高物業管理委員會組建率和物業管理覆蓋率，以完善黨建引領下的物業管理協商共治新機制。此外，在統籌布局并落實黨建引領物業管理服務升級的基礎上，各街道亦制訂相應的針對性政策，以有效回應街道現實治理問題。以黨建創新引領基層社區治理結構向“一核多元”轉型。

（三）探索公平協商解決機制。在實踐中，基層群眾對治理議題的關切構成其協商參與的內生動力，而規范化協商程序和有序的協商平臺則是決定基層協商效能的關鍵要素。要保障基層群眾在協商前獲取與協商議題相關的全面、真實信息。協商規則的制訂和協商平臺的構建需要有利于基層群眾享有平等表達意見偏好的機會，并能夠在話語交往過程中尋求可被接受的共識。基于上述過程的協商結果成為集體決策的主要依據。筆者注意到，各地均積極投身到參與探索基層協商的實踐中，諸如“百姓議事廳”“居民議事會”“民主懇談會”等基層協商論壇的創設，成為構建基層群眾參與社區治理的可行渠道。地方領導留言板、地方政府門戶網站、手機程序終端等網絡虛擬對話版塊，進一步成為消解基層群眾意見表達壁壘，拓展其平等參與社區治理協商的機會。例如宜春市部分老舊小區面臨物業服務質量不高、物業公司與社區居民關系緊張等現實問題。在創新黨建引領物業服務的過程中，在社區黨組織領導下，每季度組織網格長、樓長、物業公司負責人、社區居民就相關問題進行協商。問題的數據既可能來源于物業服務熱線、居民直接向居委會反映，也可能來源于社區工作人員進樓入戶，范圍涉及公共設施、環境衛生、安全管理與矛盾調節四種類別。具體步驟包含收集問題、確定議題、協商議事、分流落實、監督評審五個步驟，保證居民意見能夠有效融入基層社區治理的決策過程。

四、結語

黨建的首要功能在于增強社區黨組織作為社區治理領導核心的政治引領能力。發揮黨建政治引領功能、強化基層社區治理體系是新時代黨建功能整合的重要創新形態之一，其核心要義是以基層社區黨建工作創新為契機，通過推動黨建工作與實現社區治理現代化目標的有效融合，進而實現新的治理結構，并引領基層社區治理主體向領導與協作關系轉型，以此促使基層社區治理議題通過公平協商渠道得到合理解決。雖然各地在實踐過程中亦探索出諸多適應性發展樣態，但始終堅持黨的領導，是社區治理的政治軸心。保障基層社區治理方向正確的同時，堅持和完善黨對基層社區工作的政治領導，社區業委會、物業公司、社區居民等主體作為社區治理利益相關者，通過黨建引領并拓寬參與渠道，創設基層社區共治平臺，共同解決治理中遇到的種種問題。此外，通過社區黨組織的組織動員以及基層黨員的先鋒模范作用，號召社區居民參與社區公共生活，激活社區青年職業群體的能動性并實施精準化治理方案，增強基層社區居民的歸屬感。在此意義上，依靠黨建引領基層社區治理體系，切實激活基層社區的治理活力，并將其更好轉化為社區治理效能。