政府購買服務項目績效評價研究
——以2020年度政府購買服務項目為例

文/長沙市望城區財政局 紀瑤

一、為什么評：探索政府購買服務項目績效評價機制

（一）現實需要。隨著我國各地政府購買服務范圍不斷擴大、購買力度不斷加大、公共服務供給模式不斷完善，政府購買公共服務方式也在不斷更新。同時，將政府購買服務績效評價作為今后評判財政預算資金安排、改革工作推進、規范行業標準、衡量購買服務行為的重要工具，并逐步成為各級財政部門的基本共識。因此，為滿足現實需要，推進政府購買服務的必要性日益突出。

（二）落實績效管理政策。為進一步規范政府購買服務項目管理，初步形成統一有效的購買服務平臺和機制，完善相關制度法規建設。根據《政府購買服務管理辦法》（中華人民共和國財政部令〔2020〕第102號）和《中共湖南省委辦公廳湖南省人民政府辦公廳關于全面實施預算績效管理的實施意見》（湘辦發〔2019〕10號）及《湖南省政府購買服務管理實施辦法》（湘財綜〔2020〕6號）等文件，2020年起，湖南省各級財政績效、資金歸口管理部門繼續拓展評價范圍，將政府購買服務項目作為評價主體，探索開展政府購買服務項目績效評價。

（三）探索績效管理機制。通過分析年度政府購買服務項目，梳理出政府購買項目的“問題清單”，并有針對性地提出改進建議，深化政府購買服務改革，加快轉變政府職能。通過評價工作，深入了解全面實施預算績效管理有關政策在政府購買服務項目的貫徹落實情況，建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，提高公共服務水平和質量。

二、評什么：找準政府購買服務項目績效評價內容

（一）政府購買服務項目決策情況。1.項目申報。主要包括政府購買服務的必要性；申報程序的規范性；預算編報的合理性；信息公開是否及時完整。2.績效目標。績效目標設定依據是否充分，是否符合客觀實際，績效指標是否清晰、細化、可衡量等。

（二）購買主體的項目采購與監管。1.管理制度的健全性。是否已制訂財務管理制度、本部門或本行業政府購買服務工作機制和管理制度；財務和業務管理制度是否合法、合規、完整。2.采購程序的合規性。屬于政府集中采購目錄以內或采購限額標準以上的政府購買服務項目，購買主體在購買預算下達后，是否根據政府采購管理要求編制政府采購實施計劃，報同級政府采購監管部門備案后開展采購活動；是否按照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例等有關規定確定承接主體；采購限額標準以下的政府購買服務項目，是否通過湖南省政府采購電子賣場進行。3.監管執行。主要包括購買主體對合同的管理及履行是否符合政策規定；績效管理是否到位，如是否開展了事前績效評估，是否跟蹤績效目標實現情況，定期對所購服務實施情況開展績效評價。績效評價指標是否在購買服務合同中予以明確，核心指標是否包括項目管理、服務質量、服務對象滿意度、項目成本效益情況等內容。限額標準以上的政府購買服務項目，是否于合同約定的服務提供期限結束后開展，并于2個月內完成相關績效評價報告；項目驗收結算情況；資金的到位率、執行率及使用合規性。

（三）承接主體的組織管理。1.組織機構的健全性。主要包括承接單位是否符合購買服務行業相關要求，是否具備相關法律法規規定的資質要求；承接主體人員規模、結構、人員專業水平等是否達到要求；承接主體為服務所配備的場所、技術設備水平是否滿足提供公共服務需求。2.制度建設與執行。主要包括承接主體是否建立健全了相應的財務管理制度；是否建立了明確的實施領導機制，并建立了完善可行的實施方案，是否建立了內部進度和質量控制等方面機制；資金管理是否嚴格遵守相關財政財務規定，資金使用和管理是否規范，同時是否及時向購買主體匯報資金使用情況；項目管理是否遵守相關法律法規并按相關管理規定執行；承接主體是否建立政府購買服務項目臺賬，依照有關規定或合同約定記錄保存并向購買主體提供項目實施相關重要資料信息；項目合同書、驗收報告、技術鑒定、審計、績效評價檔案等資料是否齊全并及時歸檔。

（四）實現產出情況。對比績效目標和采購需求，考核購買服務項目在服務數量、服務質量、服務時效、成本控制方面的情況及績效目標實現程度。

（五）取得效益情況。主要包括培訓類、審計和績效評價服務類、信息化類、宣傳類、業務類不同購買服務內容的購買服務效果；購買主體、受益對象及群眾的滿意度；購買主體職能的轉變，購買服務后購買主體部門職能性質、范圍等是否變動；購買主體部門人員崗位職責性質、范圍、數量的變動情況，確保財政供養人員“只減不增”。

三、怎么評：構建科學的評價指標體系

（一）指標設置。根據政府購買服務項目的屬性和特點，結合財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）和湖南省財政廳關于印發《湖南省預算支出績效評價管理辦法》（湘財績〔2020〕7號）等文件。在此基礎上，制定本次政府購買服務項目的績效評價指標體系。指標體系總標準分值為100分，由共性指標（40分）和個性指標（60分）兩個部分組成，其中：共性指標適用于每個項目，個性指標根據被評單位的不同購買服務內容分為培訓類、審計和績效評價服務類、信息化類、宣傳類、業務類。指標內容：1.共性指標。一級指標3個，包括：項目決策16分、購買主體項目采購與監管17分、承接主體組織管理7分。二級指標8個，包括：項目申報13分，績效目標3分，購買主體的管理制度建設1分、組織采購2分、監管執行8分、資金管理6分，承接主體的組織機構3分、制度建設與執行4分。三級指標18個。2.個性指標。一級指標2個，包括產出和效益。二級指標7個，包括：服務數量、服務質量、服務時效、成本控制、服務效果、服務對象滿意度、轉變政府職能。三級指標根據項目類型細化，如：宣傳類要考核宣傳內容、對象與要求的匹配度、宣傳成效等。

（二）評價計分。本次政府購買服務項目資金績效評價最終得分按資金權重加權計算。每個部門的得分按照每個評價項目資金權重加權計算。每個項目總體評價得分（滿分100分）=∑一級指標分值；一級指標分值=∑二級指標分值；二級指標分值=∑三級指標分值，由各項指標得分匯總形成。

四、案例分析：政府購買服務項目的共性問題

（一）政策制度不夠健全，前期論證不充分。評價發現，目前的相關政府購買政策制度更多指向技術層面，如明確政府部門與社會組織雙方責任等規則均側重于“向誰購買”。對政府購買服務目標、采購需求、履約責任等方面關注度不高，未側重“為誰購買”及“物有所值”，有違背政府購買服務的初衷，也尚未完全實現以公共利益為導向的公共服務屬性。現場評價發現，被評單位均未健全與政府購買服務相關的行業內控管理制度和實施細則，也未建立政府購買服務的績效管理制度。

（二）預算管理執行不到位，資金測算不準確。現場評價發現，被評單位對政府購買服務的預算及執行情況均底數不清，情況不明。一是部分項目未納入年初預算；二是部分項目未按預算執行；三是年初預算編制不合理，測算依據不足。

（三）采購需求缺乏論證，采購程序有瑕疵。一是采購需求編制不合理；二是評標打分畸高畸低，實力懸殊太大，未形成有效充分的市場競爭；三是拆分項目，規避政府采購；四是信息公開不及時不完整。如：公開內容不完整等。

（四）合同管理違反規定，履約驗收不嚴格。一是合同簽訂不及時，內容不完整。如：未在規定的時間內簽訂合同；合同要素不全；二是合同簽訂內容與采購需求不一致；三是合同履行期限不科學。《政府購買服務管理辦法》第24條要求：對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同；四是未按期履約；五是驗收存在走過場的情況；六是提前驗收。

（五）購買主體把關不嚴，承接主體能力不足。一是制度執行不到位。如：資金支付未按制度執行；項目管理不規范，承接主體未建立政府購買服務項目臺賬，未按規定或合同約定記錄保存并向購買主體提供項目實施相關重要資料信息。二是承接主體資質不符合要求。如：承接主體不合規；專業技術能力不足。三是承接主體將項目主體、關鍵性工作違規分包。

（六）績效監督管理不夠，部分效益不理想。部分主管部門對政府購買服務績效評價的重要性認識不足，績效評價工作如何切入、如何展開和評價結果應用等未充分落實，績效工作“為評價而評價”。一是績效指標設置不明確。現場評價發現，購買服務項目績效目標的指標內容較寬泛籠統，難以衡量，無法通過具體指標值予以考核。二是部分績效目標未完成。

五：案例啟示：政府購買服務項目的改進建議

（一）加強制度建設，規范項目立項論證。一是健全制度。被評單位應根據行業特點按政府采購法及實施條例的要求建立與本部門本行業相匹配的政府采購實施細則，為政府購買服務實施提供可操作性依據。同時逐步理順政府購買服務規則，關注“為誰購買”及“物有所值”，在實踐中明確公共服務“為公眾購買”的價值議題，使公眾的利益得到維護。二是明確政府部門和社會組織的職能和定位。不是所有的政府服務都可以購買，需要根據服務的類型、屬性和特征，理清政府購買服務的范圍，并制定相應標準，確定采購的必要性。

（二）加強預算管理，科學測算項目資金。堅持“以事定費”原則，在財力允許范圍內科學合理確定政府購買服務價格，將項目編入部門預算，嚴格落實預算管理制度規定。科學合理測算資金的方法：一是可參考本地物價部門的指導價確定市場價；二是可參考往年同類采購項目的中標價；三是可參考類似服務項目的價格，確實沒有價格可參考的，根據同類項目的價格認真研究或者組織專家評估后再做預算。

（三）加強財審聯動，規范項目資金使用。建議財政部門、審計部門對政府購買服務項目資金的使用與績效情況進一步加強監督、審計；建議紀檢監察部門對政府購買服務中涉嫌串標、圍標、拆分、違法分包等問題進一步核查，并追責問責；建議對提前支付資金理清原因，并完善資金支付管理制度，杜絕再次發生；建議對超范圍支出資金收回財政。

（四）抓實采購需求，依法執行采購程序。一是采購需求不僅要合規，還要完整和明確，在對市場和產品情況進行摸底時，除了向單一供應商了解情況外，還應通過更加全面的手段收集相關信息。二是根據采購服務項目的金額確定采購方式，嚴格執行《政府采購法》《采購法實施條例》要求，按照政府采購程序，科學確定采購方式，公開、公平、公正地招標，擇優選擇承接主體。對購買主體先確定供應商再走流程，采用拆標、分標等方式刻意規避政府采購監管，圍標、串標的現象，及承接主體中標后將主體、關鍵性工作分包給其他服務方的問題，依照政府采購法律法規予以處理處罰，對承接主體建立不良行為清單，在一定期間內禁止參加政府購買服務活動。

（五）落實主體責任，強化合同履約驗收。一是采購單位應改變“重程序、輕結果”的現象，強化結果導向，并對承接主體定期考核，按照合同約定的數量、質量、技術、服務、安全標準及時間，組織驗收，并出具驗收報告；二是加強政策宣傳。各預算部門要通過政策培訓、業務指導、網絡和媒體等多種渠道宣傳《政府采購法》《湖南省政府購買服務管理實施辦法》等政策，提高對政府購買服務的績效認識，并嚴格落實有關財務制度和采購辦法要求，強化項目主體責任；三是建議主管部門規范《政府購買服務合同》，根據辦法要求，重點落實績效評價指標應當在購買服務合同中予以明確，核心指標應當包括項目管理、服務質量、服務對象滿意度、項目成本效益情況等內容。

（六）加強機構建設，提升承接服務能力。一是承接主體應根據服務領域、服務范圍、服務功能和職責分工，健全管理體系，完善規章制度，提升組織服務能力和財務支撐能力。對不符合合同或行業制度要求的行為，購買主體應責令改正，并與付費掛鉤，同時承接主體應及時向購買主體提供資金使用及履約情況，并接受監督。二是積極推行政事分開、政社分開、政企分開，不斷優化承接主體的準入，定期考核承接主體是否具有持續提供服務的能力，對不具備承接能力的應及時清退。三是規范合同關系管理，對承接主體違法分包的行為建議主管部門查明原因，責令限期改正。

（七）強化績效管理，提高資金使用效益。一是加強政府購買服務績效評價和項目管理，量化評價指標，引入第三方評價機制，按照科學的方法、程序和標準，對購買服務的必要性、承接主體的服務質量、顧客滿意度及績效作出客觀、公正的評價，并建立由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合評審機制。二是以結果為導向，建立健全政府購買服務項目績效目標設置、績效執行監控、績效評價及結果運用的全過程績效管理制度，以提高政府購買服務質量和效益。