農村土地確權中的法律問題研究

□董 燦

（河北工程大學文法學院，河北 邯鄲 056038）

土生百物，地載萬代。土地制度作為一個國家的根基性制度，關系到人民的切身利益和社會安定，更關系到一個國家的發展前景。土地作為農民生身立命的根本，在宏觀上可以整合農村閑置土地資源，促進農村土地流轉市場健康發展；在微觀上能夠保障農民的個人土地權益，這是農民解決溫飽問題最基礎的物質資料。

在司法實踐中，相關政策和制度的約束導致土地的歸屬難以落到實處。因此，土地確權工作的開展與落實關系到農民的根本利益，迎合了廣大農民群體的現實需求。同時，解決好農村土地確權問題能夠在很大程度上化解鄰里矛盾，解決土地糾紛，已然成為了推動農村發展、促成鄉村振興戰略實現的關鍵一環。

土地確權是指根據法律法規、政策對依附于土地之上的所有權、使用權以及他項權利的確認，即劃定一定范圍內的土地隸屬關系，并劃定所有人的權利義務范圍。土地確權是農村發展、鄉村振興的關鍵環節，對于實現農民的權益、解決土地糾紛具有舉足輕重的影響。

黨的十九大報告中所提出的鄉村振興戰略將解決“三農”問題提升到了新高度。中共中央、國務院多次在文件中申明要切實開展農村土地確權和頒證工作。可見，在國家的政策中，將農村土地確權登記工作視為當前及以后工作的重心。然而，各部規定土地確權主體及程序的法律都施加了當事人申請的條件、步驟等，程序煩瑣，將土地確權行為排除在政府工作職責范圍外，即讓村民個人去收集土地確權所需的證據資料并取得四至鄰居的同意。

有研究對浙江省崇福鎮農村地區、海南省東方市、廣東省廣寧縣白坎村、云南省開遠市等區域經驗進行探析，提出了通過加強治理主體間監督來提高鄉村制度化程度，強化鄉鎮政府在農村土地確權中的職能作用，建立群眾監督體制。有學者研究廣東省的情況梳理了農村土地確權中的主要問題，并深層剖析了農村土地確權所依據的法律法規，認為政策法規問題是阻礙農村土地確權工作開展的絆腳石。土地確權所依據的法律文件眾多且存在部分內容重合或相互排斥的情形，有觀點認為，鑒于土地確權中土地界限不清、法律規范與政策文件相沖突等復雜的問題，在具體實踐操作中需要多部門統籌推進，但相反的觀點認為，不同部門之間職能交叉與沖突不利于相關工作的開展。

文章認為，開展農村土地確權工作應于法律法規中明確土地確權的具體條件，理論上明確土地的公有性屬性；實踐中明確行政機關的責任，構建符合我國土地國情的農村土地確權制度。其中，關于土地確權的繁雜法律法規應如何明晰確權的主體以及相關程序，在土地確權中應如何充分發揮行政機關的職能，這些現實問題是解決土地確權問題的難點。

1 我國農村土地確權制度的問題

1.1 行政機關職能缺位

關于土地確權的性質，不同研究存在不同的見解。在行政法的視野中，土地確權是由個人到行政機關申請并提交相關材料，行政機關批準后再經過四至鄰居的同意，才能擁有合法的土地。有研究認為，農村土地確權是由相關管理部門依照法律法規在對土地的基本情況、變動、隸屬關系等進行審查后予以頒證認可的活動，但對相關管理部門未作具體界定。有觀點認為，土地確權是一種政府的行政行為，是政府在勘察土地、聽取當事人的意見后對該塊土地上的所有權等其他權利予以確認，即土地確權在行政機關的職責框架之下。

從行政法的一般原理來說，行政應以追求公共利益或公共福祉為目的，行政機關的主要職責是維護社會運行的秩序，保障公民的合法權益。由于社會的變遷、發展以及人們價值觀念的變化，對于立法者未加以規定或者未作出詳細規定的事務，如土地確權，行政機關應該在法律允許的范圍內行使裁量權，積極承擔起行政職能。落實到土地確權領域，在《土地管理法》、行政法等法律對土地確權沒有明確規定的情況下，行政機關應該發揮指引性、主導性作用，而不是由不懂法的村民自行收集材料，反復周旋于行政機關與四鄰之間，以換取本屬于自身的合法權益。現實中往往存在行政機關之間相互推諉、無理由駁回村民土地確權申請等情況，由于行政機關的自身懶政與逃避，極難申請確權證書成為我國目前土地確權中的普遍現象。

1.2 法律規定不完善

我國《土地管理法》以及《不動產登記暫行條例實施細則》都規定了農村中土地確權的相關步驟和條件，即土地確權主要依照當事人的申請進行，當事人自行收集并向有關部門遞交材料，由行政機關對材料的完整度以及是否符合規定進行審核，對于符合頒證相關規定的材料予以確認；對于不符合法律規定的材料，還需要讓當事人找鄰居簽字同意來達到界定土地四至范圍的效果。然而，由農民自身收集材料具有很大弊端，由于農民不太了解法律法規，相關材料難以收集，只能通過一遍遍地詢問以及補正材料來申請土地確權。如果因為歷史原因、人情世故原因，農民確實沒有能力收集到相關材料或者無法讓鄰居同意簽字，就無法界定土地的四至范圍。如果因此不向農民頒發土地所有權證，農民將喪失對土地的合法占有，剝奪了其基本的生存基礎，這將對農村的經濟發展、生活安定、農村治理等產生不利影響；如果在材料不齊全的情況下向農民頒發了所有權證，是對現有法律規定的駁斥與沖突，這種棘手的情況使確權機關在近些年的土地確權工作中處于進退兩難的境地。現實無法落實法律法規政策，使其與土地確權工作嚴重脫節，這反映出國家土地政策的現實問題，也涉及土地制度公有還是私有的理論基礎。

總而言之，改變法律法規政策與現實確權工作相脫節的情況是解決農村土地確權問題的重中之重。我國土地確權工作在現實中存在的很多問題與我國相關法律規定不完善有密切聯系。

2 土地確權制度的法律與理論分析

2.1 法律分析

進一步深化土地確權，保障農民切身利益已經成為土地確權制度改革和發展的重要方向，在土地確權工作中充分發揮行政機關的作用也成為了改革的趨勢。《中華人民共和國憲法》第六條和《土地管理法》第二條明確規定了土地公有的性質，任何單位和個人不得非法占有土地。同時，法律也明確規定了國務院土地行政主管部門的管理和監督職能。然而，《土地管理法》在規定土地公有性質和行政機關行政職能的同時，卻又矛盾地將行政機關置于被動位置，即行政機關負責最后的登記審核和造冊。法律條文之間的矛盾以及讓當事人自己去申請土地確權的政策傾向使行政機關在土地確權過程中往往存在懶政情況，當事人拿著齊全的材料申請行政機關批準時，行政機關會找各種理由推脫、駁回，使當事人尋找可能并不存在的材料。土地作為社會共有財產，本該由享有公權力的行政機關予以確認，但在法律中并未規定行政機關的此項權利，現實中，行政機關也處于逃避情況。為了杜絕該現象發生，需要完善具有漏洞的法律法規，將政府由不作為轉變為積極作為。

2.2 現實分析

目前，農村地區主要存在的土地矛盾是農戶與農戶之間的矛盾，大體表現為農戶與農戶之間的宅基地劃分不清楚，導致確權面積上存在矛盾等問題。在宅基地上擁有住房的農戶，其中一方越過宅基地的界限，就會產生矛盾，甚至引發暴力事件。例如因土地糾紛無法化解最終釀成慘案的莆田殺人案，犯罪嫌疑人歐某中擁有合法的建房手續，卻在蓋房時被鄰居以宅基地有問題為由多次阻撓，經過多方求助以及多次調解后仍未能解決問題，最終在2021 年10 月最后一次糾紛時釀成慘案。如果土地矛盾能夠及時化解，行政機關能夠積極作為，保障歐某中的權益，可能就不會釀成悲劇。

現實中處理土地糾紛時，由于歷史遺留問題、鄰里關系問題等，調解人員無法輕易介入糾紛，更無法有效化解矛盾。很多時候為了促使確權工作順利開展，調解人員都是勸說雙方當事人冷靜處理，暫時停止確權，然而這并不能從根本上解決矛盾，一旦出現導火索，矛盾便會急劇顯露。

依據相關的行政法知識，行政機關在履行職責時有主動依職權履行和依當事人申請履行兩種模式。在土地確權過程中，若行政機關不積極履行應當主動履行的職責，如現場勘查四至邊界等，或者在當事人提出申請后逃避履行，以自己并非土地確權的主體為由推脫責任，則構成行政法中的重大違法。現實中很多較為復雜的土地矛盾都是由于行政機關無理由地推脫，導致矛盾激化。如果行政機關能夠充分聽取當事人的意見，積極到現場查看情況，及時調解矛盾，就可以避免很多由土地權屬所引發的糾紛。因此，應充分發揮行政機關在土地確權中的職能。

3 土地確權制度的完善措施

3.1 發揮行政機關的行政職能

行政機關在我國主要發揮著行政管理職能，以“為人民服務”作為宗旨，即在具體工作中要時刻體現出人民利益至上。然而在具體行政行為中，行政不作為現象時有發生。在土地確權領域，具有法定職責的行政機關及其工作人員應當依法履行確權職責，但其卻由于各種原因拒絕履行或消極遲延履行職責，致使行政相對人的權利受到侵害。

為了避免行政機關在土地確權過程中懶政、逃避義務，首先，可以借鑒一些先進國家和地區的做法，學習成熟土地確權國家的經驗，如在德國開展的政府主導自上而下的土地確權。其次，在土地登記方面，土地行政管理部門要積極主動發揮主導性，要求行政相對人辦理土地登記以確定土地隸屬關系。同時行政相對人也要積極要求行政部門對自己的土地依法予以登記，以充分保護自身的合法權益。再次，行政相對人可以通過提起行政訴訟的方式督促行政機關履責。對于行政管理部門的行政不作為以及不予批準使用土地的行政行為，可以依法提起行政訴訟。

3.2 完善我國關于土地確權的法律法規

完善的土地立法是開展各項土地工作的法律依據，也是減少土地矛盾和土地訴訟的重要前提。如果沒有完善的土地立法，法律條文模糊且相互沖突，即使工作人員嚴格按照法律開展土地確權工作，也仍然無法避免土地糾紛與訴訟。但由于我國的土地立法工作起步較晚，關于土地確權的相關條文較少且部分條文與土地公有性質相違背，因此在面對錯綜復雜的情況和問題時，沒有確切的土地確權法條加以引用，法官只能依據相關的行政法律予以判決。在當下土地糾紛中，我國應完善已有的法律，在法律條文中明確土地的公有性質，將確權的主體資格由行政相對人轉向行政機關。

此外，還可以在法律政策中建立糾紛解決制度。在具體的土地確權工作中，行政機關應當歸納和整理各類土地糾紛，通過信息化管理系統，建立土地確權糾紛的分類管理和分類解決系統，對于已經存在且完成分類的土地確權矛盾，應及時了解情況并予以解決。只有在法律政策中對土地確權的主體和程序加以確定，才能使土地確權有法可依，使土地確權過程規范化，從而維持農村社會的穩定發展。

3.3 發揮村委會在土地確權中的作用

《中華人民共和國土地承包法》明確規定，農村集體所有的土地在法律屬性上歸農民集體所有，在解決土地歸屬的問題上，應讓村委會來承擔農村土地確權問題。村委會作為農村基層組織的調節者，應從實際情況以及歷史遺留問題出發，著手解決村民之間的矛盾，在源頭上避免土地權屬糾紛。

首先，由于土地確權工作極具政策性，村委會成員要具備充分的法律知識，積極了解國家的土地政策動向。鄉鎮政府和村委會應充分學習國家的法律和政策，深度學習和掌握土地確權的各項法律條文和政策。同時可以定期開展土地確權知識培訓，學習土地確權的法定程序、工作流程、普遍的處理方法等，使鄉鎮政府及村委會有能力解決基層土地確權矛盾。其次，村委會成員要切實了解各農戶的具體情況，例如對于有歷史遺留問題的相鄰農戶，要主動化解矛盾，減少土地確權工作的壁壘。再次，可以在鄉鎮及各村之間建立統一的確權信息上傳平臺，上傳最新的國家土地政策。

綜上所述，在土地公有制的大背景下，土地確權不應成為棘手的問題，只要能在土地立法中明確各主體的權利義務范圍，在實踐中充分發揮行政機關的行政職能，并由村委會予以配合，完善土地確權制度，就能為城鄉融合發展注入新的強大動力，更加有效地推動我國改革開放的歷史進程。