“四治聯動”：資源型城中村改革治理的新模式
——基于山西省太原市X 村的調查與思考

□柴馨雅

（山西大學政治與公共管理學院，山西 太原 030006）

1 問題的提出

改革開放以來，由于我國大部分城市普遍存在未來新增用地量難以滿足經濟與社會發展需求的問題，為適應當地產業結構升級和經濟發展方式轉變，各地相繼開展了城中村改造工作，以進一步改善人居環境、優化城市空間布局、推進城市化進程。“十四五”規劃明確提出要“加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能”，城市更新毫無疑問成為“十四五”時期國家重大發展戰略。資源型城中村由于其擁有豐富的礦產資源，通常以礦產資源開采和加工等產業為主導產業，不僅資源型依存度較高，而且普遍面臨資源枯竭、生產方式粗放、產業結構單一、生態破壞與環境污染等問題。在當前中國社會轉型的關鍵時期，若不能有效解決資源型城中村的治理問題，不僅制約其自身發展，也會阻礙城市化進程。因此，新時代資源型城中村如何利用資源優勢，因地制宜地推動產業結構轉型升級以穩定增加農民收入，形成良序善治的治理格局，是當下急需研究和解決的問題。

當前學界關于城中村改造的研究多從經濟視角出發，運用博弈關系分析城中村綜合改造中各主體之間的利益關系，主張將經濟機制引入到行政管理中，對城中村事務進行分類管理。近年來，治理理論作為政治學、公共管理學界涌現的重要思潮，在社會各領域已經得到了廣泛應用，然而少有學者運用治理理論研究資源型城中村的綜合改造。黨的十九大報告提出構建自治、法治、德治“三治融合”的鄉村治理體系，為資源型城中村的轉型發展提供了新的治理思路。隨著網絡化、數字化及信息化的不斷發展，技術賦能在一定程度上解決了治理中自治主體缺席、兩委監管空置、鄉村認同淡化等問題，有效推動了“三治”之間的有效融合。因此，在技術賦能的背景下，從自治、法治、德治“三治融合”邁向自治、法治、德治、智治“四治融合”成為我國鄉村治理現代化的必然趨勢。

文章以山西省太原市X 村為例，從自治、法治、德治、智治4 個視角出發，分析了資源型城中村X 村綜合改造所面臨的治理困境，提出了構建自治、德治、法治與智治“四治聯動”的鄉村治理新模式，以解決資源型城中村綜合改造中的治理難題，為當前完善我國基層治理制度、構建共建共治共享的社會治理體系提供一定借鑒。

2 “四治”視角下資源型城中村X 村的治理困境

X 村位于太原市萬柏林區西部，處于太原市工礦區，城鄉交錯，交通便利，歷史悠久，文化源遠流長，礦產資源豐富，工礦業發達，境內有煤炭、硫黃、石灰等礦藏，開采時間長達千年，例如煤炭開采可上溯至唐代，硫黃、石灰開采也可上溯至宋代。X 村所處位置既是太原盆地通往西山的戰略要地，毗鄰太原市中心，又是太原市通往晉西及陜西的咽喉要道，104 國道橫貫全境，并有多條工礦鐵路支線環村四周，優越的地理位置為X 村工礦業的長足發展奠定了堅實基礎。

隨著經濟的發展，城市用地面積不斷擴張，位于太原市通往晉西及陜西咽喉要道的X 村被納入太原W 區城中村改造建設項目規劃中。2018 年，由區政府牽頭，X 村與Q 企業合作簽訂“文旅小鎮”改造建設項目，開發建設特色“文旅小鎮”。然而，由于X 村長期以來存在的治理問題，在拆遷、農用地流轉及建設用地征地過程中，頻頻遭到村民抵抗，整體拆遷改造工作進度緩慢，“文旅小鎮”建設項目難以順利進行。X 村在發展過程中長期存在干群矛盾突出、村兩委干部素質參差不齊以及集體利益分配不均等治理問題。

2021 年，中共中央、國務院印發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出要提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。《意見》提出，基層治理要在自治、法治、德治“三治融合”的基礎上，加強基層智治，使自治、法治、德治、智治實現“四治聯動”。自治是指通過自治主體的自我管理、自我服務、自我教育，發揮自治主體自身作用，以實現主人翁地位；法治是指通過規范性力量為自治和德治提供規則與保障；德治是指運用道德規范、非正式制度等柔性力量，以彌補基層硬治理的不足；智治是指通過技術賦能構筑新型基層治理體系，以提高基層治理的智能化與專業化水平“。文旅小鎮”建設項目難以在X 村順利推進的關鍵原因在于該村治理能力不足、村兩委干部素質參差不齊以及村兩委層面缺乏必要的管理監督，出現部分村干部公開賄選、欺壓村民等現象，又因與村民在土地確權問題上多次發生糾紛，集體利益分配不均，干群關系緊張，拆遷帶來的地權糾紛和土地賠償款等問題，進一步激化了干群矛盾。X 村中存在的干群矛盾突出、村兩委干部素質參差不齊以及集體利益分配不均等治理問題體現了該村治理的失敗。

基于此，文章從自治、法治、德治、智治這4 個視角出發，分析了X 村出現干群矛盾突出、村兩委干部素質參差不齊以及集體利益分配不均等治理問題的原因。

2.1 自治：主體缺位

自治是“治理為了人民，治理依靠人民”的生動體現。村民自治要求廣大農民群眾在農村基層直接行使民主權利，依法自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

近年來，城鄉發展帶來的收入水平、醫療服務差距不斷擴大，X 村外出務工人口增多，人才流失嚴重，作為自治主體的村民不斷向城市流動，整個村子呈現“空心化”趨勢。大批鄉村治理所需要且文化素質較高的青壯年勞動力逐漸向城市轉移，使X 村的村民自治主體常態化“缺席”，村民自治機制“徒有形式，而無實質”。同時，治理人才的缺乏使X 村村集體渙散，干部懶政怠工，集體組織形同虛設，村民自治制度難以有效運行。

2.2 法治：意識淡薄

法治是治國理政的基本方式，在全面依法治國的時代背景下，樹立法治思維是實現鄉村高效治理、建設“法治鄉村”的重要前提。X 村在城中村改造過程中矛盾重重、難以推進，究其根源在于法治意識淡薄。一方面，村民法律意識淡薄，遇到問題時不是采用法律武器維護自身利益，而是信奉“信訪不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的原則。例如，煤改運動的開展使X 村村礦被迫關停，村兩委在利益的驅動下非法征用村民耕地建房出售，為保護自身經濟利益，村民集體聯名上訪進行抗爭。在問題未得到有效解決后，村民選擇向北京越級上訪。另一方面，在人治文化的長期影響之下，X 村的法治傳統嚴重缺失，傳統的封建意識形態仍占據主導地位，當地村干部奉行“金錢至上”原則，法治意識淡薄。在換屆選舉過程中，X 村村委長期存在競選者公然賄選的情況，干部上任后為追回成本，多次侵犯村民利益，私下出售集體土地與房屋，以謀求自身利益。

2.3 德治：認同淡化

德治是中國自古以來就有的治國理論，中國古代主流意識里的“德治”便是強調以道德去感化人、教導人。在熟人社會中，倫理道德與鄉規民俗根植于人們內心，其作為內心的法律，成為約定俗成的普遍社會行為準則，對人的教化起著“春風化雨，潤物無聲”的柔性效果。然而，德治在X 村的缺失顯而易見。在城鎮化過程中，X 村內部在物質、經濟、文化、價值觀等多方面都出現巨大的結構性變遷，城市化的沖擊使當前X 村的德治面臨“傳統解構”與“現代斷裂”的發展困境，村民的認同感與歸屬感不斷淡化，建立于村民認同之上的村規民約和以此為根基的鄉村德治也將被削弱。

2.4 智治：建設短板

智治是社會治理現代化的重要方式，是體現新科技革命的重要標志。近年來，隨著信息技術、人工智能的發展，黨和政府高度重視將互聯網、大數據等信息技術引入社會治理領域，明確提出要把科技支撐作為健全社會治理體系的重要內容，以完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。盡管“數字鄉村”建設前景廣闊，然而在X 村數字化治理尚未開始，“硬件”“軟件”建設均存在短板。X 村存在的自治主體缺位、村兩委監管空置、認同淡化等治理問題難以通過技術賦能解決，難以實現“三治”有機結合。

自治主體缺位、法治意識淡薄、村民自身認同淡化以及數字化建設所存在“硬件”與“軟件”短板等問題，制約著X 村進一步提升村兩委組織領導能力、健全治理體系、推進多元治理主體有機結合以實現鄉村“善治”，不利于推動該村綜合改造。

3 “四治聯動”：資源型城中村治理困境的破解之道

“十四五”時期是鄉村治理有效全面實現的關鍵時期，要準確把握新時期鄉村治理的重點領域，理順治理主體之間關系，實現“四治”聯動，以實現鄉村治理有效。破解資源型城中村治理的困境，關鍵在于構建一個以基層黨組織統領，自治、法治、德治、智治“四治聯動”的基層治理體系，基層黨組織為領導核心，自治為基礎，法治為保障，德治為基石，智治為支撐，四者有機結合，協同推進。“四治聯動”鄉村治理體系的構建需要充分發揮基層黨組織領導核心的統領作用，激發自治活力，以法治為保障，以德治為支撐，推行智治服務。通過基層黨組織的統一領導，以技術賦能使自治、法治、德治深度融合，形成良序善治的治理格局。

基于此，文章聚焦于構建新型基層黨組織、完善村民自治組織選舉監督機制、推進法治鄉村建設、鍛造具有自身特色的鄉土文化以及推動鄉村數字化治理5 個方面，為構建“四治聯動”鄉村治理體系、破解資源型城中村治理困境提出具體建議。

3.1 構建新型基層黨組織

農村基層黨組織是農村基層社會治理的領導核心，是“四治”主體的重要組成部分。多年來，X 村村干部在礦改、拆遷、村級資源使用等領域謀取自身利益，嚴重損害了當地村民的利益。村基層黨組織腐敗渙散、領導公信力低、制度建設問題突出，干群矛盾激化，基層黨組織重建迫在眉睫。完善基層黨組織建設，應增強黨組織領導能力，首先，健全農村黨員接收機制，確立常態化、制度化的“兩學一做”“三會一課”等黨員教育培訓制度；其次，健全完善的基層黨組織帶頭人選拔機制；再次，確保村兩委干部通過法定程序選舉就任，同時推行黨員設崗定責制度。

3.2 完善村民自治組織選舉監督機制

村民自治制度的實行體現了我國人民當家作主的理念，有利于實現村民的自我教育、自我管理、自我服務“。四治聯合”治理模式的實現要解決自治問題，村民自治組織的選舉作為村民自治的核心，其關鍵性不言而喻。X 村多任村書記的選舉都存在違法行為，并由此滋生了許多問題，究其根源在于缺乏明確有效的選舉監督機制，沒有明確的監督主體、監督方式、監督范圍以及監督對象，民主選舉難以得到保障。完善村民自治組織選舉監督機制，首先，應明確選舉監督的主體，成立村民選舉監督委員會；其次，要加強宣傳教育以提高村民的選舉監督意識，通過公告宣傳、集體培訓等形式提高村民的民主監督意識與能力。

3.3 推進鄉村法治建設

在依法治國的時代背景下，建立健全鄉村治理體系尤其要樹立法治思維，發揮法治在農村基層社會治理中的主導作用，建設法治鄉村。X 村長期以來未形成良好的法治文化氛圍，法治服務機構尚未建立，“法治進鄉村”等活動尚未落實，法治服務資源匱乏，村民法律訴求難以得到解決。推進鄉村法治建設，首先，根據村莊實際情況定期開展“法治進鄉村”活動；其次，定期開展農村法律援助、司法救助以及公益服務；再次，在村莊內部形成良好的法治文化氛圍，倡導村民運用法律手段解決各類糾紛。

3.4 鍛造具有自身特色的鄉土文化

我國傳統文化由鄉土文化發展而來，鄉土文化是中華文化的源頭，而鄉村是中華文化的重要載體，對于繼承和弘揚中華傳統文化，鄉村有著義不容辭的責任。鄉土文化對于鄉村德治有著內力驅動作用，德治的基礎在于“生于斯、長于斯”的鄉土文明。受城市化影響，隨著X 村村礦關停，外出務工人口增多，特色文化的傳承主體不斷流向城市，文旅小鎮重建工作不僅沒有讓昔日輝煌的“旱碼頭文化”重塑光輝，反而激化了干群矛盾，滋生了許多問題。鄉村發展需要傳承優秀傳統文化，并在此過程中鍛造具有自身特色的鄉土文化，增強村民的身份認同感，這樣才能在城市化、工業化發展的浪潮中屹立不倒。

3.5 推動鄉村數字化治理

加快鄉村數字化建設，不僅有利于順應全球農業發展趨勢，打破城鄉數字鴻溝，而且有利于引領農村轉變發展方式，激活農村增長潛能，提升鄉村社會治理能力。推動鄉村智治有利于夯實鄉村自治基礎，推進法治建設，強化村民認同，實現“四治”協同推進。推動數字化治理，首先，要推進網絡基礎設施建設，推動網絡信號全面覆蓋；其次，要發揮各類信息服務系統在連通資源、管理和指導村級事務中的作用，搭建數字治理平臺，以助力鄉村治理。