淺談江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)及運行現(xiàn)狀

□謝 坤

（南京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，江蘇 南京 210019）

2014 年以來，為貫徹落實國務(wù)院引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展的文件精神，江蘇省陸續(xù)出臺省、市實施方法，經(jīng)過長期的努力，如今已經(jīng)建成了由省至鄉(xiāng)垂直聯(lián)網(wǎng)、全省橫向統(tǒng)一并共享的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系和服務(wù)平臺。江蘇省創(chuàng)新性地建立貫通全省上下、覆蓋全面的產(chǎn)權(quán)交易市場，為農(nóng)村土地市場的規(guī)范化、體系化打下了堅實基礎(chǔ)，有效盤活了農(nóng)村資產(chǎn)資源，推進了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開化、透明化和公平化等多方面優(yōu)勢建設(shè)，優(yōu)化了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)路徑，兼顧交易雙方合法權(quán)益保障，使農(nóng)村地區(qū)資產(chǎn)得以保值增值。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的建設(shè)是解決農(nóng)村復(fù)雜金融問題的必要市場配置。江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)以其特色的管理模式、迅速覆蓋的建設(shè)范圍和龐大的交易量取得了初步成效。

1 江蘇省產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)總體情況

江蘇省在探索產(chǎn)權(quán)交易市場構(gòu)建初期，遠瞻性地考慮了系統(tǒng)可持續(xù)使用和多維度服務(wù)，采用了全省統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。服務(wù)范圍涵蓋從交易主體登記、交易信息發(fā)布等前期準備，到交易鑒證、交易統(tǒng)計、交易監(jiān)管等后期管理。全省范圍內(nèi)信息互通、互認和共享，只需在一處登記就可以實現(xiàn)全線程多處發(fā)布，大大提升了流程運作的流暢性和規(guī)范性。

1.1 實體市場建設(shè)全覆蓋

江蘇省明確定義農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場為一個公益性、非營利性的政府主導(dǎo)的服務(wù)機構(gòu)。全省各地深入探索建立多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺，大致有與農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)合署、與公共資源交易中心合署和單獨成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心3 種辦公方式。截至2021 年6 月，江蘇省先后建立了實體交易場所，以平臺為橋梁，以產(chǎn)權(quán)搭建流通，構(gòu)建省內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)，保障了省內(nèi)跨縣、市交易的便利性。

1.2 交易品種、服務(wù)對象全覆蓋

江蘇省農(nóng)委對農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易的范圍作出了詳細界定，要求全省農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、涉農(nóng)資金招投標項目、林權(quán)等12 個產(chǎn)權(quán)品種必須進入對應(yīng)的各級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。這一指導(dǎo)性政策文件印發(fā)后，各地結(jié)合自身農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)需求，將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系與產(chǎn)權(quán)交易體系進行互聯(lián)互通。同時，對參與平臺流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等各類經(jīng)營主體依法進行了資格審核、登記備案，以保證之后的交易服務(wù)主體符合交易條件，提高虛擬交易的實際保障。

1.3 軟硬件建設(shè)水平提升

2020 年以來，江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場不斷創(chuàng)新交易方式和機制，取得了不少具有參考價值的創(chuàng)新成果。

一是著力推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易“五有規(guī)范化建設(shè)”，即有固定交易場所、有規(guī)范交易程序、有穩(wěn)定工作隊伍、有充足工作經(jīng)費、有統(tǒng)一交易標識。

二是創(chuàng)新交易方式，推行線上競價交易，提升交易便利性，強化市場競爭，推動市場化建設(shè)。依托省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺，引入小程序、云簽約、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)。為了激活農(nóng)民資產(chǎn)的靈活性，政府加強與金融機構(gòu)、助貸機構(gòu)的合作，創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)抵押等金融產(chǎn)品，為農(nóng)民生產(chǎn)投資創(chuàng)造更便捷的保障。在入市類別上，江蘇省結(jié)合新一輪農(nóng)村宅基地改革試點，推進宅基地進入產(chǎn)權(quán)交易市場，豐富了產(chǎn)權(quán)交易的產(chǎn)品類別。

2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的思路和方法

2.1 建設(shè)思路

2.1.1 公益性市場功能定位

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易本質(zhì)上仍然是要素的市場流動。由于城鄉(xiāng)二元制下的差異化管理，農(nóng)村資產(chǎn)參與公開交易缺少先例，尚處在初期探索階段，需要政府引領(lǐng)與監(jiān)督。因此，一定要堅持市場化方向、規(guī)范化運營的總體要求，在遵循市場運行規(guī)則、保障市場獨立性的同時，以公益性和非盈利性為根本宗旨。

2.1.2 市、縣級實體市場建設(shè)

市級平臺承擔(dān)部分非涉農(nóng)區(qū)（功能區(qū)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作，縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場依托所在地農(nóng)經(jīng)部門和公共資源交易部門進行管理。

2.1.3 全方位市場運行保障

建立機構(gòu)、人員、經(jīng)費、場所等保障機制，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責(zé)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、建立平臺交易規(guī)范、運營維護平臺日常使用等，由財政部門負責(zé)交易市場運行經(jīng)費保障。

2.2 先進方法

2.2.1 統(tǒng)一信息平臺操作

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺融合了集體資產(chǎn)監(jiān)管和集體經(jīng)濟組織管理兩個重要功能，可有效防止暗箱操作。交易全程、交易合同、金融服務(wù)等產(chǎn)權(quán)交易環(huán)節(jié)都可以線上進行，交易不受工作時間限制。

2.2.2 統(tǒng)一交易程序標準

全省市場提供從產(chǎn)權(quán)交易審批表到檔案管理等多種統(tǒng)一標準文書，并結(jié)合農(nóng)村實際情況，適時修訂完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)樣本合同，規(guī)范化、有序化流轉(zhuǎn)過程。各級交易市場服務(wù)標準全部統(tǒng)一按省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易5 項地方標準執(zhí)行。

2.2.3 統(tǒng)一監(jiān)測評價機制

省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合省財政廳每年在農(nóng)村改革試驗區(qū)重點項目獎補資金中，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場專項資金，對在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)測評價中工作成效顯著的市、縣、鎮(zhèn)級交易機構(gòu)進行獎補。監(jiān)測評價內(nèi)容包括實體市場建設(shè)、平臺維護、交易成效、檔案管理、扶持政策制定、宣傳報道等方面，加強基層農(nóng)村資產(chǎn)資源管理體系建設(shè)。

3 江蘇省地市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場代表建設(shè)情況比較

由于江蘇省13 個地級市實際情況的差異，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的建立和運行機制有所差異。文章選取較有代表性的蘇州、揚州、徐州3 個城市，對比分析產(chǎn)權(quán)交易中心可能存在的職能覆蓋范圍差異、網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)方式差異以及相應(yīng)產(chǎn)生的體系構(gòu)建差異。

3.1 機構(gòu)設(shè)立

從機構(gòu)性質(zhì)上來看，蘇州市成立了蘇州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心有限公司，為國有性質(zhì)企業(yè)。徐州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場主體為徐州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，是屬市委農(nóng)工辦經(jīng)營站的產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)機構(gòu)，為事業(yè)單位。從全省整體建設(shè)情況來看，事業(yè)單位與國有企業(yè)占比約為7∶3。

3.2 服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

在軟件平臺建設(shè)方面，揚州市和徐州市跟隨省級平臺建設(shè)步伐，使用省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺。蘇州市為解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場網(wǎng)絡(luò)平臺一體化的需求，自2015 年開始開發(fā)線上交易平臺，經(jīng)過3 期開發(fā)，基本實現(xiàn)全流程在線交易模式，實現(xiàn)了交易線上全流程，開發(fā)了電子競價系統(tǒng)，設(shè)置多種報價方式，極大惠利交易雙方。在資金結(jié)算方面，意向受讓方將保證金繳納至農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心信息平臺虛擬賬戶，避免了現(xiàn)金交易的煩瑣手續(xù)。該平臺與蘇州市“三資”監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成了集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易和監(jiān)管的閉環(huán)，提高了資產(chǎn)管理透明度。

3.3 職能范圍

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的主要職責(zé)是培育與建設(shè)全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，指導(dǎo)建設(shè)市、縣、鎮(zhèn)3 級交易服務(wù)體系，而詳細工作職能存在范圍差異。

蘇州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場業(yè)務(wù)主要包括農(nóng)村集體資產(chǎn)使用權(quán)出租、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)及股權(quán)轉(zhuǎn)讓。揚州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場業(yè)務(wù)主要包括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、四荒地、水面塘口、集體經(jīng)營性資產(chǎn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易以及涉農(nóng)工程項目招標業(yè)務(wù)。徐州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場業(yè)務(wù)主要包括涉及土地經(jīng)營權(quán)、水面、集體資產(chǎn)、涉農(nóng)資金項目、產(chǎn)權(quán)抵押融資登記業(yè)務(wù)和少量涉及農(nóng)民住房及林權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易。

4 江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場存在的問題、成因及優(yōu)化方向

4.1 存在的問題

4.1.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不清晰阻礙產(chǎn)權(quán)流動

我國法律規(guī)定土地公有，農(nóng)村土地所有權(quán)絕大部分歸集體所有，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和收益權(quán)等。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不一，農(nóng)民用益物權(quán)不全面，造成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的根基缺乏法律保障。農(nóng)村資產(chǎn)、資源涉及專業(yè)領(lǐng)域繁多，而且涉及最重要的農(nóng)業(yè)部門，產(chǎn)權(quán)變動關(guān)系重大。土地性質(zhì)受到規(guī)劃部門的嚴格監(jiān)管，土地產(chǎn)權(quán)問題涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，生態(tài)問題涉及環(huán)保、林業(yè)、海洋等多個部門。此間復(fù)雜關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題解決時間長、來回拉扯多，需要投入大量精力厘清土地產(chǎn)權(quán)，并對多種產(chǎn)權(quán)進行確權(quán)登記。目前，江蘇省確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)完成，但有不少集體產(chǎn)權(quán)本身處于多方紛爭、產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的狀態(tài)，給農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易埋下了隱患。

4.1.2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易存在多樣風(fēng)險

一是市場競爭不充分。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的供給主要依靠政府牽頭、集體和農(nóng)民配合。由于地域、轉(zhuǎn)讓條件等限制較多，實際參與競價的受讓方數(shù)量有限。為了保障交易的可靠性，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場以熟人交易為主，近似于壟斷競爭市場類型，尚未形成完全的市場化模式。二是社會穩(wěn)定受影響。農(nóng)民群眾缺乏相關(guān)法律知識，容易采取過激行為維護自身利益，因此土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的問題容易轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣€(wěn)定問題。三是抵押融資風(fēng)險。目前許多金融機構(gòu)在政府要求下開展了農(nóng)業(yè)專項貸款業(yè)務(wù)，但農(nóng)民償還能力有限，一旦出現(xiàn)違約導(dǎo)致不良貸款，法律上缺乏相應(yīng)的處置規(guī)定和補償措施。

4.1.3 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中介服務(wù)缺失

中介結(jié)構(gòu)可以承擔(dān)招標代理、法律咨詢、價格評估、現(xiàn)場測繪、抵押擔(dān)保等服務(wù)，具有一定的獨立性，可以減少政府參與程度，但機構(gòu)運行勢必產(chǎn)生運作成本。目前基于惠民和推廣服務(wù)的原則，中介服務(wù)成本基本由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，這也體現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是在政府大力扶持下建立的。民眾服務(wù)付費意識缺乏導(dǎo)致這一環(huán)節(jié)尚未實現(xiàn)完全市場化，部分地區(qū)存在服務(wù)缺失的問題。

4.2 成因分析

4.2.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革配套不完善

一項制度改革需要政策方針作為導(dǎo)向、法律法規(guī)作為依據(jù)、職責(zé)劃分作為權(quán)責(zé)準繩。多部門配合、多單位協(xié)調(diào)是新制度推進過程中必經(jīng)的難題。產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)工作缺乏明確的責(zé)任劃分，相關(guān)部門缺乏有約束力的法律規(guī)范，在實際工作中必然導(dǎo)致多方扯皮而難以順利進行。

由于農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的歷史遺留問題較多，江蘇省同樣遇到了這一類問題。沒有相應(yīng)的配套措施，一方面造成市場建設(shè)工作缺乏有力的理論指導(dǎo)，另一方面基層班子在崗時間長、與群眾接觸多，容易產(chǎn)生糾紛不能徹底解決的后顧之憂，造成極少部分村干部回避問題、產(chǎn)權(quán)矛盾長期懸而不決的現(xiàn)實困境。

4.2.2 小農(nóng)思想壁壘難以破除

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是新興事物，現(xiàn)在仍處在初期探索階段。由于缺乏對最新政策法規(guī)的系統(tǒng)解讀和定期培訓(xùn)，使得這些制度在實際工作中未能完全落實。對于農(nóng)民來說，沒有接受過土地政策上的宣傳和引導(dǎo)，導(dǎo)致其對土地政策和產(chǎn)權(quán)交易市場運行模式的認知度不高，難以配合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的建設(shè)。同時，傳統(tǒng)小農(nóng)戀土情結(jié)的存在，使農(nóng)民把土地看作私有財產(chǎn)與生活保障。先進的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)觀念和傳統(tǒng)的小農(nóng)思想發(fā)生強烈的思想碰撞，使農(nóng)民不免對收益分配和保障缺失產(chǎn)生擔(dān)憂和顧慮。

4.2.3 政府過多參與市場，中介機構(gòu)缺失生存空間

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易過程中，社會中介組織可以提供部分具有一定盈利性的服務(wù)，如法律咨詢、市場評估、產(chǎn)權(quán)抵押質(zhì)押等。以土地價格評估環(huán)節(jié)為例，中介機構(gòu)在完善的評估體系下給出合理的價格區(qū)間，可以保證交易價格的透明度，有效保障交易雙方的利益，提高農(nóng)戶的積極性。就江蘇省而言，政府以公益的形式包攬了價格評估等中介環(huán)節(jié)和監(jiān)督運營等保障環(huán)節(jié)，造成市場和政府的邊界模糊，剝奪了第三方中介機構(gòu)的生存空間。這樣的市場仍然是依靠政府扶持的市場，在政府公益行為終止時容易再次經(jīng)歷交易不規(guī)范的困境。

4.3 優(yōu)化方向

4.3.1 增強風(fēng)險預(yù)警，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場風(fēng)險防控體系

凈化市場環(huán)境，轉(zhuǎn)變政府職能，糾正政府作為市場參與者身份可能引發(fā)的市場失靈現(xiàn)象，使政府變身為宏觀調(diào)控者，保障和促進市場的穩(wěn)定運行。完善市場交易體系，統(tǒng)一標準，透明化管理，避免“桌下交易”現(xiàn)象的發(fā)生。強化合同監(jiān)管，加強審查監(jiān)督，規(guī)范交易行為。完善平臺服務(wù)內(nèi)容建設(shè)，積極開發(fā)電子監(jiān)管系統(tǒng)，以網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管手段加強風(fēng)險防范。

4.3.2 拓展中介服務(wù)，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)協(xié)會

參考各地的成功經(jīng)驗，規(guī)范構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)組織建設(shè)，以第三方視角協(xié)助市場規(guī)則維護，以提供產(chǎn)權(quán)抵押中介服務(wù)為主要職能，拓展法律咨詢、資產(chǎn)評估等多項附加業(yè)務(wù)。

4.3.3 構(gòu)建誠信機制，加強對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場信用體系的運用

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信用檔案，記錄交易主體的信用信息。限制低信用主體短期多次交易或同時多產(chǎn)權(quán)交易等可能導(dǎo)致無法完成交易的情況出現(xiàn)，保護產(chǎn)權(quán)供給方的權(quán)益。為擔(dān)保機構(gòu)提供風(fēng)險預(yù)警，降低壞賬風(fēng)險。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息公布機制，增加市場交易的快捷性、強制性和透明度，保證真實可靠的交易信息及時公布，創(chuàng)建公平、公正、健康、有序的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場環(huán)境。