長久不變土地承包政策框架下的土地承包解決對策研究

□鄒浩存，印俊杰，徐 靜，鄭凱軒

（揚州大學，江蘇 揚州 225127）

黨的十七屆三中全會決議指出，要保持現有土地承包關系“穩定”并且“長久不變”。對于農村土地家庭承包經營，中央農村政策一直保持趨向穩定。2019 年，中共中央、國務院就二輪承包到期后如何延包提出綱領性指導意見（下文簡稱“二輪到期延包政策”）：“繼續提倡增人不增地、減人不減地”“對少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩定、小調整的原則在個別農戶間作適當調整”。

既然“長久不變”是我國當前和未來一個時期土地承包制度建設的基本方向，現有土地承包關系就勢必會被鎖定。需要注意的是，如果新增人口，以及無地、少地農戶通過集體途徑獲得或調整承包地的預期就無法達成，勢必會帶來耕地占有不公問題，從而產生土地承包矛盾。

2006 年農業稅取消，國家出臺并實施了一系列惠農政策。土地作為農民優質資產的屬性越來越明顯，隨之而來的土地承包矛盾呈現出高發態勢。據《中國農村經營管理統計年報》顯示，截至2018 年底，農村土地承包及流轉糾紛總數為347 346 件，其中土地承包糾紛比例高達72.20%。土地承包矛盾呈現出范圍大、易敏感、難化解等特點，一旦處理不當，極易激化矛盾，甚至引發群體性事件或積累群眾“怨氣”，影響社會和諧穩定的秩序。如何恰當處理土地承包矛盾，將成為這一時期深化農村土地制度改革、農業轉向現代化的關鍵問題，更是關系到鄉村社會和諧穩定的重要因素。

1 土地承包矛盾的產生原因

土地是我國農耕文明的重要載體，既是農民生產生活的場所，又是農業生產的勞動對象，具備多重功能，承包矛盾也隨著土地功能的演化呈現出加劇的態勢。有關研究將土地功能劃分為生產功能、保障功能、財產功能、心理功能。分析農民對這些功能的依賴狀況、這些功能的替代途徑以及這些因素引致土地承包矛盾的機制有重要的現實意義。

1.1 生產功能

土地生產功能是指農民在承包地上進行生產，以獲得生產經營性收入。在我國農地細碎化經營的傳統模式下，個體農戶無法單獨完成農業生產的諸多環節，需要集體統籌調度。需要注意的是，延長土地承包期后，農民的承包權得到增強，相對之下，村集體對于土地的調配權力一定程度上被削弱，村民與村集體的溝通障礙在此期間很可能會增加，“家庭經營”與“集體經營”的矛盾被進一步激化，使得土地的生產功能無法得到充分發揮。

農業生產長期以來都是農民獲取收入的基本方式。對于大多數進城務工的農民來說，務工的收入較難維持農民工在城市的生活，依然需要繼續從事農業生產耕作補貼家用。并且對于非農人力資本較弱的農民來說，進城務工的門檻較高，需要額外學習專業方面的技能，務工的收入相對于務農來說很不穩定，回鄉進行農業生產始終是他們的重要收入。所以大多數農民并不會因為擁有務工渠道就輕視承包地相關的變動，當承包關系受到侵擾時，他們依然會捍衛自己的承包權，容易產生承包矛盾。

1.2 保障功能

土地保障功能主要是農民因擁有土地的承包權而享有的養老保障和非農勞動失業保障功能。改革開放以來，我國一直以經濟建設為中心，但是農村的社會保障體系并不完善，沒有和經濟發展形成良好的配合。相比之下，土地成為了農村社會保障體系缺口的良好替代。

當農民遇到非農勞動失業、亟須養老等情況，失去基本的非農收入或養老能力時，土地起到了“退可謀生”的基本保障功能。對于進城務工的農民來說，土地是他們失業的良好緩沖。延長土地承包期對于面臨潛在非農失業風險的人員來說無疑是利好的，他們會堅決反對調整承包地，這就加劇了承包矛盾發生的可能性。

土地是農民養老的重要保障，土地之外的養老保障很難維持老年農民的基本生活水平。目前來看，我國農村社會保障制度的構建面臨著諸多困難，主要包括社會化水平低、保障水平低、法制化建設不完善、思想觀念不同步、農村經濟發展水平的制約等。一方面，養老保險尚未成為農村養老的有效手段。多數農民對社會統籌職工養老保險、商業養老保險的保險手段缺乏支付能力，甚至在觀念中抵觸購買保險，導致養老體系無法在保險制度上順利推進。另一方面，“養兒”逐漸不能有效“防老”。隨著城鎮化推進，農村青年更傾向于進城務工，回鄉照顧父母的成本相較以往明顯增加，部分村莊甚至出現只有老人留守的狀況，兒女難以及時妥善地照顧老人。這一形勢加強了農民對土地養老的依賴性，也增加了由于養老依賴產生土地承包矛盾的可能性。

1.3 財產功能

財產功能是指農戶因持有承包地而享有經營權流轉等收益的權利。長期以來，農村土地流轉一直存在因承包權不明確而受限的問題。承包期的延長使得原本缺乏承包地流轉權利的農戶沒有達到調整承包地的心理預期，增加了承包地的不穩定性，加劇了原本的承包矛盾。

對于大多數農民來說，土地之外諸如城市商品房的增值性財產很稀缺，財產功能還是主要依賴于土地。土地的財產功能目前難以找到其他的替代途徑，是大多數農民的主要依賴方向，缺乏經營權的流轉權利引發的承包矛盾也因此難以調和。

1.4 心理功能

土地的心理功能是指土地帶給農民的鄉土情結、占有、依戀等無法用貨幣價值衡量的情愫。農民依靠土地進行農業生產獲得經濟利益和物質保障，在長期的受惠之下，農民對土地產生有別于經濟收益的依賴，在將土地作為經濟來源和社會保障的基礎上，產生依戀土地的情結，于是土地又衍生出了“情感寄托”功能，不同于一般的個人財產，還包含了農民對其寄托的依戀情愫。

由于農耕文化的歷史因素，這種農民與土地的情結還包括農民對農耕文化的認同，將農耕活動作為一種樂趣，又將土地作為承載耕作記憶、懷念祖輩的載體。土地作為農民與農耕的情結載體，也是農民在鄉村構造社會關系網的基礎。費孝通提出，中國的鄉村社會關系更多的是以個人為中心散發出的“漣漪狀”向外發散的結構網，波紋和中心的距離代表人情的親疏關系，形成了“差序格局”。對于以社會關系為基礎的鄉村社會來說，農民進城融入城市社會關系基礎薄弱，遇到突發性困難也很難得到及時有效的幫助。長期來看，以土地為基礎的人情關系會是農民依賴土地的關鍵因素。

隨著承包期的延長，這種既定的人情關系只會更加趨于穩固，難以撼動，對于關系疏遠的其他人員，農戶原本的承包地完全沒有調整或出讓的理由，導致延期后承包地的合理配置更加困難，加大了承包矛盾的預防和調節難度。

2 土地承包矛盾治理的對策建議

對農民而言，土地既是重要的生產資料，也是養老、失業保障的穩定器，更是農民低成本生活、發展的重要依托。之所以會產生土地承包矛盾，根本原因在于農民需要土地提供的功能性利益保障難以替代。因此，從理論上分析可知，如果土地所提供的這些功能性保障能被很好地替代，即土地對農民所提供的這些功能性好處對農民可有可無，土地承包矛盾將不易產生，即使產生了土地承包矛盾，此時的土地承包矛盾也比較容易化解。據此，本研究從如何切實增強農民擺脫土地束縛的視角，提出兩點政策建議，從根源上化解土地承包矛盾。

2.1 加強農民非農就業能力建設

首先，為農村青少年提供高質量教育，切實提高其未來在非農就業市場上的競爭力。一方面，在繼續發展和完善農村基礎義務教育的基礎上，重點關注留守兒童、貧困兒童的義務教育。盡管隨著我國教育水平的普遍提高，農村基礎教育已經有了極大的提高，但是這些農村兒童群體的基礎教育質量往往不盡如人意。如果不能很好地解決其基礎教育質量問題，勢必會影響他們的非農就業能力，不利其家庭擺脫對土地的束縛，增加未來土地矛盾發生的概率和化解難度。另一方面，針對不能進入中專、大專上學的農村學齡青年，要為其提供職業教育。基礎義務教育是通用型教育，一般缺乏針對性和專業性，不能完全滿足用人單位的需要。應加大職業教育資金和資源投入力度，積極引導適齡農村青年就讀專業技能較強的職業院校，并提高其非農就業能力，切實提高其人力資本的流動性，從根本上擺脫對土地的依賴性。

其次，為農村勞動力提供適用性強的非農職業技能培訓，提高其職業技能在非農就業市場中的實用性。一方面，國家應加大農村勞動力非農職業培訓的投資力度，積極引導社會資金進入農民非農職業技能培訓市場，并進行針對性強、多層次技能培訓。另一方面，針對貧困戶要采取特別的扶持政策，不僅從物資上幫扶，提高其非農職業技能參與度，還應采取多種形式幫助其“思想脫貧”，幫助其樹立正確的就業觀，拓寬其就業選擇渠道。

再次，為在職農民工提供高質量的在職崗位技能培訓，提高其在城市的就業競爭力。對開展職業技能培訓的企業實施鼓勵政策，有效促進農民從“干中學”中增加非農的人力資本積累，從而切實降低其對土地的依賴性。對文化程度較高或接受新鮮事物能力較強的農民工，可通過多媒體、在線課程等手段對其進行全日制或非全日制培訓。對以實際操作為主導培訓形式的農民工，可以采取現場集中實習、老師傅“傳幫帶”等形式進行職業培訓。對主要從事服務類職業的農民工，可以采取經驗交流、相互學習等方式提高在崗就業技能。

2.2 加快農民市民化步伐

首先，為農民工建立有效的利益表達渠道和權益保護平臺，強化農民工權益保護，使其能安心在城市工作，盡可能降低土地作為農民在城市務工失業后所承擔的失業保障功能作用。現階段，國家很難為所有進城的農民提供穩定的就業機會、全面的社會保障等，土地是在城市務工失敗人員的退路，是社會穩定器。土地提供的失業保障功能在相當長的時間內不太可能弱化，應通過維護農民工維權，努力實現農民工和城市工人平等的就業待遇和機會，才能弱化土地相關的功能，從根本上化解土地承包矛盾。因此，政府應繼續運用公共權力對社會重新分配資源，給予農民工群體特別的物資保障，或運用公共權力，給予農民工群體特別的精神、道義保障，或雙管齊下，兩者兼而有之。比如，政府全力為農民工尋找就業渠道，確保農民工能享受合法的勞動者權益，嚴格勞動者權益相關執法等。只有切實強化農民工權益保護，真正實現農民工與城市就業者無差別對待，才能降低農民對土地所提供的失業保障功能的依賴性，降低土地承包矛盾發生的概率或弱化土地矛盾發生時的強度和烈度。

其次，努力為所有進城農民構建與城市居民一致的社會保障體系，使其融入城鎮成為市民。農民只有從心理和社會關系上融入城市，才有可能徹底擺脫土地的束縛，從根本上化解土地承包矛盾。因此，政府應繼續在教育、醫療、社保和就業服務等方面構建與城市居民同質化的社會保障體系，使其順利地融入城市安居樂業，而不是讓他們“懸浮”于其工作和生活的城市。就當前形勢而言，教育、醫療、社保和就業服務等城市福利均是有形或無形地附著在住房上。即使經過多輪戶籍制度改革，越來越多的城市福利已經成為普惠制福利，僅憑居住證可以享有。但如果沒有住房，農民工也難以享受城市福利。要切實讓農民在城市安居樂業，在解決農民工與城市就業者同工同酬的基礎上，更應解決好進城農民的住房問題。

3 結束語

解決農地承包矛盾，有利于貫徹中央對于農村政策穩定的一貫要求。文章先從土地功能的角度分析了土地承包矛盾產生的原因，詳細論述了生產功能、保障功能、財產功能和心理功能對土地承包矛盾的影響機制，為解決承包矛盾提供了解決方案，即加強農民非農能力建設和加快農民市民化步伐，為實現鄉村振興、建立和諧新鄉村提供經驗參考。