大數據融入新時代鄉村治理的路徑構建

□尹國升

（天津師范大學馬克思主義學院，天津 300387）

1 大數據融入新時代鄉村治理的背景

2017 年中央農村工作會議中，習近平總書記明確提出，“必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路”。大數據的應用，無疑可以提升社會治理能力，改變鄉村治理相對落后的局面，掃清國家治理體系和治理能力現代化的障礙。習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話指出，“治理有效，是鄉村振興的重要保障，從‘管理民主’到‘治理有效’，是要推進鄉村治理能力和治理水平現代化，讓農村既充滿活力又和諧有序”。隨著經濟的發展以及基層組織的完善，逐步形成了“由國家層面、社會層面、個人層面構成的多元化鄉村治理主體，呈現出多主體、多中心、多權威的特征，給各項政策的執行與落實帶來了不利的因素”。因此，只有不斷優化大數據信息系統體系，才能作出科學決策，實現治理模式和治理方式的創新。基層政府的行政機構和組織模式，為國家直接或間接參與鄉村治理提供組織保障。所謂直接治理，即人們在信息時代形成的數據信息不斷匯集到政府部門手中，經過存儲和處理以后形成數據庫，為國家進行直接治理奠定了數據基礎。此外，基層政府、企業、鄉村組織、鄉村精英等治理主體憑借資源優勢，通過談判協商開展數據分析、處理、共享，實現大數據融入鄉村治理的間接模式。大數據的基本特點是容量大、類型多、存取速度快和應用價值高，數據內容涉及政治、經濟、文化、生態等領域，數據來源包含社會數據、商業數據、農村個體等涉農數據。這些復雜的數據信息，需要具備數據思維的技術人員和基層干部進行處理。然而，基層政府往往缺乏相關人才，基層干部在大數據融入鄉村治理中的作用十分有限。

2 大數據融入鄉村治理的現實困境及其根源分析

2.1 缺乏技術人才，治理主體數據思維落后化

第一，農村基層干部受教育程度普遍較低，是導致數據思維保守的最主要因素。年齡層次較大的人接受信息能力較差，不能客觀評判事物，也很難用大數據思維去思考和解決問題。第二，基層干部尚未掌握大數據的工作方法。大部分黨員干部尚未形成“采集數據—量化分析—找出關聯—進行預測決策”的大數據思維模式，仍然采用孤立、片面、經驗式的治理模式。第三，人才短缺是制約大數據融入鄉村治理的重要原因。我國鄉村缺乏技術性人才主要是因為鄉村生活條件不能滿足技術人員的要求，技術性人才不愿長期在農村工作，也就無法持續推進大數據治理工作。

2.2 財政支持不足，大數據基礎設施懸浮化

2018 年，全國縣域農業農村信息化財政支出中，農業農村信息化建設的財政投入僅為129 億元，縣均投入616 萬元，人均農業農村信息化財政投入僅為18.99 元。根據課題組調查發現，42.23%的基層涉農管理人員認為當地鄉村治理數字化建設中存在財政投資嚴重不足問題。鄉村地區財政稅收體系不健全，導致鄉村基層政府面臨“財政少，責任大”的問題。長期單一的鄉鎮結構，導致鄉村基礎設施缺乏有力支撐。同時，西部偏遠農村地區大數據基礎設施“底子薄”，不能滿足民眾需求。網絡覆蓋未實現，阻礙了大數據采集、管理、共享、應用。大數據被譽為是“21 世紀的石油”，但資金投入缺乏、技術開發不充分，難以發掘其蘊含的商業價值，也就無法形成財政回流，成為有待解決的現實問題。

2.3 缺乏數據統籌規劃，導致大數據整合過程混亂化

大數據的基本構架需要大數據、物聯網、云計算3 個基本要素相互協同，共同構建大數據體系。然而，當前大數據體系構建不健全成為阻礙鄉村治理發展的主要因素。

2.3.1 數據采集階段

第一，數據采集標注規范缺失。各基層政府沒有統一的采集標準導致相關數據采集重復、混亂，掌握的數據信息難以有效整合。第二，采集能力有待提高。鄉村地區信息化程度低、基礎設施不完善、采集人員技術水平不高，不能有效采集信息。第三，采集數據不真實。信息采集人員為了政績或者方便隨意捏造數據，無法保證數據的真實性。

2.3.2 數據管理階段

第一，數據更新緩慢。基層政府人員日常工作繁重，缺少足夠的時間對數據進行持續更新，導致信息出現誤差，也就無法保證及時調整處理鄉村治理策略。第二，數據安全風險。由于老百姓害怕信息泄露，從而拒絕利用互聯網參與大數據治理，不法分子進行個人信息盜用、電話騷擾和電信詐騙，這些現象打擊了農民參與大數據治理的積極性。

2.3.3 數據共享階段

第一，政府內部信息交流不暢。大部分數據信息被政府各部門掌握，導致信息割據、數字信息碎片化、數據格式不統一。政府內缺乏頂層設計，尚未形成為村民提供服務的統一平臺，缺乏互相分享機制，導致鄉村大數據難以整合和優化。第二，各主體之間有信息溝壑。大數據背景下，政府和其他治理主體之間仍然存在著數據鴻溝，導致其他治理主體很難參與進來，阻礙了大數據共享，降低了應對突發事件的處理效率。基層政府人員習慣于把控信息資源，這種思維影響了基層政府的數據開放程度，不利于打造服務型政府，也不利于提升基層政府的公信力。

2.3.4 數據應用階段

第一，政府數據儲存和應用能力不強。大數據種類繁多，儲存和處理難度大，基層政府中缺乏技術人才去發掘數據之間的關聯。如果不能分析出有價值的深層信息，既造成了資源浪費，也難以使大數據在鄉村治理中發揮應有的功效。第二，農村信息化基礎薄弱。農村地區缺乏財政支持，大數據研發和應用水平比較落后，農村地區互聯網普及率以及信息化程度較低，從而制約了信息的應用。由于缺乏數據素養和數據培訓，廣大村民和基層干部短時間內難以具備應用大數據的能力，使得數據收集、數據整合、數據應用等工作進展緩慢。

3 大數據融入新時代鄉村治理的優化策略與實踐路徑

3.1 樹立數據治理理念，建設大數據人才隊伍

第一，樹立數據治理理念。樹立數據思維，培養基層干部數據應用能力，是提升基層政府治理能力的重要前提。數據資源是新時代的重要資源，數據中蘊含著經濟價值，具有不可估量的增值空間。對于數據而言，只是一個記錄，只有經過加工后才具備價值。因此，黨員干部要樹立大數據意識和大數據思維，要向農民加強宣傳，讓更多治理主體參與進來。基層干部要把調查搞細致，數據調查工作應深入群眾，從多元、多層、多角度審視全局，打破以往的思維定式，樹立用數據說話、用數據管理、用數據創新的系統化思維理念。第二，樹立大數據共建共享意識。通過講座、培訓等方式開展信息共建共享教育，推動多元治理主體之間信息共享，避免出現信息壁壘和信息沖突的現象，將原本碎片化的數據協同整合起來。建設鄉村綜合治理平臺，清除“數據行政壁壘”，最大程度上實現信息共通，使村民對鄉村治理提出自己的意見，隨時隨地可以參政議政、表達訴求，從而促進鄉村民主繁榮、鄉村治理有序。大數據共享就是要敢于打破信息壁壘，例如，把拆遷、留守兒童、贍養老人、土地權益等問題集中起來，動態追蹤問題的解決，真正做到服務群眾、方便群眾，“一網式”解決基層問題。第三，培養一批大數據人才隊伍。沒有專業人才隊伍支撐，大數據融入鄉村治理現代化目標難以實現。一方面，要加強人才引進，改變以往專業設置門檻限制、復雜的申報流程的局面。通過提供良好的發展平臺，制定人才選用機制、重視本土人才回流、拓展人才晉升渠道，打破限制大數據嵌入鄉村治理的人才瓶頸。另一方面，要加強人才培養，制定科學人才培養機制。通過與大中專院校、企業科研院所等合作設置多種培訓模式，培育具有大數據思維的基層干部和專業骨干，適當縮短人才培養周期，使得“村三委”（黨支部、村委會、監委會）、企事業單位以及其他治理主體具備數據治理能力，奠定鄉村數據治理的人才基礎。第四，加強基層干部人民觀。龐大的數據資源是為民生服務的基礎，基層干部一定要站在農民的視角了解農民和農村的需要。毛澤東同志曾明確指出：“我們的責任是向人民負責。每句話，每個行動，每項政策，都要符合人民的利益”。基層干部應深刻認識到數據財產屬于人民，要以共產黨員的標準嚴格要求自己，維護人民財產和隱私，不能依靠人民賦予的權力進行數據交易、數據腐敗。

3.2 加大財政資金投入，推動數據基礎設施建設

鄉村治理創新需要硬件保障，信息數據的傳輸、分析、歸納、共享離不開數據基礎設施。數據基礎設施建設需要持續與技術單位、高校研究展開合作，需要大量資金作為后備保障，“外引內培”計劃也需要穩定的資金投入。因此，地方政府要加大涉農大數據的資金投入力度。第一，加大基礎設施投入力度。中國農業銀行可以為鄉村基層大數據建設提供專項基金，不斷加大對農村地區新基建的投資力度，補齊農業地區數字信息設備短板。加大對數據服務系統研發的科研投入力度，加快推進農村地區的信息化基礎設施建設，提高農村地區的互聯網和移動網絡的普及率，完善數據服務系統，進一步縮小數據鴻溝，為大數據融入鄉村治理提供硬件支撐。鄉村基層政府做好鄉村基礎設施建設，推動治理模式由“松散管理”到“精細治理”的轉變。第二，構建有利于鄉村大數據建設的政策。動員社會力量拓展融資渠道，吸引企業投資、與物流運輸等合作，通過一系列產業政策吸引相關產業資本投入，以電子商務、物聯網、云計算為切入點，加快基礎設施協同發展，普惠鄉村大數據信息化發展的成果。建立偏遠地區數字化普惠機制，持續釋放數據紅利，支持數據和網絡運營商對偏遠地區進行維護，降低收費標準，構建數據和網絡的補貼機制，通過優惠券、政府補貼等方式，促進數據基礎設施和相應服務系統的普及，讓農民有獲得感和滿足感。

3.3 完善大數據鄉村治理系統，構建協調共治的發展規劃

3.3.1 數據采集階段

第一，推動數據采集標準化。各個治理主體采集數據要有標準可循，建立數據庫體系，加快制定治理內容、治理效果評估體系，并且嚴格執行數據標準參數，確保統計數據的真實性，杜絕“數據形式主義”的現象。第二，增加采集人員。除了專業信息采集人員以外，還可以通過各種激勵方式吸引鄉村教師、鄉村退伍士兵、鄉村大學生等受教育程度較高的人員加入采集隊伍，來彌補大數據技術人員短缺，實現涉農數據的多方位、多元化、動態化采集。第三，開展多種形式采集。通過網頁、微信、短視頻、直播等多種網絡途徑進行線上采集，以便增加信息的獲取性。采集人員嚴格按照采集標準，在采集信息的過程中減少主觀因素，各司其職，把數據處理工作交給專業人員。

3.3.2 數據管理階段

第一，進行數據更新。對數據進行甄別，校對、分類、補充、刪除，防止因為數據混亂而影響數據的真實性、可靠性以及決策的有效性。第二，建立數據風險管控系統。對數據的來源、內容類型進行風險評級，建立與之對應的信息風險評估、安全監測以及安全風險預警機制。對于涉密數據和隱私數據要進行嚴格管理，實行數據加密和數據管理制度。第三，明確數據管理辦法。基層政府應不斷地加強智慧平臺建設，對數據采集平臺進行規范，做到數據采集合理、保密性高。明確在大數據采集、管理、共享、應用過程中參與者的權利和義務。習近平總書記指出，“要深入開展法治宣傳教育，引導廣大農民增強守法用法意識，發揮好村規民約、村民民主協商、村民自我約束自我管理在鄉村治理中的積極作用”。為了有效防止數據技術人員造成數據泄露，應明確技術人員的權限，開啟實名認證程序，確保追責有效。制訂嚴格保密規章制度和考核辦法，嚴守數據安全紅線，對于數據篡改、竊取、濫用等行為進行懲戒，對數據安全進行巡查和監督。

3.3.3 數據共享階段

第一，數據分類存儲。在數據采集的標準之內，對數據進行分類歸檔存儲，對農村人口流動、教育資源、醫療保險、土地管理、扶貧養老進行數據積累，完善信息共享機制。第二，打破數據壁壘。打破行政管理體系中數據間的束縛，建立信息資源共享機制，推動治理主體之間技術融合、業務融合、數據融合，在政府內部建設跨層級、跨系統、跨部門、跨地區共享機制和數據交換平臺。在大數據時代數據已經嵌入鄉村治理多元主體、客體和介體之中。政府協同其他治理主體共同搭建信息共享平臺，及時有效地發布數據信息，明確開放共享范圍，逐步構建“政府負責、社會協同、村民自治”的鄉村治理數字化多元共建共享機制。

3.3.4 數據應用階段

第一，構建數據整合模式。建設“大數據+政務服務”的平臺，實施“足不出戶，全網通辦”的數據治理模式。構建產學研相結合的協同模式，強化政府與企業、科研院所、高校等單位多領域合作，借助科技優勢研發大數據技術，挖掘鄉村資源的潛在價值。第二，突出農民主體地位。做好硬件支撐，加強農村信息素質培養，讓農民能享受到大數據帶來的紅利。逐步培養農民應用社交網絡平臺，強化農村寬帶網絡建設，提高農村地區互聯網普及率，讓農民得到切實的利益，有獲得感和滿足感。政府應主導各治理主體的協同參與工作，不斷完善數據采集、數據管理、數據共享、數據應用等各環節流程，最終構建出高效健全的大數據鄉村治理體系，以推進國家治理體系和治理能力現代化。