鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地集約路徑研究

□李 丹

（天門市自然資源和規(guī)劃局，湖北 天門 431700）

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，對(duì)新發(fā)展階段優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出總體部署，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為鄉(xiāng)村振興的支撐點(diǎn)，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何集約利用土地資源，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地的有效利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的平衡，具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的主要問(wèn)題

“十三五”時(shí)期，我國(guó)易地扶貧搬遷任務(wù)圓滿完成，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，生活水平得到極大提高，但與社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家仍存在一定距離。要進(jìn)一步提升人居生活水平，最艱巨、最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村地區(qū)。

當(dāng)前社會(huì)主要矛盾集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為我國(guó)下一階段發(fā)展的必然趨勢(shì)。如何合理有效地實(shí)現(xiàn)土地資源配置、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與土地集約利用兩者間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一課題的巨大挑戰(zhàn)。

1.1 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要途徑在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一條件，需要強(qiáng)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給，為農(nóng)民企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)扶持。可從加速產(chǎn)業(yè)融合、讓農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)個(gè)體戶整合的方向著手，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向規(guī)?；l(fā)展?！耙源髱　?，引進(jìn)大型企業(yè)，帶動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)給予農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)與產(chǎn)出保障。

這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政府和自然資源部門合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)聚集地，積極探索農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)利用新途徑，為企業(yè)提供用地服務(wù)和良好的營(yíng)商環(huán)境。

1.2 城市空間擴(kuò)張

城市空間擴(kuò)張是時(shí)空統(tǒng)一的過(guò)程。城市會(huì)隨著人口的增長(zhǎng)和公民的生活、住房、教育等需求而不斷向外擴(kuò)張。在此過(guò)程中，工業(yè)建設(shè)、房地產(chǎn)、度假區(qū)、公共設(shè)施等土地建設(shè)項(xiàng)目都需要土地供給。這造成了供需缺口的不斷增大，當(dāng)建設(shè)用地需求超過(guò)土地資源供給時(shí)，將不可避免以占用農(nóng)村耕地資源的方式來(lái)補(bǔ)足，并進(jìn)一步造成土地資源的減少，這一問(wèn)題成為現(xiàn)階段制約我國(guó)土地集約利用的關(guān)鍵問(wèn)題。如何達(dá)到城市擴(kuò)張與鄉(xiāng)村發(fā)展間的平衡，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目的的同時(shí)保持耕地總量不變，給土地利用工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地集約工作中的重點(diǎn)問(wèn)題。

1.3 鄉(xiāng)村資源整合

隨著脫貧攻堅(jiān)工作的完成，各省份已基本實(shí)現(xiàn)村莊公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。但在建設(shè)過(guò)程中，遺留下來(lái)了一批廢棄公共服務(wù)設(shè)施用地未能及時(shí)清理，浪費(fèi)了大量土地資源。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，社會(huì)資源高度向城鎮(zhèn)集中，目前部分地區(qū)村莊分布散亂、“空心村”、空間資源分散等現(xiàn)象嚴(yán)重、土地資源分配結(jié)構(gòu)不合理。

因此，要適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，需要將空心村莊、廢棄設(shè)施等建設(shè)用地資源整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)閑置土地再利用，達(dá)到用地指標(biāo)增量，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶持政策提供用地保障。

2 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與土地集約間的博弈

2.1 永久基本農(nóng)田與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的矛盾

為保障我國(guó)糧食需求，2008 年黨的十七屆三中全會(huì)提出了“基本農(nóng)田實(shí)行永久性保護(hù)”的概念。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上提到“要像保護(hù)大熊貓那樣保護(hù)耕地，嚴(yán)防死守18 億畝耕地紅線”。糧食生產(chǎn)事關(guān)民生大事，保護(hù)耕地就是保護(hù)人民的“飯碗”。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，美麗鄉(xiāng)村生態(tài)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都有著大量的用地需求。

隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在不久的將來(lái)，為了發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，打造新農(nóng)村建設(shè)，勢(shì)必將有一批基礎(chǔ)設(shè)施出爐，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的需求將逐漸增大，用地形勢(shì)將十分嚴(yán)峻。在此情況下，耕地保護(hù)與建設(shè)用地需求之間就形成了矛盾關(guān)系。因此，在農(nóng)村土地使用上必須精打細(xì)算，既要保證永久基本農(nóng)田不動(dòng)搖，又要為建設(shè)用地尋找新出路。這為我國(guó)當(dāng)前時(shí)期土地集約節(jié)約工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

2.2 規(guī)?；r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與個(gè)體種植農(nóng)戶間的抉擇

中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以公有制為主體，農(nóng)業(yè)發(fā)展方向最終也會(huì)走向公有制道路。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；瘜?duì)農(nóng)村公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。傳統(tǒng)農(nóng)村個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、成本高、效益低，銷售渠道受限，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)生極大的障礙。而農(nóng)民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)下行的市場(chǎng)影響將會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民返鄉(xiāng)熱潮，農(nóng)民對(duì)住房和農(nóng)田的用地需求激增。

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)不僅能夠降低銷售成本，帶動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，還能規(guī)避農(nóng)村個(gè)體戶在經(jīng)濟(jì)下行的國(guó)際環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民在規(guī)模經(jīng)濟(jì)與個(gè)體小規(guī)模經(jīng)濟(jì)的抉擇中潛移默化地影響著土地集約利用，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的大量集中以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的整合，能夠騰出有效的土地利用空間。因此，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；瘜⒊蔀樯鐣?huì)主義新農(nóng)村的必然選擇。

2.3 集約節(jié)約用地與農(nóng)村落后觀念間的沖突

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)處于落后水平，導(dǎo)致部分農(nóng)村人口文化程度較低，不知法、不懂法，出現(xiàn)隨意亂搭亂建、違法占地等行為。“十三五”時(shí)期，我國(guó)清理整治了一批大棚房、大別墅等亂占耕地的違規(guī)建房，在清理過(guò)程中，拆遷沖突不斷，暴力抗拆事件時(shí)有發(fā)生。一些農(nóng)民本著“不愿意離開(kāi)祖祖輩輩生活的地方”“不愿意折騰、不愿意開(kāi)支”“拆遷補(bǔ)償不滿意”“種田不方便”等原因，存在情緒上甚至是行動(dòng)上的抵觸。

此外，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，一些基層村委對(duì)政策不求甚解，閉門造車，為加快完成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，帶頭占用基本農(nóng)田實(shí)施綠化造林、挖湖造景，給當(dāng)?shù)卮迕駧?lái)了不良影響，給我國(guó)土地管理工作造成了嚴(yán)重的阻礙。長(zhǎng)期以來(lái)的亂占耕地問(wèn)題，嚴(yán)重惡化了群眾與政府間的關(guān)系，使得近些年征地工作中的問(wèn)題更加突出，不利于我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

2.4 區(qū)域空間結(jié)構(gòu)劃分與社會(huì)集聚形態(tài)間的考量

隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%。短時(shí)間內(nèi)人口大量向城鎮(zhèn)集中，造成城鎮(zhèn)土地資源短缺，城鎮(zhèn)人均可使用土地面積減少，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求與日俱增。各地政府占用城市周邊土地來(lái)提供建設(shè)用地，大辦工業(yè)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，擅自改變用地性質(zhì)等，造成建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，導(dǎo)致許多地區(qū)存在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)居住區(qū)散亂、公益性建設(shè)用地不足、經(jīng)營(yíng)性用地矛盾突出等問(wèn)題。同時(shí)，農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過(guò)程中出現(xiàn)農(nóng)田荒廢、農(nóng)地流失、公共服務(wù)設(shè)施廢棄等問(wèn)題。這些都是農(nóng)村發(fā)展中的不穩(wěn)定因素?？臻g開(kāi)發(fā)缺乏科學(xué)規(guī)劃，長(zhǎng)期下去將會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)土地利用空間上的混亂。因此，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的劃分是否合理，成為了調(diào)節(jié)人口集聚中土地利用缺口的關(guān)鍵所在。

2.5 農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的制衡

微觀技術(shù)層面，農(nóng)地秸稈不焚燒、畜牧業(yè)不堆肥，有利于鄉(xiāng)村衛(wèi)生環(huán)境改善，但易造成病蟲害積累，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；宏觀經(jīng)濟(jì)層面，上述操作不科學(xué)，易造成農(nóng)業(yè)污染，不利于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，影響農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心。

農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，既是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、展現(xiàn)農(nóng)村新風(fēng)貌、使廣大農(nóng)村群眾有更多“獲得感、幸福感”的舉措。自然地理?xiàng)l件制約著農(nóng)村農(nóng)業(yè)的質(zhì)量和產(chǎn)量，地質(zhì)災(zāi)害造成的農(nóng)地減少、水土流失等問(wèn)題嚴(yán)重遏制了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈。

農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)地保護(hù)相輔相成，一方面，生態(tài)文明建設(shè)中林地、草地能夠改善農(nóng)村環(huán)境，植被綠化將有效減少水土流失，規(guī)避自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)用地的影響，從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和質(zhì)量，對(duì)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村起到關(guān)鍵作用；另一方面，生態(tài)文明建設(shè)需要占用農(nóng)村土地，退耕還林、設(shè)施農(nóng)用和建設(shè)用地等都將減少農(nóng)村可用建設(shè)用地面積，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)是必然要犧牲的機(jī)會(huì)成本。由此可見(jiàn)，如何達(dá)成農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的平衡，也是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的一大難題。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地集約利用路徑

要落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須在土地集約利用上下工夫，在保護(hù)好基本農(nóng)田的同時(shí)，為企業(yè)落地、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供用地保障。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不能簡(jiǎn)單地“一刀切”，應(yīng)該充分考量各地狀況，根據(jù)不同的地區(qū)具體情況進(jìn)行合理規(guī)劃，采用規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的現(xiàn)代化科學(xué)方式管理，統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地集約節(jié)約利用。

一是減少農(nóng)村亂搭亂建，整合耕地，提升質(zhì)量。嚴(yán)格用地程序，杜絕“邊審查、邊設(shè)計(jì)、邊施工”的問(wèn)題。嚴(yán)厲打擊各類違法違規(guī)占地行為，嚴(yán)肅懲處違法行為人。當(dāng)?shù)卣陕?lián)合綜合執(zhí)法部門，強(qiáng)化土地資源執(zhí)法能力，破除當(dāng)前執(zhí)法能力薄弱的壁壘，加大對(duì)違法違規(guī)行為的查處力度，對(duì)農(nóng)村亂搭亂建現(xiàn)象及時(shí)制止、查處，增加違法成本，從而減少非法占地現(xiàn)象發(fā)生。除減少違法占地行為之外，還要在耕地保護(hù)上著力，在保證耕地?cái)?shù)量的同時(shí)，提升耕地質(zhì)量，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加強(qiáng)土壤污染、病蟲害、水土流失等方面的治理和修復(fù)，真正實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，保護(hù)好國(guó)人的“飯碗”。

二是整合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)規(guī)劃村莊布局。依靠專家學(xué)者的專業(yè)知識(shí)規(guī)劃布局，借助現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)，合理分配資源，避免盲目大拆大建、照搬城鎮(zhèn)建設(shè)，有效實(shí)現(xiàn)土地利用效益最大化。鄉(xiāng)村建設(shè)要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)規(guī)律，做到先規(guī)劃后建設(shè)，設(shè)置農(nóng)村生活區(qū)，將生活區(qū)與耕作區(qū)相分離。對(duì)產(chǎn)業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商務(wù)辦公區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施、生活配套設(shè)施、公共空間等方面實(shí)現(xiàn)合理配置，避免土地資源的低效利用。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)，改善農(nóng)村村容村貌，打造設(shè)施完善、整潔干凈、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

三是做好閑置土地回收利用，避免土地資源無(wú)序開(kāi)發(fā)。在土地審批過(guò)程中，對(duì)用地企業(yè)資質(zhì)、合規(guī)性、用地程序等進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免土地資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)和批而未供等現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤、實(shí)時(shí)監(jiān)管。建設(shè)用地指標(biāo)可通過(guò)閑置土地回收等方式來(lái)挖潛，及時(shí)清理批而未供土地，盤活閑置土地，對(duì)滿足閑置用地和批而未供條件的建設(shè)用地及時(shí)進(jìn)行回收，以便資源再利用。充分整合具有開(kāi)發(fā)利用潛力的存量土地，因地制宜規(guī)劃用地性質(zhì)，集合土地資源，以達(dá)到土地節(jié)約集約利用的目的。

四是引進(jìn)大型企業(yè)，充分帶動(dòng)農(nóng)業(yè)合作社共同發(fā)展，使農(nóng)村耕地規(guī)?；?。規(guī)模經(jīng)濟(jì)勢(shì)必能帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合，以大型企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村個(gè)體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村個(gè)體種植戶提供農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，讓農(nóng)產(chǎn)品走出“山門”，讓農(nóng)產(chǎn)品“種得好”“賣得好”，從而提高農(nóng)民種植積極性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)田種植率、產(chǎn)出率的增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的騰飛。規(guī)模經(jīng)濟(jì)同時(shí)也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引農(nóng)民留鄉(xiāng)返鄉(xiāng)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，提升現(xiàn)有農(nóng)田耕作質(zhì)量和產(chǎn)量。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提供產(chǎn)業(yè)扶持，推動(dòng)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。加強(qiáng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和管理能力培訓(xùn)，提升現(xiàn)代化管理水平，以社會(huì)化服務(wù)組織來(lái)帶動(dòng)農(nóng)民促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

五是加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)。鄉(xiāng)村建設(shè)不僅要塑形，更要鑄魂。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略除了追求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，也要注重人文環(huán)境的培育。加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)村治理水平，以保障和改善民生生活水平為首要方向，以創(chuàng)造群眾的美好生活為主要目標(biāo)，加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)。弘揚(yáng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，培育農(nóng)村良好的社會(huì)風(fēng)尚，形成良好社會(huì)氛圍，從而提高農(nóng)民整體素質(zhì)。尤其是在政府工作中，應(yīng)扎實(shí)做好農(nóng)村基層群眾工作，宣傳黨的政策和方針，做好充分的政策解讀工作，讓農(nóng)村群眾理解黨的決策，營(yíng)造良好的黨群關(guān)系。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)水平，為農(nóng)村群眾提供形式多樣的群眾文化活動(dòng)，讓農(nóng)村群眾生活具有幸福感，從而提升農(nóng)村人口素質(zhì)，對(duì)于土地節(jié)約集約利用具有重要意義。

4 結(jié)束語(yǔ)

土地集約利用與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施有著密不可分的關(guān)系，二者既相互制約又相輔相成。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)不是一紙空談，要切實(shí)在土地利用工作上下工夫，為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)保駕護(hù)航。要將閑置土地處置作為常態(tài)化工作，大力盤活用地資源，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的增加。在此基礎(chǔ)上還要不斷推陳出新，探索土地開(kāi)發(fā)利用新途徑，在不破壞永久基本農(nóng)田滿足耕地的情況下，為我國(guó)的現(xiàn)代化新農(nóng)村建設(shè)提供用地保障，開(kāi)展優(yōu)質(zhì)的用地服務(wù)，助推我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。