鄉村振興背景下提升城鄉基本公共服務均等化水平策略探析

□周袁宏

（樂山師范學院，四川 樂山 614000）

基本公共服務是體現社會公平的重要民生事業，近年來，習近平總書記和黨中央高度重視提高城鄉基本公共服務均等化水平，對其作出了新部署和新要求。黨的十九屆五中全會明確提出，到“十四五”末基本公共服務均等化水平要明顯提高，到2035 年基本公共服務要實現均等化。《國家基本公共服務標準》的印發為各地開展提升基本公共服務均等化水平的相關工作提供了最新的實施標準。

1 基本公共服務均等化的內涵及其重要性

1.1 內涵要求

2005 年“十一五”發展規劃建議中首次提出“公共服務均等化”概念，此后其內涵和要求不斷深化豐富，運行機制和政策也不斷完善。2017 年《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中明確提出：“基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化。”從其表述中可以分析出幾點內涵要求。

第一，居民的意愿和實際需求應當是政府進行基本公共服務供給的最重要依據和出發點，民生需求導向十分明顯。整個運行機制應當是“需求調研—實際供給—反饋評價—動態調整”的過程。

第二，從具體范圍看，應當包括保障公民就業、養老等基本的生存權利，同時也要滿足公民基本精神文化需求和醫療健康的權利。

第三，均等化需要體現在機會和結果均等兩方面，且更注重機會均等。

第四，基本公共服務均等化不是一個固定量化的硬性指標，而應當是與國家或地區在不同發展時期中經濟發展的實際情況和社會建設的現實要求密切聯系，并且隨之不斷變化和調整。

1.2 重要性

實現城鄉基本公共服務均等化是保障民生公平正義的重要體現，更是我國在全面小康基礎上實施鄉村振興戰略、開啟現代化建設新征程的明確訴求。

第一，提升基本公共服務均等化水平是實現城鄉融合發展的重要舉措。加快推進農村農業現代化，破除城鄉發展的二元差異，推動城鄉融合發展是鄉村振興戰略的重要目標。基本公共服務的供給不足尤其是基礎設施建設的落后制約了農村的發展，加重了農村勞動力人口和專業人才的外流，加劇了城鄉之間、地區之間人才不均衡態勢。提高農村基本公共服務產品供給水平，讓農村具備更完善的基礎設施，擁有更高水平的交通、教育、醫療衛生條件以及更完善的社會保障，這不僅是廣大農村地區招攬、吸引并留下更多人才的重要前提，也是推進農村現代化、帶動農村特色資源開發、縮小與城市發展差異、創造城鄉融合發展契機的必要舉措。

第二，實現基本公共服務均等化是社會主義現代化建設的必然要求。我國已經完成第一個百年奮斗目標，邁向社會主義現代化建設的新征程。黨的十九屆四中全會指出，要健全幼有所育、學有所教、勞有所得等多方面國家基本公共服務制度體系。黨的十九屆五中全會更是將基本公共服務實現均等化和城鄉區域發展差距及居民生活水平差距顯著縮小作為2035 年基本實現社會主義現代化的遠景目標之一。隨著鄉村振興與現代化建設的開啟，人們對美好生活有了新期待，對基本公共服務的需求也不斷增長，呈現出多層次、多樣化、高質量的特征。因此，進一步推進基本公共服務均等化將是未來民生工作的高品質發展內容之一，也是我國進入高質量發展新階段的必然要求和現代化建設的應有之義。

2 城鄉基本公共服務均等化差異表現及影響因素

目前我國基本公共服務均等化建設最突出的問題是城鄉差異較大，在廣大農村地區基本公共服務供給不足。農村經濟乏力和稅收不足，導致用于基本公共服務的政府公共財政投入低于城市，因而出現了明顯的城鄉公共品供給差異。

2.1 差異表現

改革開放之后，我國經濟長期保持高速增長，社會總體發展不斷取得進步，農村地區社會面貌持續得到改善，尤其是黨的十八大以來，隨著脫貧攻堅和全面小康建設的持續推進，農村建設有了飛躍發展。由于長期欠賬較多，農村地區的基本公共服務供給與城市差異明顯。

第一，教育方面。農村地區存在的困難集中在辦學硬件設施、師資力量、生源質量等方面。辦學中缺乏多媒體教育的技術設備支持，教學內容的呈現方式較為單一。由于辦學條件簡陋，相關的配套設施也不齊全，日常生活條件也比較差，因而在優秀教師的引進、培養和留任堅守上存在很大問題。這些問題導致大量優秀生源選擇流入城市學校，加重了農村學校招生難甚至導致無生可招的困難局面。許多農村已經沒有再開辦幼兒園和小學，只有鄉鎮在辦學，使得農村小孩在學前教育和小學階段由于距離學校較遠、上下學接送困難等存在諸多不便。同時，受限于經濟條件等影響，農村青少年在初中之后就選擇輟學打工的情況也比較多。

第二，醫療衛生方面。由于專業醫護人員、先進醫療設備等資源主要集中于城市，造成農村公共醫療衛生資源嚴重不足。鄉村小診所缺乏檢測診斷設備、藥物種類不全、鄉村醫生人員配備不足、診治和配藥等專業技術水平有待提高，無法充分滿足農村居民日常看病抓藥所需。向農村居民宣傳普及各類醫衛知識的工作不到位，讓許多農村居民缺乏疾病預防意識和定期體檢的習慣，一些健康問題被長期忽視。

第三，社會保障方面。我國已基本建立起覆蓋城鄉地區的社會保障制度框架，農村地區基本享有了社會保障服務，但無論是在保障范圍、力度，還是具體標準，如最低生活保障標準——低保和養老金發放額度等方面都低于城市。由國家統計局數據可知，截至2020 年底，城鄉居民最低生活保障平均標準分別是8 136 元（/人·年）和5 962 元（/人·年）。民政部統計數據顯示，我國城市低保平均標準是7 404 元（/人·年），農村低保平均標準是5 247 元/（人·年），差距為2 157 元（/人·年）。

第四，基礎設施建設方面。近年來我國農村的水、電、氣和通信等基礎設施發展較快，已基本完備。但在道路交通條件的進一步改善、垃圾分類處理設施的設立及充分運用、文體娛樂綜合活動場地設備的建設以及寬帶網絡的全面覆蓋等方面，農村地區總體上還有待提高，與城市相比差距仍然非常大。

2.2 影響因素

第一，城鄉發展的二元差異。現今我國城鄉區域經濟發展狀況仍存在較大差異，而基本公共服務的供給是由政府財政主導的，和當地經濟發展水平密切相關。政府財政收支能力的不同，導致地方供給公共服務產品能力出現較大差距。與發展完備的城市相比，經濟落后的農村地區存在經濟資源匱乏、農業產能低下、稅收乏力等客觀情況，受限于資金不足，農村地區基本公共服務事業建設的投入遠低于城市地區。

第二，供給機制建設不完善。地方政府是提供公共服務的關鍵行動主體，但長期以來政府對鄉鎮地區的基本公共服務建設存在一定程度上的忽視，這集中體現在沒有建立完備的用以推進基本公共服務均等化建設的公共財政機制和相關責權監督機制。相應的財政支持政策不完善以及配套措施尚未落實，導致用于農村基本公共服務供給的財政投入不足，相關建設得不到有力的資金支持。各級政府部門在保障農村基本公共服務供給方面的權責劃分不明晰，對于承擔的社會公共服務建設權責分工界定不清楚，容易讓各級部門出現扮演過多角色或是角色重復的問題，同時分工不明晰容易導致溝通渠道不暢和決策緩慢，導致公共服務產品供給效率較低。缺乏有效的監督問責和考核機制，加重了部分工作人員對于自身職責的忽視，工作開展過于隨意，影響了基本公共服務供給質量。

第三，民眾需求表達機制缺失。一些地區政府部門在公共服務產品供給分配計劃的制訂過程中，忽視了民眾的真實意愿和實際需求，既未充分調查了解，也沒有發動群眾參與其中，而是簡單機械地按照規劃設定或上級政府指標來進行產品的供給分配。這在農村地區尤為明顯，許多農村在供給公共服務產品時不是依據具體需求，而是由上級政府部門直接統一完成配給下發。這種供給方式容易導致民眾對公共服務建設的參與度不高、認同感不強，公共服務產品供給不符合地區的實際發展情況，民眾的具體需求沒有得到解決，資源浪費嚴重。

3 城鄉基本公共服務均等化水平提升策略

3.1 促進區域間融合發展，加大農村公共服務供給力度

鄉村振興戰略背景下，各級政府要更加重視對農村地區發展建設的支持力度，加速推動農村農業的現代化。除了政府加強對農村的直接支持和補助外，區域、縣域與農村之間的互援互助和協同發展也是必不可少的。

第一，各地政府要加強對于農村地區的直接幫助，在農村基本公共服務供給尤其是基礎設施建設方面加大投入力度。應以中心城區為核心，利用其自身基本公共服務建設的財政資金和地理位置優勢，輻射帶動周邊區域發展，特別注重對經濟相對落后的農村地區發展的定向支持。要合理引導市區富余的資源技術人才和產業向發展相對落后的周邊鄉鎮地區轉移，深化政府與社會資本合作的PPP 模式，以經濟產業發展帶動鄉鎮農村的基礎設施建設，提升農村教育、醫療、交通等方面的水平，以此促進城鄉間均衡發展。

第二，農村地區要努力謀求自主發展。可以依據當地土壤條件、環境氣候特點等，扶持生態畜牧、果樹、茶、中藥草、有機蔬菜等特色農業產業，以農村生態旅游服務業開發等方式激發自身發展活力，彌補農村自身經濟的發展短板，并帶動其他領域的建設，推動農村各項民生事業不斷進步。

3.2 推進政府公共財政制度的優化完善

公共財政體系設立的主要目的就是通過建立專項財政支出渠道和機制，以保障基本公共服務產品的有效供給和均等化的實現。其建設是否完備，從根本上影響著均等化的水平高低。

第一，優化完善財政轉移支付制度，增強公共財政保障能力。要創造和出臺更多優惠政策，吸引外來資金和企業投資建設，提高地區經濟水平的同時也可以開拓稅源提高地方財政稅收收入。要調整公共財政支出結構，重視提高農村基本公共服務建設支出。政府各項財政支出政策的制定，要結合各區域實際的經濟社會發展情況和基本公共服務建設的實際，重視保障各級財政對基本公共服務建設的支出。尤其需要考慮加大對目前問題比較緊迫的農村基本公共服務建設的傾斜力度，強化政府在農村教育醫療社保等民生領域的基本公共服務供給支出的責任意識，提高對鄉鎮農村地區的公共產品供給力度。要優化支付轉移制度，推進財政轉移支付的模式由縱向改變為縱向與橫向相結合，即傳統的上級政府對所管理的下級政府的財政支付加上發達地區對不發達地區的轉移支付或者建設投資。這種模式有利于改善部分區縣發展不協調的情況，減輕了政府的壓力，有利于促進城鄉共同發展。

第二，優化完善公共財政問責監管制度。要明確公共財政體制建設以及制定具體的公共財政政策這一完整過程中的事權和支出責任，推進具體財政政策的制定實施以及財政收支情況透明公開，監控財政資金實際流向和使用效果。要避免上下級財政在推動城鄉公共服務均等化政策及指標制定過程中，由于協調失靈或是認識理解不到位導致出現政策相互矛盾、指標重復或缺失等“越位”“缺位”問題。同時，為了加強對于公共財政的法律監管，應該將財政的公共服務職責逐步納入法治化軌道，以法律為保障，形成逐步完善的多層次、多主體、全方位，內外部相結合的公共財政監管機制。

3.3 鼓勵社會公眾力量參與，提升公共服務供給質量

第一，政府要鼓勵和支持個人以及各類社會團體和社區組織等參與基本公共服務建設，保障公共服務供給質量。要發揮各方作用，讓更多社會公眾力量參與到基本公共服務建設規劃甚至具體產品供給的建言獻策中，提升相關決策的科學度，工作開展過程中要重視群眾的監督和檢舉。要注重調查民眾對基本公共服務建設的具體意愿和實際需求，綜合當地的實際發展情況、財政收支狀況和人民群眾的實際需求情況決定公共產品供給資源配置，減少公共產品的不合理供給，切實提高公共服務產品的實用性和人民群眾的滿意度。

第二，借助互聯網平臺等渠道豐富基本公共服務的供給方式，完善多元參與供給機制。傳統的基本公共服務多是由政府直接購買并向社會提供的單一渠道，自媒體時代，要將互聯網等渠道有效利用起來。政府要開發專門的工作軟件或公眾號等，建構起“互聯網+基本公共服務建設”平臺，作為面向公眾的一體化在線平臺，承擔公共服務信息發布、民眾意見征集、公共產品采購招標通知等職能，加快互聯網與政府公共服務體系的深度融合。積極應用大數據理念、技術和資源，及時了解公眾服務需求和實際感受，為政府決策和監管提供支持。可以在網絡平臺定期發布志愿服務項目需求和崗位信息，廣泛動員志愿服務組織與志愿者參與基本公共服務提供。農村地方特色產品以及旅游宣傳也可以借助各類直播平臺或電商渠道發布推廣，助推農村經濟發展，帶動農村基本公共服務建設。