鞏固脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的問題研究

□王 坤

（太原市住房公積金管理中心，山西 太原 030000）

2017 年12 月，習近平總書記在中央農村工作會議上提出鄉村振興的“七條之路”，其中之一為“走中國特色減貧之路”。2020 年3 月，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調，要“推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼冶的體制機制”。

1 脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的邏輯關系

1.1 政策內涵的共性

一是政策主體一致。脫貧攻堅與鄉村振興都是自上而下的政策制定和實施過程，以強有力的政治和組織優勢消除農村絕對貧困，振興鄉村，為農業農村現代化掃清障礙。二是目標導向相通。兩大戰略的政策目標相通，均基于社會主義本質要求。在近期戰略目標上，兩者統一于解決新時代“三農”問題、補齊全面建成小康社會的短板。在長期戰略目標上，兩者統一于“兩個一百年”奮斗目標。三是政策內容共融。兩大戰略的內容存在耦合和交叉，有一致的戰略目標和路徑導向，有很強的內涵共融性。在時間部署上，政策時間有重疊和交叉。脫貧攻堅期是2015—2020 年，鄉村振興戰略規劃成形于2018 年，分2020 年、2035 年和2050 年3 個時間節點。2018—2020 年是兩大戰略的時間交匯期，有利于政策過渡和銜接。在體制機制上，強調黨對農村工作的領導，強調黨委統領全局。在實施內容上，兩大戰略都包括產業發展、就業提升、人才培育和農民收入提高等內容，具體要求和標準存在差異，但總體政策設計、內容安排和思路舉措等一致。在實施重點上，兩大戰略均將發展產業作為重點任務，強調產業扶貧和產業振興，以產業帶動農業發展，促進農民就業，實現收入增長。

1.2 政策內涵的差異性

一是時間安排不同。脫貧攻堅為攻堅戰，要求短期內見成效，時間安排上具有突擊性特點；鄉村振興是持久戰，為分階段穩步推進，時間安排上具有持久性特點。根據部署，2020 年底要全面完成脫貧攻堅，這要求各級政府要加快推進工作，按時保質保量完成任務；鄉村振興的時間安排近期為2018—2020 年，中遠規劃至2035 年和2050 年。二是覆蓋面不同。脫貧攻堅瞄準農村貧困人口，覆蓋貧困地區，具有局部性和特定性特點；鄉村振興覆蓋全體農民和廣大農村地區，具有整體性特點，兩者是特定群體與普惠支持的關系。三是戰略目標不同。脫貧攻堅的戰略目標是實現現行標準下農村貧困人口脫貧，保障貧困人口基本生產生活，是全面小康的底線任務；鄉村振興旨在縮小城鄉差距和貧富差距，強調鄉村全方位的振興，戰略目標更加多維。

1.3 兩者的聯動性

聯動性體現了脫貧攻堅與鄉村振興的相互影響和傳導作用，兩者相互促進和補充。脫貧攻堅任務的順利完成為鄉村振興奠定了堅實的組織保障、制度支撐、經濟基礎和民眾基礎，是實施鄉村振興戰略的重要前提和優先任務。鄉村振興戰略的實施能進一步鞏固和強化脫貧攻堅的成果，為防止返貧、進一步解決相對貧困問題提供強大動力保障。

2 脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中存在的問題

2.1 時效不同，導致二者在頂層設計和政策落實方面存在差異

脫貧攻堅為攻堅戰，要求短期內見成效，時間安排上具有突擊性特點，5 年內打贏脫貧攻堅戰，政策的集中度、階段性、精準度更明顯。鄉村振興是持久戰，為分階段穩步推進，時間安排上具有持久性特點，政策具有長效性、持久性、覆蓋范圍廣的特點。因此，二者在政策制定和落實上有所不同。

2.2 覆蓋面不同，導致政策銜接不暢

脫貧攻堅的主要目標是消除貧困，實現貧困人口“兩不愁、三保障”，針對農村貧困人口，覆蓋貧困地區，具有突擊性、局部性和特定性特點；鄉村振興聚焦相對貧困問題，更注重鄉村振興、農民增收致富的發展性問題，覆蓋全體農民和廣大農村地區，具有漸進性、普惠性和整體性特點。

2.3 易地搬遷后續扶持需持續強化

脫貧攻堅中應急性強的短期攻堅政策是否適用鄉村振興，哪些可以取消、哪些可以納入、如何納入等尚需進一步系統的研究、調整和優化。同時，易地搬遷“搬得出”的問題雖已基本解決，但不少地方產業發展起步晚、規模小、布局散、鏈條短、銷售難，搬遷人口增收門路不穩定，后續扶持任務還很重。

2.4 農村低收入人口穩定增收的任務依然艱巨，基礎設施公共服務存在短板

以山西省為例，2020 年山西省農民人均可支配收入只有全國平均水平的81%，脫貧地區農民人均可支配收入只有全省的74.5%、全國的60.4%，增收任務依然艱巨。

山西省屬于資源性缺水地區，一些地方季節性缺水、水源性缺水的風險仍然存在。有的地方雖然有了村衛生室，但醫療衛生供給服務能力較弱。

3 鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制

3.1 科學設置過渡期

習近平總書記提出，對退出的貧困縣、貧困村、貧困戶，要保持現有幫扶政策總體穩定，扶上馬送一程。一是嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求。二是綜合考慮脫貧攻堅成果鞏固、減貧戰略和工作體系平穩轉型、鄉村振興戰略規劃等方面因素，設置合理的過渡期，給予貧困人口和貧困地區一個政策穩定期。

3.2 分類做好政策統籌銜接

習近平總書記提出，2020 年全面建成小康社會之后，針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略架構下統籌安排。

脫貧攻堅期后，要全面梳理現行脫貧攻堅政策，對現行政策適用性進行綜合評估，按照“保留一批、調整一批、退出一批”的思路，分類做好政策統籌銜接，推動脫貧攻堅特惠政策轉變為鄉村振興普惠政策。如山西省把117 個縣分成3 類鄉村振興縣。第一類是重點幫扶縣，主要是持續鞏固拓展脫貧攻堅成果；第二類是整體推進縣，主要是加快推進農業農村現代化建設；第三類是先行示范縣，主要是加快縣域內城鄉融合發展。

3.3 筑牢防線，增加農民收入

一是筑牢產業幫扶防線。傾斜支持建設優勢特色產業集群、農業產業園、龍頭企業，優先支持品牌培育、冷鏈設施，對認證綠色食品、有機農產品實行補貼；傾斜支持實施高素質農民培育計劃。二是筑牢就業幫扶防線。對打造區域性勞務品牌予以傾斜支持，統籌用好公益崗位，按規定促進符合條件的弱勞力、半勞力等家庭就近就地解決就業；逐步調整優化生態護林員政策，穩定生態護林員隊伍；筑牢資產保障防線；全面梳理扶貧項目資產底數，抓好產業扶貧項目資產的后續運營管理，健全管理體系和動態監管臺賬，確保資產保值增值，持續增加脫貧群體和易返貧致貧戶財產性收入。三是筑牢“四個不摘”政策防線，嚴格落實過渡期“四個不摘”要求，結合調整優化幫扶政策，針對脫貧群眾和易返貧致貧戶實際困難給予適度傾斜支持，確保轉移性收入相對穩定。

3.4 細化政策舉措，改善生活條件

一是推動鄉村建設。加快制訂鄉村建設行動實施方案，分年度明確重點幫扶縣建設要點。二是提升人居環境。根據國家部署要求，加快制訂農村人居環境整治提升5 年行動計劃，持續抓好農村“廁所革命”、垃圾處理、污水治理等工作，把好事辦實、實事辦好，落實民生實事。三是聚焦“路、水、暖（氣）、電、數、鏈、廢、機、田、證”10 個方面，推動基礎設施建設和公共服務往村延伸、往戶覆蓋。

3.5 強化搬遷后扶，提升發展能力

一是加強產業支撐。800 人以上安置區配套產業園區，800 人以下安置區配套車間工坊，至少50%的就業崗位用于搬遷勞動力。加強就業安置，按照“六個一批”，分類分層安置就業，最大限度地支持搬遷勞動力就業增收。二是加強設施建設。做好基礎設施及安置區周邊學校規劃建設，改善辦學條件，保障搬遷群眾適齡子女受教育需求。三是加強社區治理。加強搬遷村（社區）黨組織建設，完善村民議事協商機制，科學配置“全科網格”力量，加強鄉風文明建設，努力實現搬遷聚民心、融合促發展。

4 脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實現路徑

4.1 大力發展產業，實現產業脫貧與產業振興的銜接

一是立足區域優勢，培育壯大鄉村產業。發揮好脫貧地區農業農村資源后發優勢，發掘農業多種功能和鄉村多重價值，發展特色明顯、關聯度高、產業鏈長的鄉村產業，加快產業項目全域覆蓋、集群發展。如山西省結合第一產業高質量發展和農業“特”“優”戰略，加快農產品精深加工“十大產業集群”、農產品出口“五大平臺”向貧困地區布局，深入實施好種養業提升行動，建設一批“特”“優”種養基地，從補齊基地建設、新型經營主體培育、品牌培育、農產品倉儲保鮮和冷鏈物流設施建設等方面實施特色種養業提升行動。二是發展規模經營，創新經營模式。積極發展多種形式的適度規模經營，整合扶貧產業資源，通過輻射帶動、產業聯盟、黨建領動、社會化服務組織推動等形式，不斷提升小農戶發展現代農業的能力水平和組織化程度。如2020 年山西省通過設置公益崗位、小型公益事業勞務支出，帶動36.45 萬名貧困人口增收。三是優化產業布局，促進產業協調發展。根據區域水土資源狀況、環境和市場需求等，積極調整和優化農林牧漁業的生產、加工和物流等布局，引導扶貧產業轉型，將地區生態和區位優勢轉化為產業優勢，促進產銷對接，實現農業產業協調發展。四是推動技術創新，增加優質農產品供給。要以科技為推動力，發展精深加工，通過延長產業鏈、提升價值鏈等方式，提高農產品質量，從根本上改變扶貧產品低端化的問題，提高產品競爭力和優質農產品供給。如山西省發揮晉中國家農高區和山西農谷的輻射帶動作用，實施科技幫扶項目，推廣高效種植養殖配套技術，突出抓好一批設施農業、覆蓋農業、綠色農業、數字農業、智慧農業，吸納農村低收入人口就地就近就業、增產增效增收。五是完善利益聯結機制，實現農民增收致富。產業扶貧項目往往通過土地、勞動力等要素入股，發展訂單農業，解決銷路等方式帶動貧困戶脫貧增收，農戶所能獲得的利益非常有限，因此要以產業融合發展為契機，不斷創新和完善農戶與企業、合作社等經營主體的利益聯結機制，使農戶在產業振興中獲得更多實惠，實現增收致富。

4.2 夯實人才支撐，實現人才脫貧與人才振興的銜接

一是圍繞鄉村振興對人才的需要，以發展壯大高素質、高技能農民隊伍為目標，大力推進分層分類培育，著力提高農民培訓的針對性、規范性、有效性，為鄉村全面振興提供人才支撐。二是發揮先進人物帶動作用。脫貧攻堅中涌現了一批優秀的干部和群眾，要大力宣揚典型事跡，帶動其他干群干事創業的熱情，在全社會形成人才聚集鄉村、共謀鄉村發展的良好氛圍。如山西省委組織部、山西省扶貧辦聯合出臺關心關愛脫貧攻堅一線干部10 條硬措施，省直4 部門出臺工作方案，對脫貧攻堅因公殉職人員家屬從優撫恤。三是重視培育本土人才。本土人才包括村內在政治、經濟和文化等方面有一定影響力的精英，以及農村專業人才，如農村教師、醫生衛生等。要千方百計保證專業人才數量，減少人才流失；依托新型經營主體培育工程和鄉土人才培訓等，提升專業人才綜合素質；完善農村專業人才管理機制，促進人才回流。四是培育新型職業農民。實施農業經理人、返鄉下鄉創新創業者、新型經營主體服務主體帶頭人輪訓、鄉村治理及社會事業發展帶頭人、種養加能手專項培訓計劃，對不同年齡、不同學歷層次、不同類型的農民依據其能力素質要求分類設置培訓課程，分專業制訂培訓標準，分學科確定培訓學時，開展精細化培訓和后續跟蹤服務。同時，激勵返鄉人員創業。鼓勵和支持農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等返鄉下鄉人員到農村創業創新，引導返鄉下鄉人員創辦或領辦農業企業、農民合作社、家庭農場、農業生產托管服務組織等，開展農業適度規模經營。

4.3 加強文化引領，實現文化扶貧與文化振興的銜接

一是強化文化自覺。文化扶貧在脫貧攻堅中發揮了重要的作用，改變了貧困人口的精神面貌，讓一些貧困戶轉變為主動脫貧致富，極大地推動了扶貧工作開展。鄉村振興要堅持文化振興，采取教育引導、輿論宣傳、文化熏陶和道德教化等方式，激發農民致富積極性，形成農民主動的良好氛圍。二是發展文化產業。立足各地傳統文化和地方特色文化，深挖文化價值，借助手工技藝、民俗活動等非物質文化遺產的傳承發展工程，保護和傳承鄉村文化，提高農民群眾對文化的認同感和歸屬感；做好“文化+產業”，開拓文化市場，發展文化旅游，開發文化產品，不斷提高鄉村文化創造力和生產力。如山西省圍繞“游山西就是讀歷史”，以黃河、長城、太行“三大版塊”“三個人家”為抓手，依托紅色文化、關隘文化、渡口文化、生態文化、歷史村鎮，創新“旅游+”多產業融合，培育出一批特色鮮明、帶貧能力強的鄉村旅游新項目和新業態，拓寬了增收新渠道。

4.4 建設生態文明，實現生態脫貧與生態振興的銜接

一是堅持綠色發展理念。走綠色脫貧與鄉村綠色發展道路，立足生態資源稟賦差異，積極探索生態扶貧路徑，重點發展生態種養、生態旅游等特色產業，實現農業發展與生態保護共頻共振、互促發展，切實將生態脫貧和生態振興有機結合起來。二是發展綠色生態產業。重點挖掘鄉村山水田園的生態價值，統籌開發村內生態資源，發展壯大集體經濟，提高集體和村民收入。如山西省大力發展干果經濟林、林下經濟、種苗花卉和森林康養等產業，實施林業生態幫扶PPP 項目，促進脫貧人口增收。三是落實關鍵任務。重點解決好不同區域的生態發展任務，包括退耕還林獎補項目、造林綠化投工項目、森林管護就業項目、經濟林提質增效項目和特色林產業增收項目等。如山西省嚴格按照有關規定，及時、精準、足額將林業生態扶貧PPP項目首批資金20 億元兌現到位。

4.5 強化組織保障，實現黨建扶貧與組織振興的銜接

一是加強黨建引領。以“黨建促脫貧”是脫貧攻堅的重要實踐經驗，是各級黨組織直接助力脫貧的重大舉措。要以黨建為重要抓手，實現“以黨建促振興”的轉變，通過發揮黨的政治優勢和組織優勢，為鄉村振興提供強大的組織動員力、行動力和戰斗力，確保黨對農村工作的絕對領導。二是完善領導與組織機制。堅持高位推動，繼續落實“各市縣鄉村五級書記一起抓”的工作機制，強化“五級書記抓振興”的工作責任；不斷完善黨政機關定點幫扶機制和干部扶貧工作機制，充分發揮黨組織在集中力量辦大事、東西協作等方面的優勢。如2020 年山西省舉辦5 期省級示范培訓班，省扶貧辦黨組書記帶頭，班子全體成員參與，為市（縣）領導干部、省直部門干部、“蹲苗”干部授課，帶動全省各級各類脫貧攻堅培訓897 期、32.9 萬人次。三是發揮農村集體經濟組織的作用。農村產權制度改革后，集體經濟組織的地位進一步凸顯，是農村組織振興的重要載體。應充分發揮集體經濟組織在資源整合、人員調配和政策落實等方面的優勢，帶動農村資源與外部市場的對接，提高集體和農民收益，從而實現兩大戰略的有效銜接。