農村基層網格化治理探究

□李紫薇，王曉敏

（河北農業大學人文社會科學學院，河北 保定 071000）

2022 年國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》指出，要提高“互聯網+政務服務”效能，加快推進政務服務標準化、規范化與便利化，提升政務服務數字化、智能化水平。2022 年中央一號文件明確指出，要推動“互聯網+政務服務”向鄉村延伸覆蓋，加強農村信息基礎設施建設，推行網格化管理、數字化賦能、精細化服務。不僅道出了我國基層社會治理存在的問題，同時也為我國未來的基層社會治理指明了方向。

農村是我國基本的治理單元，是打通社會治理“最后一公里”的關鍵環節。農村治理現代化是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，推動社會治理向基層延伸是國家治理體系與治理能力現代化建設的必然結果，加強農村的網格化治理是基層農村社會治理的創新發展。城市的網格化建設遠早于農村，城鄉間的治理資源與治理需求存在一定程度的差異，因此農村網格化治理必須區別于城市網格化治理。農村自古便是熟人社會，網格屬于地緣單位，這決定了村民自治是最合適、最高效的手段，在農村基層網格化治理過程中應凸顯村民自治的屬性。同時，由于農村基層社會存在內部結構穩定性與事物細碎化的特征，因此必須吸引有意愿、有權威的精英參與網格工作，增強網格治理的有效性。

1 農村基層網格化治理存在的問題

農村基層網格治理過程中出現的問題是各方相互作用與協作不暢的結果，主要包括部門協作不暢、網格形式浮于表面以及治理主體單一3 個方面。

1.1 網格部門間協作不暢

首先，網格化治理的本質是為基層減負，但由于農村基層地區的網格化治理起步較晚，農村事務繁雜且瑣碎，網格治理體制尚不完善，網格職責劃分較為模糊，各部門間缺少必要的溝通與了解，經常出現部門間互不干涉的情況，影響網格部門間信息共享與協作的高效性，在實際操作中存在網格部門內部相互推脫責任的問題。

其次，相比于城市，農村發展較弱，農村的資金和技術缺口使網格化運作受到一些限制，很多農村基層地區沒有建立統一的數字化智能信息共享平臺，信息只能通過非正式渠道傳播，這不僅影響各部門間的信息共享，造成信息失真或時效性不強，更使村民對網格化模式的信任度與依賴度降低，違背整個網格工作的初衷。

再次，由于一些地區的網格化治理是統一的大網格，涉及村民糾紛、疫情防控、衛生整潔、消防安全、綜治信訪等多類問題，網格內部有黨建、綜合執法、疫情防控等多個小網格，各小網格的網格劃分標準、人員選任標準與工作重點不盡相同，難以達成統一的網格劃分與人員協調標準，易出現工作效率低的問題。

1.2 網格形式浮于表面

首先，農村網格化治理模式出現較晚，大多數工作是由村黨組織和村委會成員負責。他們整體年齡結構偏大，時間、精力及專業知識相比專業網格員較為匱乏，更側重完成政府及機構委派的各類行政事務，缺少網格建設的積極性。基層缺乏對網格模式的宣傳，許多普通民眾并不完全理解網格模式，導致民眾缺少對網格化活動及相關問題的有效反饋。

其次，城市的網格化工作者一般是由政府相關部門通過嚴格的筆試和面試公開招聘而來，由于資金、技術、人才等限制，農村的網格工作人員一般由村兩委兼任，日常行政事務壓縮了其創新空間，缺少因地制宜的創新運行，使網格化治理浮于表面。

再次，信息與數字是社會發展不可缺少的元素，許多農村基層網格工作者對數字和信息不敏感，不能流暢地使用電腦等通信設備，無法高效地處理信息。

1.3 網格治理主體單一

相比網格管理，網格治理應更多地體現多主體共治的特點。但目前許多農村基層的網格工作者默認是村兩委成員，農村基層事務本身復雜且瑣碎，整個網格運行沒有專項的薪資與機制對工作者進行約束與激勵，繁雜的行政事務為工作者造成了巨大壓力，許多網格工作者表現出工作熱情不足與精力不夠的狀態。

依賴政府解決問題仍是許多農村群眾的普遍心態，村民主動式自我管理的熱情不足。由于城市的吸引力作用，大多村民傾向于進城，很多村落出現“空心化”。有精力和想法的年輕人大多因家里有老人與孩子短期住在村內，對村內的綜合情況不了解，而城市生活的艱辛也使他們沒有太多熱情參與村內事務。由于農村網格化治理模式起步較晚，許多村民對其了解不足、信任度偏低、參與度不高，如何拉進網格化模式與村民、社會組織及各類企業等多元主體的距離是網格化治理高效運作進程中亟待解決的問題。

2 農村基層網格化治理的原因

通過分析農村基層網格治理過程存在的問題發現，造成上述問題的原因主要是資金籌集渠道有限、村民自治程度不高及治理功能定位不清3 個方面。

2.1 資金籌集渠道有限

農村基層網格模式的運行需要大量資金與技術支撐。不僅需要相關設備與網絡建設的硬件設施資金，還需要用于教育、治安、文化活動、醫療衛生、設備維護等配套資金。目前，農村網格化治理的經費主要來自地方政府的少量撥款，網格化治理難以正常運作。且很多農村地區受到交通不暢、村莊“空心化”等因素的影響，經濟發展較為緩慢，還有很多地區沒有技術注入的外部條件與內部條件。同時由于網格化模式在農村運行還不夠完善，相關部門對其理解與宣傳不到位，普通民眾、企業、社會組織、愛心人士等對其了解較少，無法提供多渠道的資金支持。難以通過社會融資渠道拓寬網格化治理的資金鏈，缺乏資金支持下的網格化治理系統無法實現高效的部門聯動與信息共享。

2.2 村民自治程度不高

村民自治是農村社會治理最主要的形式，村民自治發揮作用的程度基本取決于村民參與的程度，可以說村民的參與程度決定著農村未來的發展。但農村基層的正規社會組織數量較少，受到傳統政治文化的影響，一些村民缺乏自治思想或過度關注物質利益，導致村民自治的積極性不高，缺少村民積極參與的網格治理模式呈現人才匱乏的現象。同時，村莊內的網格工作隊伍有待優化，網格工作者的綜合素質參差不齊，整體年齡偏高，學習能力與對新事物接受能力相對較弱，對數字化、智能化網格治理工作的敏感度與創新度不足。部分農村地區的人口老齡化趨勢日漸明顯，許多村莊缺乏自我維持與發展的活力，缺乏民主自治的主觀與客觀條件，村民進行自我管理、自我教育、自我監督與自我服務的能力較弱，無法有序參與網格治理活動。

2.3 治理功能定位不清

“三農”政策文件數次提到了社會管理功能，黨的十九屆五中全會治理功能被明確提及。農村基層網格化治理的功能主要包括維護社會穩定、滿足群眾需求、助力鄉村自治3 項內容。缺少多主體參與助力鄉村自治的網格化并不算擁有治理功能，而由于網格化的治理功能提及時間較短，一些網格工作者習慣按照以前的思維方式看待與解決問題，網格化在實際操作中往往采用單一的管制手段，難以真正發揮其價值。網格工作被蒙上了權威的面紗，提高了進入門檻，許多社會組織及志愿者缺少加入的途徑和機會，導致網格系統參與主體單一。部分網格工作者由于缺少治理思維，沒有將網格平臺作為問題預測的幫手，僅將網格平臺的信息錄入理解為徒增任務，采用應付式的突擊方式開展信息錄入工作，并沒有發揮網格化治理的優勢，反而增加了工作負擔。

3 農村基層網格化治理對策建議

3.1 強化政府網格協作治理理念

網格化治理模式是重構國家與基層民眾關系的重要載體。目前，一部分從事農村網格化治理的工作者缺乏對網格工作的理解，容易帶著管控思維工作，過于強調維護社會穩定功能而輕視社會服務與自治功能，在一定程度上違背了網格工作的初衷。“網格化管理”走向“網格化治理”是社會發展的必然趨勢。治理的本質在于其所偏重的統治機制并不依靠政府權威與制裁，其作用發揮依靠多種力量相互影響。

首先，政府需要切身為網格工作者考慮。明確職責、清晰劃分個人所轄工作區域等，盡量避免出現扯皮、多頭領導的局面。在網格系統內建立責權意識，建立標桿榜樣，增強網格工作者的責任意識。

其次，政府需要適當將網格治理行政化，減少不必要的資源浪費，在農村基層網格化治理中，應根據當地的民俗情況進行靈活性操作。

再次，政府在網格運行中應多站在參與者角度進行操作，將服務作為網格運作的第一要義，將管理理念轉為治理理念，著力構建個性化、多層次、以需求為導向的主動式服務。

3.2 加強網格型人才培養

社會治理的核心是人，網格治理需要較多具有責任感、同理心及經驗的人才。網格型人才建設是提高農村基層網格化治理的關鍵環節。網格平臺應盡可能號召當地有意愿、有想法、有能力、有威望的鄉賢擔任網格員，建立上下互動的網格治理機制，使群眾成為整個模式的建設者與助力者。

首先，整個網格系統要廣納賢才，并探索一套適合當地民情的網格員考核與獎懲機制，增強其工作熱情與學習動力。

其次，網格工作者是連接群眾與政府的關鍵環節，他們的工作執行效果直接影響政府的決策行為。因此，政府相關部門應經常聘請專業人員對網格工作者進行信息技術應用指導和常規化、整體化培訓，使網格工作者清晰地理解什么是網格、網格工作者的職責與崗位要求、如何運用技術與信息做好網格工作、網格工作者的考核機制與獎懲機制等內容。

再次，利用各項活動逐漸引導群眾切實參與到網格活動中的公共事務治理中。與此同時，網格系統應加大對網格化治理的宣傳力度，積極聯合新鄉賢等權威人士開展人民大眾喜聞樂見的利民活動，提升網格工作者在人民群眾心中的形象，增強民眾的信任度與依賴度。

3.3 多元主體協同共治

網格化社會治理的任務主要包括社會控制、社會服務與助力自治3 部分。助力自治這一環節對培養與激勵農村地區進行更高層次的自我管理、自我監督、自我服務起到積極作用。目前，我國農村基層社會治理仍以政府為主導，需強調社會多主體共治。

首先，隨著農村經濟與社會的發展，現在的農村與以往不同，應引進多種類型的社會組織協助治理，有效增強網格化社會治理的精細化與精準化水平。

其次，由于農村具有相互依賴、邊界模糊的特性，決定了村民自治是最合適的方式，民眾的參與將會增加其對網格治理工作的認同感與責任感，對治理工作起到事半功倍的效果。

再次，必須重視資金的籌集與管理。只有資金充足才能打通農村基層網格化治理的各環節，只有制度完善才能更高效地利用資金。目前農村網格化建設經費比較有限，難以滿足網格化最優運轉的需求，網格部門應通過多種方式與政府外的其他主體達成共識，開展多渠道資金籌集活動，建立健全財務制度，規范資金的管理與使用，完善多主體監督機制，加大資金保障力度，切實做到專款專用。

4 結束語

習近平總書記提出，基層社會治理必須堅持社會化、法制化、智能化和專業化的思想，而這些正是網格化社會治理模式的基本特點與原則。在農村基層網格化社會治理中，除了應解決部門協作不暢、網格人才不足與多元共治程度不夠的問題，還要注意以下4 個問題。一是警惕將網格手段錯當網格目的的思想，即將大部分精力分散于網格本身的規模大小與技術裝備等，違背網格建設是滿足群眾對精細化與個性化服務需求的原則。二是黨委領導、政府負責是農村基層網格化社會治理的根本保障，盡管社會治理需要多主體共同參與，但仍要堅持黨與政府在網格中的重要地位，黨的領導要直接體現在網格治理中。三是網格劃分是基礎，根據村莊實際情況進行多層面地網格劃分，以多種方式將含有所管轄的區域、網格員姓名及聯系方式等要素公示。四是網格化治理中必須要重視法治的作用，使法治思想成為人們的思維方式以及人們日常生活和工作中內化的實踐習慣。隨著農村基層網格化治理模式深入推進，相信網格化治理在推進社會治理方面將會發揮越來越明顯的積極作用。