蘇北地區(qū)脫貧戶返貧的阻斷機制研究

□梁傳波，焦世奇

（揚州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院商學(xué)院，江蘇 揚州 225127）

完善脫貧攻堅政策的重要一環(huán)是脫貧戶返貧的阻斷機制，也是鞏固脫貧攻堅成果的重要舉措。隨著脫貧攻堅任務(wù)的完成，新的問題將會在后續(xù)工作中不斷出現(xiàn)，在國家和地方的精準扶貧戰(zhàn)略中，有部分貧困戶的脫貧質(zhì)量比較低，只能說是暫時擺脫了貧困，還有部分貧困戶未能切實享受到精準扶貧戰(zhàn)略的紅利，那么即使這部分群體脫貧，卻依然面臨較高的返貧風(fēng)險。當他們遭遇重大疾病、自然災(zāi)害、扶貧政策不能延續(xù)等自身或環(huán)境的不利因素時，返貧概率較大，主要原因是國家的扶貧戰(zhàn)略未能從根本上幫助其用自身力量解決經(jīng)濟問題。脫貧戶返貧不僅會使脫貧戶降低脫貧意愿，打擊其脫貧的積極性，增加其生活負擔，還會影響國家整體扶貧戰(zhàn)略的實施，這需要引起政府相關(guān)部門的重視。

“十三五”以來，江蘇省的脫貧攻堅已經(jīng)取得決定性勝利，實現(xiàn)254 萬人脫貧，脫貧率達到99.99%以上。但數(shù)據(jù)顯示，江蘇省有89 萬人是依靠國家或地方政府的兜底保障才勉強達到脫貧標準，這部分脫貧戶存在因病、因災(zāi)或者因殘而導(dǎo)致的返貧風(fēng)險，說明江蘇省的脫貧攻堅戰(zhàn)略雖然完成，但是蘇北地區(qū)脫貧戶返貧的形勢依然非常嚴峻。

2021 年是“十四五”戰(zhàn)略的開篇之年，蘇北地區(qū)是江蘇省精準扶貧和脫貧攻堅戰(zhàn)略的“主戰(zhàn)場”，也是防止脫貧戶返貧的重點地區(qū)，因此在“十四五”期間，對蘇北地區(qū)農(nóng)村脫貧戶返貧類型進行分類并建立相應(yīng)的阻斷機制，對江蘇省進一步鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興具有重大意義。

1 脫貧戶導(dǎo)向的阻斷機制

脫貧戶導(dǎo)向的返貧類型是指脫貧戶由于自身原因引起的返貧，比如脫貧戶家庭成員由于重大疾病或慢性疾病導(dǎo)致健康型返貧；脫貧戶學(xué)習(xí)能力或者勞動能力較差，無法依靠自身的能力抵御自然災(zāi)害或應(yīng)對市場風(fēng)險導(dǎo)致能力型返貧；脫貧戶思想上不思進取、崇尚風(fēng)俗陋習(xí)則會導(dǎo)致觀念型返貧。

1.1 健康機制

調(diào)研和訪談結(jié)果顯示，健康型返貧是蘇北地區(qū)脫貧戶返貧的重要原因之一，因此根據(jù)健康型返貧的特點提出健康機制。“身體是革命的本錢”，一旦身體出問題，如出現(xiàn)慢性疾病或重大疾病，會給脫貧戶家庭帶來巨大的經(jīng)濟負擔，極易造成脫貧戶返貧。為了預(yù)防健康型返貧，從以下3 個方面建立健康機制。

首先，建立預(yù)警機制。時刻關(guān)注慢性疾病和重大疾病，在病情剛開始還未惡化之前先“扼殺”在萌芽里。

其次，建立幫扶機制。醫(yī)院要自上而下進行幫扶，提高當?shù)蒯t(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療水平。

再次，建立醫(yī)療保障機制。進一步完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度，為脫貧戶提供更加完善的醫(yī)療保障。

1.1.1 疾病預(yù)警機制

很多慢性疾病或突發(fā)疾病是很難治愈的，因此保持健康的一項重要措施是預(yù)防疾病，預(yù)防疾病的效果要遠遠好于治療疾病，因此做好疾病的預(yù)警機制是阻斷脫貧戶返貧的重要途徑。可以從以下幾個方面建立疾病的預(yù)警機制。

首先，在有返貧風(fēng)險的地區(qū)實施免費體檢工程。當?shù)卣山M織醫(yī)療機構(gòu)定期為貧困戶進行免費體檢，檢測健康狀況，及時發(fā)現(xiàn)并預(yù)防突發(fā)或慢性疾病，對有疾病隱患的群體預(yù)先治療，從源頭上防止脫貧戶因疾病治療不及時或治療費用過高給家庭帶來巨大經(jīng)濟負擔從而返貧。

其次，在有返貧風(fēng)險的重點地區(qū)組織疾病預(yù)防、疾病救治等主題教育活動。可在有返貧風(fēng)險的地區(qū)舉辦疾病預(yù)防專題講座，邀請疾控專家講解突發(fā)疾病、重大疾病、一級慢性疾病的預(yù)防知識，通過日常防控降低疾病的發(fā)生率。還可以通過網(wǎng)絡(luò)、傳單、海報等方式向貧困戶傳播疾病預(yù)防知識，鼓勵脫貧戶學(xué)習(xí)并逐步養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣，從根本上避免其因為自身的健康問題導(dǎo)致返貧。

1.1.2 對口幫扶機制

對口幫扶機制是指對蘇北有返貧風(fēng)險的地區(qū)的醫(yī)院、衛(wèi)生所等醫(yī)療機構(gòu)進行對口幫扶，通過培訓(xùn)、專題講座等方式提高從業(yè)人員的醫(yī)療水平和業(yè)務(wù)能力。

首先，由三甲醫(yī)院牽頭對有返貧風(fēng)險地區(qū)的縣級醫(yī)院建立起一對一幫扶機制。充分利用三甲醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備、人才儲備、醫(yī)院管理等優(yōu)勢，對有返貧風(fēng)險地區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)提供幫扶。

其次，由有返貧風(fēng)險地區(qū)的縣級醫(yī)院牽頭對鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院建立一對一的幫扶機制。縣級醫(yī)院可以派醫(yī)療水平較高的醫(yī)務(wù)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院定期指導(dǎo)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)務(wù)人員到對口單位定期交流學(xué)習(xí)醫(yī)療技術(shù)。

再次，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院牽頭對衛(wèi)生所建立一對一的幫扶機制。不僅要對村里衛(wèi)生所的工作人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，還要幫助其健全規(guī)章制度，從而提升蘇北地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生能力。

1.1.3 醫(yī)療保障機制

為了適應(yīng)時代發(fā)展及國家戰(zhàn)略要求，必須要對醫(yī)療制度不斷進行改革創(chuàng)新。

首先，不斷提高醫(yī)療報銷的比例。在蘇北地區(qū)，政府應(yīng)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況提高對重大疾病的醫(yī)療費用報銷比例，而且要根據(jù)地區(qū)差異適當提高各地的報銷額度。

其次，實施“先治療，再付費”，逐步取消預(yù)付制度。醫(yī)院要對建檔立卡、農(nóng)村低保戶等人口實施第一時間救助，對這部分人口取消住院押金制度，盡最大可能降低醫(yī)療負擔，減輕家庭的經(jīng)濟壓力。

1.2 能力機制

通過調(diào)研可知，能力型返貧也是蘇北地區(qū)已脫貧戶返貧的重要原因。能力型返貧是指脫貧戶在國家相關(guān)扶貧政策幫助下脫貧，但是因為脫貧戶自身存在生活技能欠缺、學(xué)習(xí)能力不足、抵御自然災(zāi)害的能力較差等問題會造成再次返貧。針對脫貧戶因能力返貧提出了對脫貧戶的技能培訓(xùn)機制、素質(zhì)提升機制和應(yīng)對自然災(zāi)害的災(zāi)害治理機制，幫助脫貧戶避免因自身能力不足造成的返貧現(xiàn)象。

1.2.1 技能培訓(xùn)機制

對于勞動能力相對薄弱的脫貧戶，要定期對其進行技能培訓(xùn)，逐步建立起蘇北地區(qū)的技能培訓(xùn)制度。

首先，營造良好的技能培訓(xùn)環(huán)境。當?shù)卣鶕?jù)實際情況為脫貧戶提供良好的技能培訓(xùn)環(huán)境，提供較為現(xiàn)代化的勞動工具，同時做好技能培訓(xùn)的組織工作，激發(fā)脫貧戶參加技能培訓(xùn)的積極性。

其次，組織技能培訓(xùn)班。在培訓(xùn)前做好培訓(xùn)調(diào)查，調(diào)查了解脫貧戶的培訓(xùn)需求，有針對性地設(shè)置培訓(xùn)課程，培養(yǎng)脫貧戶的專業(yè)技能。

再次，開發(fā)技能培訓(xùn)模式。在授課過程中采用多種講授方法，比如情境模擬法、演示法、案例分析法等，豐富培訓(xùn)模式，提升培訓(xùn)的效果和質(zhì)量。

1.2.2 素質(zhì)提升機制

進一步提倡大學(xué)生村官制度，爭取使每個村都有一名大學(xué)生村官。大學(xué)生返鄉(xiāng)就業(yè)，可以將自己的知識經(jīng)驗或技術(shù)傳授給當?shù)氐拇迕瘢鸬搅己玫囊I(lǐng)示范作用。

繼續(xù)貫徹鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策，農(nóng)民工、退役士兵、農(nóng)村籍大學(xué)生對農(nóng)村的情況比較了解，也善于和村民溝通，知道村民的需求，可以依靠他們?yōu)槊撠殤襞嘤碌募寄堋㈤_辟新的就業(yè)渠道。

1.2.3 災(zāi)害治理機制

做好受災(zāi)前、受災(zāi)時和受災(zāi)后的一系列工作，避免脫貧戶因災(zāi)返貧。

首先，完善災(zāi)害防御機制。政府應(yīng)儲備好應(yīng)急物資，做好自然災(zāi)害預(yù)防宣傳和演練，并組織相關(guān)專家密切關(guān)注可能發(fā)生的自然災(zāi)害，提高對自然災(zāi)害的預(yù)測預(yù)警能力。

其次，建立救助機制。在發(fā)生自然災(zāi)害時，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)性作用及專業(yè)救援隊的骨干作用。政府要與各方救援力量保持密切聯(lián)系，迅速建立災(zāi)害應(yīng)急指揮體系，將受災(zāi)人民轉(zhuǎn)移至安全位置，并協(xié)調(diào)各方力量搶救人民群眾的財產(chǎn)，同時迅速統(tǒng)計、核實受災(zāi)情況，做好災(zāi)情上報工作。

再次，完善災(zāi)后保障體系。發(fā)生自然災(zāi)害后，當?shù)卣蓪?zāi)后恢復(fù)工作與扶貧政策相結(jié)合，最大限度地減輕脫貧戶的經(jīng)濟損失；密切關(guān)注受災(zāi)群眾的心理健康情況，成立心理咨詢小組做好其心理疏導(dǎo)工作，幫助受災(zāi)人群盡快重建信心。

1.3 觀念機制

在蘇北地區(qū)還有很多落后的思想觀念，隨著時代的發(fā)展，這些落后、迂腐的思想觀念是導(dǎo)致脫貧戶返貧的重要因素。如果脫貧戶依然有“等靠要”、不思進取的思想，會增加返貧風(fēng)險。基于此，提出針對脫貧戶構(gòu)建的觀念更新機制和思想轉(zhuǎn)變機制。

1.3.1 觀念更新機制

首先，加強宣傳引導(dǎo)。政府要大力開展移風(fēng)易俗、倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念的推廣活動，推廣中華民族勤儉節(jié)約的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，逐步轉(zhuǎn)變落后地區(qū)的落后觀念與風(fēng)俗習(xí)慣。

其次，宣揚社會主義新農(nóng)村的新風(fēng)尚。成立“紅白理事會”，邀請當?shù)赜忻拈L者擔任理事長，遏制鋪張浪費、盲目攀比、高額禮金的不正之風(fēng)，降低或者取消高額禮金的習(xí)俗；鼓勵集體婚禮，反對高價婚禮，打破高額彩禮的遺風(fēng)舊俗。

1.3.2 思想轉(zhuǎn)變機制

扶貧干部對脫貧戶定期開展周邊地區(qū)脫貧致富的案例教育，引導(dǎo)脫貧戶摒棄“等靠要”思想，增強自身的脫貧能力，激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)的積極性。政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，從而保障教育的公平性，逐步將優(yōu)質(zhì)的教育資源向有返貧風(fēng)險的地區(qū)傾斜，開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)教育和職業(yè)教育。不斷轉(zhuǎn)變脫貧戶的落后思想，形成阻斷貧困的長效機制。

2 環(huán)境導(dǎo)向的阻斷機制

外部環(huán)境的變化會造成脫貧戶再次返貧，比如，因為國家或當?shù)卣鲐氄咦兓瘯?dǎo)致脫貧戶政策型返貧；社會各界對脫貧戶的支持力度減弱會造成脫貧戶供給型返貧；扶貧干部的腐敗行為會導(dǎo)致脫貧戶監(jiān)督型返貧。因此，必須完善對脫貧戶的供給體系，創(chuàng)新扶貧政策，從而阻斷脫貧戶因為外部環(huán)境的變化導(dǎo)致的政策型返貧、供給型返貧和監(jiān)督型返貧。

2.1 政策機制

國家和地方實施脫貧攻堅，會給予地區(qū)很多優(yōu)惠政策、物質(zhì)上的支持，貧困戶不僅享受到了政策紅利，還得到了物質(zhì)上的幫扶，的確能夠幫助他們擺脫貧困。但是隨著脫貧攻堅戰(zhàn)完成，很多之前的政策紅利不再享受，而且也不再有物質(zhì)上的幫助，可能會導(dǎo)致返貧。這種由于缺乏政策延續(xù)性而導(dǎo)致的返貧需要引起政府的重視。基于此，提出了政策銜接機制和政策的動態(tài)監(jiān)測機制。

2.1.1 政策銜接機制

首先，依然要對脫貧戶提供幫扶，每個脫貧戶都有相應(yīng)的定點幫扶單位和幫扶聯(lián)系人，貧困戶脫貧后依然要跟其保持聯(lián)系，從而鞏固脫貧的效果。

其次，貧困戶脫貧后依然要對其保持政策的延續(xù)性，繼續(xù)向脫貧戶傾斜相應(yīng)的扶貧政策。

再次，貧困戶脫貧后繼續(xù)做大做強扶貧項目，大力支持民營企業(yè)參與到扶貧項目中去，為參與扶貧的企業(yè)制定稅收等獎勵政策，并為這些企業(yè)提供低息貸款，從而形成脫貧戶、扶貧企業(yè)的長效機制，杜絕脫貧戶再次返貧。

2.1.2 動態(tài)監(jiān)測機制

通過定期或不定期的回訪以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測系統(tǒng)的方式及時掌握脫貧戶的情況，從而建立動態(tài)監(jiān)測機制。

首先，建立實時跟蹤的回訪制度。扶貧干部要定期或不定期與脫貧戶交流溝通，通過實地考察了解脫貧戶的生活現(xiàn)狀，并關(guān)注其家庭是否有困難、脫貧政策的享受情況以及是否存在返貧風(fēng)險。

其次，建立網(wǎng)絡(luò)動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。將脫貧戶的個人及家庭信息詳細錄入扶貧信息系統(tǒng)，根據(jù)回訪結(jié)果對脫貧戶的信息進行動態(tài)調(diào)整，及時關(guān)注脫貧戶的信息變化情況，一旦發(fā)現(xiàn)脫貧戶有返貧風(fēng)險，扶貧干部可以及時給予必要的幫助，從而阻斷脫貧戶再次返貧。

2.2 供給機制

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)完成，蘇北地區(qū)雖然實現(xiàn)了脫貧，但以前的貧困地區(qū)即使在脫貧后生活質(zhì)量依然不高，需要得到社會各界的持續(xù)關(guān)注，更需要得到政府、企業(yè)、社會愛心人士物質(zhì)上和精神上的幫助。這就需要完善供給體系，提高供給質(zhì)量，幫助脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。從協(xié)同參與機制和多方供應(yīng)機制這兩個角度來探討阻斷脫貧戶返貧的供給機制。

2.2.1 協(xié)同參與機制

防止脫貧戶返貧需要多主體共同參與，提高扶貧的質(zhì)量。政府方面，要發(fā)揮主導(dǎo)性作用，對扶貧資源進行整合并有效利用，尤其是要落實好主體責任。有關(guān)部門要相互配合，保證扶貧的政策體系能夠自上而下貫通，使脫貧戶都能享受到國家的政策紅利。市場方面，企業(yè)要積極參與到扶貧工作中來，企業(yè)可以為脫貧戶提供工作崗位，同時依靠金融扶貧和招商引資來提高防返貧工作的效益。

2.2.2 多方供應(yīng)機制

首先，政府應(yīng)提供完善的防返貧政策，根據(jù)防返貧工作的實際情況對政策進行調(diào)整，為脫貧戶提供完善的政策保障體系。同時，建立統(tǒng)一的醫(yī)療保障體系、城鄉(xiāng)教育體系和養(yǎng)老保險體系，使脫貧地區(qū)能夠享受到平等的教育資源和醫(yī)療資源。

其次，企業(yè)可以發(fā)揮資金、技術(shù)等優(yōu)勢，減輕政府的防返貧壓力，并激發(fā)市場活力，積極開發(fā)防返貧項目，從而幫助脫貧戶提高收入，增強自身的能力，形成穩(wěn)定脫貧的長效機制。

2.3 監(jiān)督機制

在扶貧開發(fā)的過程中，可能存在政府工作人員以權(quán)謀私、假公濟私、濫用職權(quán)等貪污腐敗行為。因為政府工作人員的這些行為，部分脫貧戶沒有享受應(yīng)有的政策、沒有兌現(xiàn)應(yīng)有的待遇而再次返貧。因此，必須建立起對政府工作人員的長效監(jiān)督機制，從評估考核機制和執(zhí)紀問責機制這兩個角度出發(fā)。

2.3.1 評估考核機制

首先，建立績效評價體系。政府要進行績效考核，通過制定科學(xué)合理的績效評價體系對干部的工作業(yè)績進行考核。同時，關(guān)注干部工作方式的務(wù)實性和創(chuàng)新性，對真正需要幫助的脫貧人口采取幫扶措施，防止返貧。

其次，建立嚴格的干部考核制度。對干部開展定期考核及不定期檢查，公開其月度、年度考核結(jié)果，保證防返貧工作真實有效，并將考核結(jié)果與干部的選拔聘用相結(jié)合。

2.3.2 執(zhí)紀問責機制

首先，建立責任追究制度。政府出臺制度對扶貧領(lǐng)域的貪腐行為進行嚴厲追責，嚴懲扶貧干部的“數(shù)字脫貧”和“政績脫貧”等不作為行為，同時追究其所在部門及所在單位紀委的責任。

其次，完善對防返貧工作的內(nèi)外部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督主要依靠村務(wù)監(jiān)督委員會，對委員會成員加強培訓(xùn)，提升其責任意識和業(yè)務(wù)水平，使其能夠獨立有效地完成監(jiān)督工作；外部監(jiān)督主要依靠紀檢部門以及社會團體及新聞媒體等輿論監(jiān)督。同時，各部門單位應(yīng)設(shè)置舉報箱，積極接受外部監(jiān)督。

再次，成立巡視督察組不斷推進政治巡視，定期、不定期對防返貧工作進行明察暗訪，并結(jié)合巡視結(jié)果整改落實。

3 結(jié)束語

在分析貧困戶返貧類型的基礎(chǔ)上，有針對性地提出了相應(yīng)的阻斷機制。由脫貧戶自身原因引起的返貧類型包括健康型返貧、能力型返貧和觀念型返貧。通過建立疾病預(yù)警機制、醫(yī)療機構(gòu)自上而下的對口幫扶機制和完善醫(yī)療保障機制來阻斷健康型返貧；通過對脫貧戶加強技能培訓(xùn)、提高自身素質(zhì)和提高災(zāi)害治理能力來阻斷能力型返貧；通過轉(zhuǎn)變脫貧戶的思想觀念來阻斷觀念型返貧。由外部環(huán)境變化造成脫貧戶返貧的包括政策型返貧、供給型返貧和監(jiān)督型返貧。通過建立監(jiān)測機制并關(guān)注政策的銜接來阻斷政策型返貧；通過完善多方供應(yīng)機制和協(xié)同參與機制來阻斷供給型返貧；通過對扶貧開發(fā)干部完善評估考核機制和執(zhí)紀問責機制來阻斷監(jiān)督型返貧。通過建立、完善以上機制，形成阻斷蘇北地區(qū)脫貧戶返貧的長效機制，鞏固江蘇省脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大成果。