鄉村振興背景下普惠金融對“三農”建設的作用及發展路徑研究

□王雨寒

（南京航空航天大學金城學院，江蘇 南京 210000）

國家統計局統計顯示，截至2021 年末我國鄉村人口總數接近5 億人，占全國人口總數的35%，農村農業經濟發展和農民生活質量改善會對我國整體經濟發展及民生狀況產生較大影響。近年來，全面進行“三農”建設一直是我國重點關注的發展領域，“三農”是指農業、農村和農民，這三者的可持續發展離不開資本市場的服務和支持。“三農”建設推動了我國農村金融體系改革，農村普惠金融是農村金融體系發展的重要組成部分。黨中央在十八屆三中全會中提出要大力發展普惠金融；2015 年中央一號文件中指出要強化各類農村普惠金融體系的建設。在完成全民脫貧攻堅戰尤其是農村區域的脫貧戰后，黨在2022 年中央一號文件中進一步提出要全面推進鄉村振興的相關工作，普惠金融是農村脫貧戰的重要支持，更是完成鄉村振興不可或缺的力量。

1 我國農村金融體系和農村普惠金融發展情況

普惠金融本意為包容性金融，其服務對象主要有農民、中小微企業、低收入人群以及偏遠地區的弱勢群體等，從其服務對象和定義可看出，大力發展普惠金融是為了能夠讓金融惠及所有人，從而達到縮小社會貧富差距，最終實現社會公平的目標。鄉村振興離不開經濟與金融的支持，但大多數金融機構以追求利潤為目的，不愿意過多或過深地涉及農村金融業務，使得農村金融產品較為匱乏。普惠金融重點扶持的對象包括“三農”群體，因此發展農村普惠金融對完善農村金融體系和促進鄉村振興起著重要作用。目前，各類普惠金融機構已逐步進入農村，為“三農”金融服務帶來多元化的力量。當前，我國農村普惠金融服務的供給方主要包括中國人民銀行、中國農業發展銀行、各類農村商業銀行、農村信用社、村鎮銀行以及新型互聯網普惠金融服務。

由于“三農”建設的政策性需求，政策性相關銀行成為我國農村地區普惠金融建設的先鋒力量。中國農業發展銀行是我國成立的專門處理農村金融業務的政策性銀行。農業發展銀行支持的農村金融信貸主要包括農村基礎設施建設、農村產業化推進和農業相關中小企業貸款等方面內容。農業發展銀行在我國農村金融體系中發揮著不可忽視的作用，其長期專注于農村整體金融體系的建設，在農村普惠金融發展中扮演著領頭和探索的重要角色。

國有商業銀行中的中國農業銀行和郵政儲蓄銀行，長期在農村金融產品和服務的供給上發揮著重要作用。中國農業銀行是我國最早成立的為農業提供金融服務的金融機構，目前業務涵蓋城鎮地區和農村地區。2010 年整體上市后，農業銀行將自身的支農業務逐步分離出來。由于商業銀行具有追求利潤最大化的企業特點，其服務重點逐漸聚焦到城鎮用戶。中國郵政儲蓄銀行自成立以來依靠其母公司的網點優勢，在農村和城鎮地區廣泛開展業務。支持社會新農村建設是其設立和經營的宗旨之一，在發展階段，雖然農村郵政儲蓄機構只能吸收存款，無法為當地客戶提供貸款業務，但經過改制后，該機構逐步向農村地區農戶和中小型企業提供小額貸款、農戶聯保貸款和農戶保證貸款等普惠性金融服務。

農村信用社（以下簡稱農信社）和農村商業銀行一直是我國各農村地區金融體系中的中堅力量。我國農信社早期是中國農業銀行的下屬機構，后來從中國農業銀行獨立出來。農信社的發展主要靠集中農村地區的閑置資金，經過統一調度和分配，將其配置到需要的農業生產中。由于農信社在發展過程中出現了管理結構混亂和產權關系不明確等問題，經營風險增加，影響了整體的發展進度。為了更好地規范農信社業務，我國開始對農信社進行改革，部分農信社借鑒商業銀行的模式，發展成了地區性的農村商業銀行。農村商業銀行內部治理和風險控制體系要優于農信社。但經過長期發展，農村商業銀行普遍出現為追求更高利潤而將業務集中于中高端農村用戶和城鎮客戶的趨勢。

我國為了更好地推進農村金融體系建設，于2006 年提出村鎮銀行，以彌補已有農村金融體系的空白。村鎮銀行為“三農”對象提供更為普惠型的金融服務，其業務主要是為農村低收入群體提供小額貸款。由于我國早期農村基礎設施建設較慢，已有的農村金融體系無法滿足“三農”建設的需求，村鎮銀行發揮了重要的補充作用。其主要通過組織調節農村基金，從而發揮支持農業生產和農村綜合發展的作用。村鎮銀行在農村地區具備信息和管理層級扁平化的優勢，可以根據不同農村地區的實際情況快速開展創新型普惠金融服務的開發和供給。

近年來，隨著金融科技的快速發展，互聯網金融企業在傳統金融機構的模式上開創了大量新型金融產品，很多產品都是普惠型金融產品的補充，目標客戶是一些銀行類金融機構目標體系外的用戶。但是這類產品的合法性和風險性問題較為突出，導致使用者的權益常受到侵害，因此我國近年來出臺多項政策對國內互聯網金融科技公司進行整治。

2 我國農村普惠金融發展面臨的困境

2.1 農村信用信息體系建設不完善，產權關系不明確

與城鎮個人、企事業單位信用體系相比，農村信用體系的建立較為緩慢，使得普惠金融管理成本增加，并增加了“三農”群體的融資成本。首先，農村地區尤其是偏遠地區的電子化相關基建設施建設和群眾信用觀念普及工作進展較慢。缺乏信息管理會增加普惠金融機構在農村地區金融業務的風險，降低相關機構的投資意愿。其次，“三農”對象的信用需求規模較城鎮用戶小且更為分散，協調管理時會加大普惠金融企業的成本，缺乏健全的信用體系環境會極大增加普惠金融企業經營管理成本。再次，集體產權等問題使得農村地區的產權管理不夠明晰，也沒有完善的信息記錄系統，在進行普惠金融服務時，出于金融機構對自身業務的考量，大量業務需要普惠金融服務需求方提供一定的擔保和抵押，較為混亂的產權關系加大了普惠金融機構的服務難度，容易形成企業不良資產，降低了金融企業提供普惠金融產品和服務意愿。

2.2 農村地區普惠金融相關法律制度不健全

農村金融法制建設是農村普惠金融發展的基石。目前，農村普惠金融機構要想堅持以市場化運作為目標，就會違背當地政府促進經濟發展的意愿，只有明確的法律監管和激勵措施，才會為農村普惠金融供給提供長期穩定的支持。但目前農村金融立法基本屬于空白狀態，即使地方政府出臺了一些相關指導意見和規章制度，但大多是為了響應上層號召，無法運用于現實糾紛的處理，使得原本不健全的農村金融法制框架變的更加失效、復雜以及難以運用。除了建立適合農村普惠金融發展的法制體系外，農村居民的法律意識相對城鎮居民更為欠缺，這與農村金融產品匱乏有關。此外，不同區域的“三農”服務對象的法律意識和對金融產品的需求也不一致，經濟欠發達的農村更需要引入多元化的普惠金融服務產品和政府及各方的普法教育，但在實際中，越發達的農村越容易獲得較多的金融服務和較高質量的法制教育，而相對貧困的農村地區則是相反的情況。

2.3 農村普惠金融產品匱乏，結構單一

從農村普惠金融整體業務來看，我國農村普惠金融產品普遍存在供不應求、產品同質化嚴重和創新產品種類較少等問題。盡管國家多次提出通過發展農村普惠金融帶動“三農”建設和鄉村振興，但由于民眾缺乏相匹配的金融素質、產品供需雙方溝通成本較高和普惠金融產品盈利情況等問題限制，使得農村地區普惠金融產品較少。同質化的普惠金融產品大多針對普通“三農”群體，例如比較常見的有針對種植類、畜牧類和安家類的農村普惠金融產品，而適合各地情況和特殊人群的創新型產品種類較少。創新型金融產品需要金融企業投入較多的財力、物力進行研發和校驗，這個過程需要較長時間。商業性普惠金融企業出于盈利性目的的考量，要根據競爭對手的經營策略作出決策，大多企業為了降低新產品帶來的風險并保證企業利潤的穩定性而選擇了市場上的同質化產品。此外，不同普惠金融企業會給同一類產品起各種名字，這就使得從表面上來看，“三農”群體似乎有很多選擇，但原本未被滿足需求的群體仍無法在市場上找到合適的產品。

同時，由于“三農”群體普遍文化水平不高，缺乏常識性金融經濟知識，對普惠金融產品態度比較保守，部分人不了解甚至不愿意去了解此類產品，出現資金問題習慣通過找親朋好友借款等傳統方式來解決，而較少通過資本金融市場來獲取資金。

3 我國農村普惠金融未來發展路徑探索

3.1 加強與基層黨組織合作，共同完善信息系統和信用體系

經濟發展離不開基礎設施和信用環境的配合，我國長期的二元經濟體制使得農村地區經濟發展較為落后，“三農”對象對于信用觀念的認知和意識較為薄弱，并且政府較難在短時間內形成類似于城鎮信用體系的搭建和信息系統的全覆蓋。在沒有建立起完善信用機制或信息系統的農村地區，農村普惠金融機構可加強與當地黨組織部的合作，達到普惠金融機構有利可圖和當地“三農”經濟良好發展的雙贏局面。基層黨組織在其中扮演著十分重要的協調角色，例如將“守文明講信用”納入到農村當地的規章制度中，村黨組織成員和當地黨員起到領頭示范作用，進而協助金融體系建立起關于“三農”用戶的基本信用檔案，并提供給相關普惠金融企業用于調整企業的風險監測和管理。同時，農村基層領導還需積極引導欠債農民和中小企業償還債務，以此提升當地金融服務對象信用度，從而進入良性循環。普惠金融機構應根據農戶信用情況進行差別化管理，以降低自身的管理成本，對信用好的地區和當地黨組織給予一定的政策傾斜，包括簡化審批流程和降低資金使用成本等，對于信用非常好的農戶和企業也要給予更多優惠，從而樹立典范。相反，對于信用情況不好的地區應設立相配套的風險防范指標，在風險達到警戒線時，減少普惠金融產品和服務的供給，上調資金使用成本，并要求與當地基層組織合作修復有關農戶的信用，對信用極其不好的服務對象要及時停止產品供給，以減少企業損失。關于農村產權關系的界定和轉讓，黨中央、國務院等政府部門一直給予高度重視，在此基礎上，各級政府需相互配合，通過改善激勵機制來調動農村基層干部推進產權界定與轉讓相關工作的積極性。“三農”建設基層干部也需要結合當地情況因地制宜地利用自身資源完善產權制度，例如可以與普惠金融機構展開合作，農村普惠金融機構也可從中長期獲益。

3.2 農村地區政府需要完善政策制度，向“三農”人群普及金融常識

要想引入普惠金融企業參與“三農”經濟建設和鄉村振興工作，在農村相關區域構建合理的金融體系保障制度和配套的法律法規是至關重要的。當普惠金融企業和服務對象的合理金融訴求一旦無法得到實現和滿足時，就會導致供求雙方主體不愿入場。目前，我國農村金融相關立法內容空缺較大，需要從宏觀層面加強相關法律法規的建設。除立法工作外，各地農村政府應當出臺適合當地農村金融體系的保障制度和政策，但是農村地區政府推動相關政策制度發展的主觀能動性并不高，為了提高相關地區政府構建制度的意愿，中央財政支持和創新性稅收體系配套顯得十分重要。黨中央也曾提出政策性銀行要加大對鄉村振興的支持力度，提供配套資金。農村地區政府可以在此經濟基礎上有意識地構建適合當地且能夠真實落地的農村普惠金融保障制度、金融投資政策、因地制宜的金融企業準入和退出機制以及各種可持續普惠金融發展的引領辦法。加強相關法制政策，構建可以切實保障普惠金融企業和“三農”服務對象雙方利益的合理制度，就能達到吸引更多普惠金融企業入駐，進一步帶動農村發展。普惠金融機構需要與當地的宣傳教育部門合作，加大普惠金融產品的宣傳力度和農村金融法規制度的教育普及，鼓勵合適的“三農”主體了解普惠金融產品類型、特點和償還方式，讓需求方對產品使用的義務和責任有明確的認識，幫助客戶了解信用的重要性和法制的嚴肅性。

3.3 增加普惠金融服務，引入更多創新產品

加強“三農”群體金融相關思想的建設和引導需要較長時間，政府和普惠金融機構可合作進行金融理念的宣傳和知識的普及。目前，創新農村普惠金融產品可以從供給端著手。農村普惠金融服務主體主要由各種銀行類金融機構組成，政策型銀行和商業銀行的上級分行可以在滿足金融監管的條件下適度放權于下級分支行機構，讓底層根據當地調研的信息自主擬定適合當地特色的普惠金融創新產品，上報和審批后再投入市場，這樣能夠有效避免高度同質化的產品出現在農村。這兩類銀行的總行可配合國家加快農村普惠金融發展政策出臺一些新型績效考核標準，在原來以利潤為重的考核體系中加入對產品創新能力的評估。農村信用社和村鎮銀行相對于商業銀行和政策性銀行更能專注于促進農村地區經濟發展，當地政府應針對此類金融企業出臺適合當地情況的支持性政策和稅收優惠。金融機構也應通過創新產品和服務來提高自身核心競爭力。隨著科技發展，各類互聯網普惠金融產品出現在市面上，但此類產品風險較難把控，對于有條件的農村地區而言，可適度引入大型互聯網企業的正規普惠金融產品，但一定要注意風險把控和用戶權益保障。我國農村普惠金融體系還缺乏保險和基金類等更高端的金融產品，更需要國家宏觀層面上的政策支持。