西寧市縣域經(jīng)濟和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的調(diào)研報告

□張海霞

（西寧市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法監(jiān)督局，青海 西寧 810000）

1 縣域經(jīng)濟和城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得的成效

1.1 綜合實力顯著增強

2021 年西寧市地區(qū)生產(chǎn)總值為1 548.79 億元，較2012 年增長82%。第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值分別為58.93 億元、518.22 億元、971.64 億元，較2012 年分別增長89%、18%、55.4%。2021 年，西寧市實現(xiàn)地方公共財政預算收入153.9 億元，較2012 年增長81%；實現(xiàn)地方公共財政預算支出343.8 億元，較2012 年增長86%。2021 年西寧市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39 251 元，較2012 年增長123%；農(nóng)民人均純收入14 948 元，較2012 年增長92%；社會消費品零售總額621.09 億元，較2012 年增長96%，其中城鎮(zhèn)實現(xiàn)零售額555.99 億元，較2012 年增長90%，鄉(xiāng)村實現(xiàn)零售額65.09 億元，較2012 年增長162%。由以上數(shù)據(jù)可知，西寧市城鄉(xiāng)綜合實力得到顯著提高。

1.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合步伐加快

西寧市圍繞提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，突出蔬菜、青稞、中藏藥材、牦牛等特色產(chǎn)業(yè)，特色農(nóng)作物種植面積占比達76.5%。建設(shè)高標準農(nóng)田1.77 萬hm、標準化蔬菜生產(chǎn)基地0.13 萬hm，建成綠色優(yōu)質(zhì)青稞生產(chǎn)基地0.24 萬hm、青稞良種繁育基地0.04 萬hm、青稞精深加工生產(chǎn)線7 條。建設(shè)牦牛產(chǎn)業(yè)示范園、牦牛博物館、生態(tài)牧場30 個，建設(shè)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖基地300 個。創(chuàng)建全國農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新典型縣1 個，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化基地2 個，創(chuàng)建省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園7 個、省級產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體16 個、產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)2 個。

同時，西寧市加大了對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育力度。西寧市現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社4 763 家，家庭農(nóng)場1 459 家，其中國家級農(nóng)民專業(yè)合作社示范社25 家、省級農(nóng)民專業(yè)合作社示范社137 家、省級家庭農(nóng)場示范場93 家。西寧市現(xiàn)有市級以上龍頭企業(yè)212 家，其中國家級14 家、省級54 家。建成10 條鄉(xiāng)村旅游示范帶、鄉(xiāng)村旅游接待點488 家。9 個村成功入選國家鄉(xiāng)村旅游重點村，22 個村入選省級鄉(xiāng)村旅游重點村。

1.3 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)條件持續(xù)改善

實施暢通西寧、綠色交通工程，新建改建北川醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)30 所，全面完成村級衛(wèi)生室標準化建設(shè)。建成15 分鐘幸福生活圈、10 分鐘體育健身圈，免費、低收費開放46 個學校和社會體育場館。大通回族土族自治縣、湟中區(qū)、湟源縣3 個貧困縣如期摘帽，330 個貧困村全部退出，6.3 萬人脫貧。實施農(nóng)村學前教育等9 大類291 個項目，改善了農(nóng)村學校辦學條件，推進了教育均等化發(fā)展。飲水安全全面保障，建制村全部通硬化路，客車通達率達100%，農(nóng)網(wǎng)供電可靠率達99.9%，貧困村寬帶、廣播電視覆蓋率均達到100%。新建和維修改造315 所村衛(wèi)生室，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務水平得到提升。330 個貧困村的標準化衛(wèi)生室覆蓋率、家庭醫(yī)生簽約率達到100%。建設(shè)高原美麗鄉(xiāng)村523 個。實施易地搬遷4 078 戶，完成危舊房改造23 263 戶，農(nóng)戶住房安全面保障。

1.4 城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境不斷改善

開展新一輪“農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動”，開展“三清一改治六亂”等村莊清潔行動。持續(xù)推進農(nóng)村“廁所革命”，完成農(nóng)村戶廁新改建1.02 萬余座。實施西寧市城區(qū)及周邊農(nóng)村環(huán)境綜合整治環(huán)衛(wèi)設(shè)施填平補齊項目，為61 個行政村配發(fā)戶外環(huán)衛(wèi)設(shè)施1 196 臺。6 個村完成污水處理站智能化改造，170 個村基本實現(xiàn)農(nóng)村污水收集處理。實施高原美麗鄉(xiāng)村和高原美麗城鎮(zhèn)建設(shè)，農(nóng)村居住條件改善工程11 013 戶。大力實施“國土綠化提速三年行動計劃”，全力推進“高原綠建設(shè)行動”，加快構(gòu)筑“一芯兩屏三廊道”綠色生態(tài)格局，累計完成國土綠化18.97 萬hm。西寧市森林覆蓋率達到36%，創(chuàng)建了4 個省級森林城鎮(zhèn)。全力推進“河湖清建設(shè)行動”，實施災害溝道治理工程，抓好湟水流域水環(huán)境綜合治理。2018—2020 年，西寧市治理水土流失面積240 km。

2 新型城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展的具體表現(xiàn)

2.1 提高轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量

西寧市推出非戶籍人口便捷落戶政策，對城鎮(zhèn)中以居住證為基礎(chǔ)的基本公共服務相關(guān)保障機制進一步完善，逐步推行以身份證替代居住證的模式，持續(xù)擴大住房保障和住房公積金制度覆蓋范圍。健全新型城鎮(zhèn)化配套政策體系，按常住人口的規(guī)模對公共資源進行合理配置，加快流動人口市民化，對“人地錢”掛鉤類配套政策進行相應改革，使2021 年西寧市常住人口城鎮(zhèn)化率達到78.63%。

2.2 提升城市群和都市圈承載能力

西寧市提出蘭州-西寧協(xié)作共建，加強生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，促進交通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，促進市場要素對接對流，推進綠色產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動文化旅游融合發(fā)展，全面提升開放合作水平，積極爭取省級和國家對蘭西城市群及其核心城市的重視。對重大民生工程、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺以及開放發(fā)展平臺進行全面布局，促使大西寧都市圈獲得更加快速、協(xié)調(diào)的發(fā)展，為構(gòu)建“經(jīng)濟生態(tài)文脈共同體”提供重要基礎(chǔ)，從而推動區(qū)域深度嵌套、互聯(lián)互通互助、交流交往交融。

2.3 加快建設(shè)現(xiàn)代化城市

西寧市建立健全住房保障制度，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，加快發(fā)展租賃住房，改革完善公積金制度，推動住房公積金向新市民覆蓋，建立健全農(nóng)村住房安全保障長效機制。推動城市綠色智慧交通建設(shè)，加快建設(shè)公交專用道成網(wǎng)工作，合理布局和建設(shè)出租車?？空军c，推進智慧交通二期工程建設(shè)，完善停車場布局。加強基層社會治理，提升社區(qū)治理能力，建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)，推動社會治理重心向基層下移，優(yōu)化信訪工作和矛盾糾紛多元化解機制。

2.4 加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

西寧市推進土地要素市場化配置，落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，加大存量土地盤活利用力度，提高土地利用效率，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展能力。大通回族土族自治縣建設(shè)北部生態(tài)屏障和全省經(jīng)濟強縣，湟源縣建設(shè)湟水上游生態(tài)強縣，湟中區(qū)建設(shè)宜居宜業(yè)宜游新城區(qū)。推進31 個村莊規(guī)劃編制試點，大通回族土族自治縣八里村、湟中區(qū)卡陽村入選全國優(yōu)秀村莊規(guī)劃推薦案例。新改建1.2 萬余座農(nóng)村戶廁，實現(xiàn)192 個村污水收集處理，出臺“三鄉(xiāng)工程”30 條支持措施，培育打造20 個“三鄉(xiāng)工程”示范典型，實現(xiàn)3 200 余名能人下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

2.5 居民收入和消費不斷增長

2020 年西寧市居民人均可支配收入30 203 元，其中城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為36 959 元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入為13 487 元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入比農(nóng)村多23 472 元。2020 年西寧市人均生活消費支出21 018 元，其中城鎮(zhèn)常住居民人均生活消費支出24 811 元，農(nóng)村常住居民人均生活消費支出11 633 元，城鎮(zhèn)常住居民人均生活消費支出比農(nóng)村多13178 元。城鄉(xiāng)居民收入與消費相抵，農(nóng)村與城鎮(zhèn)差距明顯。

3 城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的問題

3.1 空間分布不均衡，縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展難度大

2020 年底，西寧市全域人口密度324 人/km，其中西寧市4 個主城區(qū)人口密度為3 913 人/km，大通回族土族自治縣、湟中區(qū)、湟源縣3 縣（區(qū)）人口密度120 人/km。2019 年西寧市按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率遠高于3 縣（區(qū)）城鎮(zhèn)化率，西寧市主城區(qū)發(fā)展優(yōu)勢比較明顯。由于中心城市極化效應，3 縣（區(qū)）在吸聚人才、資金、技術(shù)方面處于劣勢。

3.2 現(xiàn)有城鎮(zhèn)難以承擔以城帶鄉(xiāng)的重任

西寧市經(jīng)濟規(guī)模較小，尚未充分發(fā)揮帶動青海省經(jīng)濟發(fā)展增長極的作用。西寧市轄區(qū)由于地理環(huán)境的限制，分布相對較散，所轄縣域和小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)程度較低，縣域城鎮(zhèn)定位不夠明確，功能不完善，尚未形成分工協(xié)作的發(fā)展格局，平均土地產(chǎn)出效率低，空間資源未得到有效的利用。縣域建制鎮(zhèn)中，只有個別鎮(zhèn)人口超過5 萬人，其余城鎮(zhèn)規(guī)模小。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不協(xié)調(diào)

西寧市整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，交通網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施投資不足。從縣（區(qū)）建成區(qū)質(zhì)量來看，西寧市整體市政公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)缺口較大，除中心城區(qū)部分人均指標相對略高，其他縣（區(qū)）市政公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。大多數(shù)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積較小，承載能力較弱，公共服務水平較低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量較差。

3.4 縣域發(fā)展水平差距較大

經(jīng)濟發(fā)展水平差距是人口向主城區(qū)集聚的首要原因。主城區(qū)具有更加完善的公共服務和較低的使用成本，當前西寧市區(qū)域收入差距日益擴大，人口不斷向主城區(qū)聚集。如何加快提升縣域的發(fā)展水平，縮小中心城區(qū)與縣域的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務差距，是實現(xiàn)區(qū)域合作發(fā)展亟待破解的難點之一。2020 年城西區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值為113 572 元，湟源縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值為23 825 元，城西區(qū)是湟源縣的4.76 倍，人均相差89 747 元。

3.5 縣域人口流失嚴重

當前，我國縣域人口流動趨勢正在發(fā)生變化，以縣（區(qū)）為代表的縣域經(jīng)濟體人口流失問題已經(jīng)相當嚴峻。2020 年，大通回族土族自治縣、湟源縣、湟中區(qū)總?cè)丝诜謩e為40.34 萬人、10.98 萬人、39.5 萬人，比2019 年分別下降5.32 萬人、3.39 萬人、6.89 萬人，共減少15.6 萬人。

4 縣域經(jīng)濟和城鄉(xiāng)融合的思路對策

4.1 加快促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展

樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，構(gòu)建促進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、生態(tài)保護等相互融合和協(xié)同發(fā)展的體制機制。以西寧市主城區(qū)、魯沙爾、甘河、多巴新城為環(huán)狀發(fā)展核心，大通回族土族自治縣橋頭、湟源縣城關(guān)為發(fā)展極，大通回族土族自治縣城關(guān)、塔爾、東峽，湟中區(qū)上新莊、攔隆口，湟源縣和平、巴燕、日月8 個重點特色鎮(zhèn)為節(jié)點，構(gòu)建“一核引領(lǐng)兩極支撐多點激活”的城鎮(zhèn)空間格局。

4.2 推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化

促進城鄉(xiāng)之間的一體化發(fā)展，強化基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的規(guī)劃、建設(shè)、維護、管理工作，逐漸統(tǒng)一城鄉(xiāng)之間基本公共服務的標準和管理制度。落實各項強縣工程，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)發(fā)展公共服務設(shè)施，積極補足短板，優(yōu)化縣城居民的居住環(huán)境，使縣城具有更加強大的治理能力以及綜合承載力，有效接納農(nóng)業(yè)及牧業(yè)的轉(zhuǎn)移人口。

市政公用設(shè)施需要加速改造、提檔升級，不斷提升路網(wǎng)系統(tǒng)合理性，開展客運站及公共停車場等配套設(shè)施建設(shè)工作。加速落實老舊建筑和小區(qū)的改造工作，進一步拓展集中供暖面積以及污水管網(wǎng)面積，使縣城景觀化水平更高。在公共服務方面，應該針對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育、社會福利、文化、體育等方面加大投入力度，提升縣城賦能升級的速度，強化發(fā)展能力。發(fā)展縣域經(jīng)濟，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)群，培育區(qū)域品牌，打造縣域特色產(chǎn)品。

4.3 優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

根據(jù)資源稟賦和比較優(yōu)勢，依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，滿足當前需求結(jié)構(gòu)，培育發(fā)展各具特色的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系。著眼于現(xiàn)代新型產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，增強城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，大力發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品為原料的城市加工型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在穩(wěn)定發(fā)展工業(yè)的同時，大力發(fā)展服務業(yè)。依托生態(tài)強省戰(zhàn)略，發(fā)展特色服務業(yè)和鄉(xiāng)村服務業(yè)。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策上，要更多地向勞動密集型產(chǎn)業(yè)傾斜，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。大力提升農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的綜合能力，發(fā)展高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)、安全的現(xiàn)代化生態(tài)農(nóng)牧業(yè)。優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局，推進形成工業(yè)集中化的空間格局。

4.4 加強城鄉(xiāng)基本公共服務，實現(xiàn)社會保障一體化

提升公共資源配置的合理性，強化農(nóng)村公共服務，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。提高教育設(shè)施水平和教學質(zhì)量，提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，加強農(nóng)村公共文化和體育設(shè)施建設(shè)，加快建立農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)服務體系。建立健全農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制，拓寬住房保障渠道，完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，保障隨遷子女平等享受教育的權(quán)利，擴大社會保障覆蓋面。落實戶籍制度改革，全面放開城市落戶限制，合理放寬城市落戶條件。加強人口信息管理，全面實施居住證制度。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施布局與建設(shè)，著力推進基礎(chǔ)設(shè)施一體化，提高城區(qū)與縣域同城化發(fā)展的輻射帶動力。構(gòu)建連接中心城市、重點城鎮(zhèn)和特色城鎮(zhèn)的立體快速交通與能源通道，提升交通、能源、信息等重大基礎(chǔ)設(shè)施保障水平。加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸的速度，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，輻射帶動農(nóng)村建設(shè)，推動中心城區(qū)和縣域經(jīng)濟發(fā)展“雙輪驅(qū)動”，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動、雙向發(fā)展。

4.5 創(chuàng)新收入分配制度，促進實現(xiàn)共同富裕

全面落實按勞分配的分配制度，同時輔以多種分配方式并存的分配模式，注重按照技術(shù)、資本、勞動以及管理等生產(chǎn)要素的實際貢獻進行收益分配。進行初次分配以及再分配時，均要對公平與效率之間的關(guān)聯(lián)性進行合理處理，特別是再分配時必須注重公平性。要促使居民收入持續(xù)提升，勞動報酬在初次分配過程中的占比應得到進一步優(yōu)化，以促使群眾財產(chǎn)性收入得到提升。

合理建立利益協(xié)調(diào)機制，積極提升低收入群體的收入，逐漸提升最低工資標準以及扶貧標準，構(gòu)建企業(yè)職工工資的增長機制以及相應的支付保障機制。全面取締合理性不足的高收入，科學限制具有較好合理性的高收入。在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，根據(jù)制度對非法高收入進行全面鏟除，擴大中等收入群體，構(gòu)建起“橄欖型”的社會收入分配結(jié)構(gòu)。