農村宅基地使用權流轉的農戶滿意度研究
——以揚州市和鎮江市為例

□陳 卓，丁 峰，趙 艷，劉欣穎

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

自鄉村振興戰略實施以來，農業、農村被放到了優先發展的地位，“三農”問題最核心的部分是土地問題，其中保障和實現農村宅基地土地財產權利更是重中之重。2022 年中央一號文件提出，要扎實有序做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐，其中特別指出要抓好農村改革重點任務的落實，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，規范開展房地一體宅基地確權登記，為宅基地流轉政策指明了大方向。

選取江蘇省揚州市和鎮江市的部分村莊為樣本，通過實地考察和問卷調查，一定程度上了解了現行的農村宅基地使用權流轉模式，以及農戶對現行宅基地使用權流轉政策的滿意點、意見點與需求點，針對目前宅基地流轉出現的問題及調查中農戶的意見點，提出了相應的政策建議，以響應國家鄉村振興戰略。

1 文獻綜述

自1949 年中華人民共和國成立以來，我國有關農村宅基地使用權的制度幾經修改。直到1962 年，中共中央在《農業十六條》中規定了農民只享有宅基地的使用權，集體經濟組織以無償形式取得宅基地的所有權，從此奠定了宅基地“兩權分離”的基礎。《中華人民共和國民法通則》和《中華人民共和國土地管理法》基本構成了我國宅基地“一地二權”的法律框架。我國現行的按需申請、福利分配、無償使用和限制交易原則，便建構于此。

“兩權分離”階段實行的“一戶一宅”“房地一體”“地隨房走”等原則，使宅基地不能單獨進行買賣和轉讓。隨著改革開放進程的推進和經濟結構的快速變遷，宅基地“兩權分離”模式下產權結構的封閉性造成了鄉村“空心化”“邊緣化”等問題，導致鄉村內生性發展乏力，嚴重阻礙了我國鄉村振興的步伐。“城鄉一體化”成為大勢所趨，為了把農村土地資源合理融入市場經濟的改革浪潮中，城鄉二元結構所確立的戶籍制度和土地制度就必須破除。

基于此，黨中央和國務院高度關注宅基地改革，不斷探究改革路徑。2007 年《物權法》的頒布開啟了宅基地使用權流轉的初步探索。2013 年黨的十八屆三中全會提出，在堅持宅基地所有權歸集體所有的前提下，保障農戶對宅基地的占有權和使用權，推動我國宅基地制度朝著“三權分置”的方向演進。2015 年“三塊地”改革意見指出，要擴大試點地區，允許在15 個地區先行試點，進一步保障農村居民的住房權。2018 年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》頒布，其作為新時代“三農”工作的總抓手，明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，正式確立了我國農村宅基地“三權分置”的權利分配格局。2021 年中央一號文件提出，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”有效實現形式。推進宅基地“三權分置”改革，需要在厘清“三權分置”改革邏輯起點的基礎上，穩慎探尋其實現路徑。

目前，江蘇省揚州市和鎮江市等地的試點已取得一定成效，相關理論分析層出不窮，但針對農戶滿意度的調查仍存在空白。具體包括：農戶對宅基地流轉的了解程度；已流轉農戶對宅基地流轉是否滿意；未流轉農戶為何沒有參與宅基地流轉，是否愿意參與流轉，對現行的宅基地流轉政策是否滿意。由此展開研究，選取江蘇省揚州市和鎮江市的部分村莊作為樣本，采用無差別問卷調查和無針對性實地考察的形式，盡可能減少不同個體差異較大對研究的影響。基于以上思路得出以下結論，“一戶多宅”等傳統問題已有好轉；有大量農戶對當前宅基地政策知之甚少；未流轉農戶中有相當一部分并不愿意流轉宅基地，對于流轉政策也不滿意；已流轉農戶對宅基地流轉基本滿意，流轉也基本出于自愿。

2 數據分析

2.1 農戶個人基本情況信息統計

農戶個人基本情況信息主要從被調查者本人情況和家庭情況兩方面進行統計。本人情況統計內容包括農戶性別、年齡、從事的行業和受教育程度，家庭情況統計內容包括家庭總人口、年收入額和生活幸福程度。其中，未流轉農戶和已流轉農戶受訪對象都以戶主為主，所以男性占比更大。但不同的是，未流轉農戶的受訪對象多為60 周歲以上且受教育程度為初中及以下的老年人，但已流轉農戶的受訪對象多為18～35 周歲且受教育程度在大專及以上的年輕人。此外，未流轉農戶受訪對象的家庭總人口多為5～7 人，而已流轉農戶受訪對象的家庭總人口多為2～4 人，推測可知，未流轉農戶多為子女和老人同住的大家庭，而已流轉農戶多為年輕人的三口之家。在從事的行業上，兩方均為非農業居多，可見當今農業種植已不再是唯一的生活出路。從年收入額來看，兩方均呈現出樣本差距較大的現象，從5 萬元及以下到40 萬～50 萬元均有樣本零散分布。關于生活幸福程度，兩方大多數受訪者都表示對當前的生活很滿意。

2.2 農戶宅基地利用情況信息統計

農戶宅基地利用情況信息主要從宅基地擁有情況和利用情況兩方面進行統計。對于未流轉農戶的宅基地擁有情況，主要調查了其宅基地的數量、總面積和位置，宅基地利用情況統計了宅基地額外收益方式和宅基地流轉意愿。對于已流轉農戶的宅基地擁有情況，主要調查了其流轉前宅基地的數量，宅基地利用情況統計了流轉前宅基地上是否有額外收益方式及宅基地退出后的用途。

未流轉農戶的調查樣本中并沒有出現大量“一戶多宅”的現象，可見這種由于“建新不拆舊”等原因造成的傳統問題已有所好轉，但仍然存在。超過1/2 的樣本農戶的宅基地有額外的收益方式，這是其不愿流轉宅基地的原因之一，大多數樣本農戶都不愿流轉宅基地，這是多方面原因導致的結果。

受訪的已流轉農戶在流轉前的宅基地數量基本為1 處，“一戶多宅”的情況并未大量存在。與未流轉農戶相反，超過1/2 的樣本農戶的宅基地在流轉前并沒有額外的收益方式，這也是其流轉宅基地的原因之一。宅基地退出后的用途，樣本均勻地分布在耕地、城市建設用地和企業投資3 種類型上。

2.3 農戶宅基地流轉認知及滿意情況信息統計

未流轉農戶的宅基地政策認知及滿意情況信息主要從宅基地流轉政策了解度和宅基地流轉政策滿意度兩個方面進行統計。已流轉農戶從宅基地流轉政策了解度、宅基地流轉是否自愿和宅基地流轉是否滿意3 個方面進行統計。

通過分析得出，有大量未流轉農戶對當前的宅基地流轉政策知之甚少，這與當前宅基地流轉政策宣傳不到位有關。樣本中有相當一部分農戶對流轉政策并不持滿意態度，可見現行的宅基地流轉政策還存在改進空間。反觀已流轉農戶，其對宅基地流轉政策的了解程度較未流轉農戶明顯更高，這與其經歷過流轉有關。樣本中的農戶基本都是出于自愿流轉宅基地，并對宅基地流轉總體上持滿意態度，這得益于宅基地政策的“因地制宜”和不斷改革。

3 原因探究

針對問卷調查發現的問題，通過進一步田野調查和資料查閱，總結出一部分農戶對宅基地流轉的滿意點、意見點和需求點，并與宅基地流轉中出現的問題相結合，得出農戶對宅基地流轉自愿與否、滿意與否的原因。

3.1 宅基地流轉政策宣傳不到位

有大量未流轉農戶對當前的宅基地流轉政策知之甚少，這源自于宅基地流轉政策宣傳工作不到位。大量農戶對宅基地所有權的歸屬并不了解，對相關法律也不清楚，不知道“一戶一宅”等相關規定，造成多占宅基地、建新不拆舊及宅基地隱形交易等問題的屢禁不絕，進而導致部分農戶并不愿意流轉宅基地或不知如何流轉宅基地，阻礙了宅基地流轉工作的進程，影響了宅基地流轉政策在群眾中的滿意度。

3.2 “安土重遷”等傳統觀念的影響

中國自古以來便有“安土重遷”“落葉歸根”等重視居住地的觀念，并在當今農村仍有很大的影響力。通過調查發現，不愿流轉宅基地的多半是60 周歲以上的老人，他們相對于年輕人來說，更看重祖上傳承的宅基地，并出于“落葉歸根”的考慮，會選擇為自己及后代重返農村保留退路，寧可閑置亦不愿退出宅基地及其房屋。此外，一旦選擇流轉宅基地離開居住地，世代維系的血緣裙帶關系就會淡化或破裂。離開了居住多年的“熟人社會”，來到置換房或新購房，溝通交流上必然會出現新的問題需要解決。一系列傳統觀念及其帶來的現實問題，使得一部分農戶并不愿意流轉宅基地。

3.3 政府主導流轉下的宅基地使用權財產價值不高

隨著工業化和城市化進程的加快，越來越多的農民選擇走出農村，他們越來越不依賴宅基地的保障屬性，而是想要提高宅基地的財產價值，以便在城市購房。但政府主導下的宅基地流轉，宅基地使用權財產價值往往較低，難以達到農戶的心理預期，并且由于政策不完善、市場缺乏監管等問題，部分農戶選擇私下進行農房買賣及宅基地流轉，以換取更高的收益。但這種隱形流轉難以保障農民的合法權益，嚴重影響了政府主導的宅基地流轉工作。

3.4 農民退出宅基地后的社會保障不完善

從調查結果來看，超過1/2 農戶的宅基地有額外收益，例如出租房屋和農作物售賣，這是其收入的主要來源。一旦通過流轉退出宅基地，不但他們的生活成本會增加，收入也會隨之消失。反觀當今的宅基地流轉政策，恰恰缺少完善的配套機制保障流轉農戶的生活。雖然城鄉一體化已有顯著進展，但農村在資源獲取、就業機會和“雙創”環境上仍不如城市。以上種種問題均為農戶流轉宅基地的后顧之憂，也是大多數農戶不愿流轉宅基地或對宅基地流轉政策不滿意的主要原因。

4 結論與建議

4.1 結論

以江蘇省揚州市和鎮江市的部分村莊為研究對象，通過實地考察和問卷調查，搜集了部分農戶對宅基地流轉的滿意度和需求點，并通過簡要分析其原因，得出以下結論。

“一戶多宅”“空心宅”等傳統問題雖已有好轉，但仍以較大的規模存在，一是由于缺乏宣傳，農戶對宅基地所有權和宅基地流轉政策的認識不到位；二是由于執法和監督機制不健全，導致“熟人社會”的尋租行為大行其道。

目前，雖然宅基地流轉政策已臻于完善，但仍有大量農戶不愿流轉宅基地。一是對于“安土重遷”等傳統觀念的執念。二是隨著經濟社會的發展，城鄉之間的人口和資源流動加速，宅基地的財產價值和經濟功能大幅提升，政府主導流轉下的宅基地使用權的財產價值難以達到農戶的心理期望值。三是出于對流轉后生活保障的擔憂。

4.2 建議

基于以上研究結論，提出以下建議，以期對宅基地流轉政策的不斷改善和鄉村振興的穩步實現提供幫助。

4.2.1 加強“房地一體”宅基地登記工作

2022 年中央一號文件提出的規范開展“房地一體”宅基地確權登記，正是解決農村閑置宅基地泛濫和“一戶多宅”等問題的一劑“良藥”。當前，各地政府應將農村宅基地基礎信息調查提上日程，配合國家建設全國農村宅基地管理信息平臺，使宅基地數量和用途透明化。

4.2.2 加大宅基地流轉政策的宣傳力度

當前，推動農戶自愿流轉宅基地的關鍵是要加強農戶對宅基地“三權分置”和流轉政策的認識。相關部門應穩步開展農村宅基地有關政策的宣傳，通過發傳單、開講座、貼公告等形式加大政策普及力度，幫助農民更好地了解和理解宅基地的流轉政策，認識到政策的優越性并自愿流轉宅基地，以推動宅基地流轉工作的進程。

4.2.3 建立開放有序的宅基地流轉市場

只能村內流轉和隱形流轉都是不健康、不規范的流轉方式。為了使農戶的宅基地能夠在更廣闊的市場上規范流轉，就必須建立開放有序的宅基地流轉市場，使宅基地可以在不同的經濟組織之間流轉，從而進一步激發宅基地的經濟潛力，實現土地資源的優化配置。這樣既可以提升宅基地的財產價值，提高農戶的流轉積極性，又可以保障農戶的合法權益，統籌兼顧國家和集體組織的利益。

4.2.4 完善失地農戶的保障機制

為了解決農戶流轉宅基地的后顧之憂，必須完善對其的社會保障。在合法的前提下，農村集體經濟組織及其成員可以復合利用流轉后的宅基地，發展農產品加工、電子商務、康養服務等符合鄉村特點的新產業，為失地農戶提供就業機會，通過增收保障農民生活。此外，要順應城鄉一體化，從醫療、教育、環境等方面提高農村的社會保障水平，使失地農戶不必擔心衣、食、住、行等生活問題。失地農戶能實現安居樂業，宅基地流轉工作必然會順利開展。