解困農(nóng)村人口老齡化、村莊空心化

宗 仁/南京新農(nóng)集團

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量農(nóng)民進城，必然帶來農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村空心化問題，解決好農(nóng)村人口老齡化、村莊空心化問題是推動鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。

農(nóng)村人口老齡化、村莊空心化現(xiàn)狀

對江蘇省常州新北區(qū)、南京高淳區(qū)和六合區(qū)、宿遷市宿豫區(qū)、揚州市邗江區(qū)四市五區(qū)開展調(diào)研，結(jié)果如下。

農(nóng)村人口老齡化。常州市新北區(qū)，2019年60周歲以上戶籍老人12.8萬人，占戶籍人口的21.33%，其中農(nóng)村老年人10.59萬人，占全區(qū)戶籍老年人數(shù)的82.73%。高淳區(qū)60周歲以上老年人口達10.7萬人，占全區(qū)戶籍人口約24%，農(nóng)村老年人口占比也超過了80%。農(nóng)村人口老齡化在深度、速度及地區(qū)差異等方面均高于城鎮(zhèn)。年輕人離開讓農(nóng)村傳統(tǒng)意義上的“家庭養(yǎng)老”模式受到?jīng)_擊。留守老年人存在照護難、服務(wù)難、就醫(yī)難、隔代照顧孫輩難、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難等諸多焦慮和擔憂。而養(yǎng)老產(chǎn)品的供給目前是低水平單一的，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的比例分別是90%、7%和3%，調(diào)研的常州新北區(qū)和南京高淳區(qū)，機構(gòu)養(yǎng)老比例只占1%，養(yǎng)老機構(gòu)分別是14家和13家。有限的建設(shè)資金與單一的建設(shè)主體，致使機構(gòu)設(shè)置率低，數(shù)量嚴重不足，社區(qū)養(yǎng)老供小于求。

農(nóng)村空心化。農(nóng)民外出打工定居城鎮(zhèn)，導致每個村都只有少量老人分散居住，村莊房屋大量閑置。在村莊改造中，統(tǒng)一新建住宅后，也有不少農(nóng)戶不愿意拆除舊住宅，出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象，耕地資源減少和房屋閑置增多并存。據(jù)調(diào)查，高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)的魏家莊共有78戶223人，目前房屋空置的占25%（其中15%節(jié)假日回來，另外10%完全空置），老人在家留守的約35%，正常家庭自住的占30%。六合區(qū)金牛湖街道茉莉花村1255戶，房屋空置的占20%（其中10%節(jié)假日回來，另外10%完全空置），老人留守的約40%，正常家庭自住的占40%。與蘇中、蘇南地區(qū)相比，蘇北地區(qū)農(nóng)村聚落相對分散，村莊規(guī)模較小，普遍存在“空心村”“老人村”。不少自然村遠離集鎮(zhèn)，給農(nóng)民生活造成極大不便，空關(guān)率較高。

解困村莊空心化、人口老齡化思路

分步有序?qū)嵤┛招拇逭巍Ｊ紫茸龊么迩f整治的規(guī)劃，建議進行分類管控、分步實施。可以按規(guī)劃是否保留大致進行如下分類。A類（不保留）：集聚人口在300人以下或村莊空心化已經(jīng)達到50%以上或該居民點配套設(shè)施不全且農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)在70%以上。B類（不保留）：集聚人口在300～1000人，有一定的公共服務(wù)配套，但人口逐年減少，村莊空心化30%以上且逐步加劇。C類（動態(tài)確定是否保留）：1000人以上村莊或者較大集鎮(zhèn)，有與小城市（集鎮(zhèn)）同等的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有一定規(guī)模的工商產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動，社區(qū)管理有穩(wěn)定的稅收保障。D類（保留）：不論人口規(guī)模大小，屬于歷史文化名村、旅游特色村或者其他應(yīng)該保留的村莊。E類（按城市規(guī)劃改造）：城市（城鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊，或者與城市規(guī)劃區(qū)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)連片的村莊。對這幾類村莊分類管制：對A類村莊，嚴禁新增宅基地，禁止新建房屋，限制房屋流轉(zhuǎn)交易，只能由村組集體經(jīng)濟組織回購，不得長期出租，不得抵押，鼓勵主動退出并獲得可交換保障房的“房票”，不再增加任何基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的土地供應(yīng)。這類村莊政府可以制定5～10年的計劃，分年度按項目主動實施增減掛鉤工程。對B類村莊，控制新增宅基地，符合申請資格的，可以嘗試貨幣化，或者買本村愿意流轉(zhuǎn)的宅基地，農(nóng)民可以將宅基地連同房屋賣給本集體組織符合資格的成員（要符合“一戶一宅”），但不得賣給本集體經(jīng)濟組織以外的居民，可以出租，可以將宅基地退給村集體組織并獲得可交換保障房的“房票”，如果具備連片條件，村組集體也可以將連片宅基地整理為耕地換得“地票”，可以適度配置完善一些占地規(guī)模小的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配套。這類村莊政府可以制定10～20年的計劃，每年分片實施，逐步撤并，如果村莊退化到符合A類條件，也可以整體推進。對C類村莊，首先動態(tài)分析人口集聚或者分散的態(tài)勢，如果像東部沿海發(fā)達地區(qū)，人口不斷流入城市，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例較高，村莊空置率高且不斷增加，應(yīng)該不予保留，向B類和A類逐步引導。管制要求同B類。如果與上述情況相反，城市化程度低，村莊配套齊全，實際居住人口沒有大規(guī)模和快速減少，可以確定為保留村莊，至少是30～50年的規(guī)劃期內(nèi)保留。這時的管制措施是，控制新增宅基地，鼓勵舊村整理，鼓勵建多層聯(lián)排住宅，節(jié)約出來的土地按照城市居民點規(guī)劃增加和完善城市功能，或者發(fā)展工商業(yè)。對D類保留村莊，首先要保留村莊的特色與風貌，不得隨意拆建，可以通過必要環(huán)境整治，改善村莊居住配套設(shè)施，農(nóng)民可以利用住宅發(fā)展民宿，可以出租、抵押。對E類村莊，首先要按照規(guī)劃的要求控制開發(fā)建設(shè)，在村莊內(nèi)新建建筑、翻建住宅等既要符合土地管理法的要求，也要符合城市規(guī)劃法的要求，更要保護農(nóng)民權(quán)利。空心村整治資金怎么來？可以規(guī)定，新增用地指標主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、民生項目和重點產(chǎn)業(yè)項目，而各地的房地產(chǎn)用地指標都要與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合、與空心村整治相結(jié)合。

發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)推動村莊整治。在推動鄉(xiāng)村振興中，通過村莊整治，在農(nóng)村就地建設(shè)一些養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，讓留守老人相對集中居住，在熟人社區(qū)中養(yǎng)老，做幸福的原住民，既解決農(nóng)村留守老人的集中養(yǎng)老問題，也可解決農(nóng)村房產(chǎn)土地大量閑置問題。根據(jù)我們對農(nóng)村老人生活狀況和對養(yǎng)老方式選擇的調(diào)查，在養(yǎng)老環(huán)境上，農(nóng)村老人更傾向于留在農(nóng)村（占86%），其中與農(nóng)村的子女住在一起（35%）、自己居家養(yǎng)老（27%）、盡量與周圍鄰居熟人住在一個社區(qū)（24%），只有7%選擇去投奔城里子女、7%的選擇去敬老院。與此選擇呼應(yīng)的是87%的農(nóng)村老人歡迎在本地建設(shè)養(yǎng)老項目，應(yīng)制定政策鼓勵農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先保障發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施。可以優(yōu)先利用被撤并的鄉(xiāng)村醫(yī)院、學校，盤活閑置的村辦企業(yè)用地，改擴建老村部和村級活動場所，也可以回收一批農(nóng)民閑置房屋進行維修改造。

推動農(nóng)村宅基地換養(yǎng)老。農(nóng)村空心化帶來的問題是留守老人分散居住在不同村落，規(guī)劃建設(shè)好農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施后，應(yīng)該引導農(nóng)村老人從分散居住變?yōu)檫w移聚居。引導的重要手段就是推動宅基地換養(yǎng)老，利用土地要素市場化改革破解農(nóng)民養(yǎng)老問題。農(nóng)民宅基地既有福利性，也有保障性，宅基地登記確權(quán)后，資源變成資產(chǎn)，農(nóng)民可以與村集體組織簽署自愿有償退出宅基地協(xié)議獲得經(jīng)濟補償，也可以置換養(yǎng)老公寓。“土地養(yǎng)老”，就是要充分利用農(nóng)民的土地保障功能。讓留守老人集中居住到養(yǎng)老公寓中享受專業(yè)的康養(yǎng)服務(wù)，不愿意到養(yǎng)老中心的，也可以置換到保留村莊集中居住，政府發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，不保留的村莊拆除后復墾形成建設(shè)用地指標，解決投入資金。根據(jù)我們對農(nóng)民是否愿意用宅基地換養(yǎng)老公寓的調(diào)查，總體選擇不愿意的占52%，選擇愿意的占48%，但城市化程度高、經(jīng)濟收入好的地區(qū)（新北區(qū)、高淳區(qū)），選擇愿意置換的高達80%。具體制度設(shè)計和實踐中，還是要強調(diào)“循序漸進、分類實施、尊重意愿、先建后拆”的原則。