國土規劃的定位、基礎及相關問題研究核心思路分析

文／鮑華兵 江西省土木建筑設計院有限公司 江西南昌 330200

引言：

國土資源對于每一個主權國家來說都是非常重要的資源，其包含了主權國家國土地域空間內部的所有資源，包括社會資源、自然資源，也指代了實體資源和所占有的地域空間。國家的經濟建設和社會發展，都離不開國土資源的支持，為貫徹落實我國可持續發展道路，應當重視對國土資源的管理，實施有效的國土規劃工作。國土規劃的主要作用在于合理分配當前的自然資源，開發一定地域內的空間，利用其實體資源，并對該空間進行有效的保護、整治，避免地域環境被破壞。加強對國土規劃的研究十分有必要，需要從定位、基礎及相關問題等方面著手，旨在提高國土規劃水平，提升國土資源利用率，統籌規劃安排，從而推動我國社會經濟的大力發展。

1、國土規劃的相關內容

1.1 國土規劃

國土規劃是我國規劃體系中的重要組成部分，為了保障國土規劃工作的順利開展，2017年我國國務院印發了《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，其部署了全面協調、推進國土聚集開發、分類保護、綜合整治和區域聯動發展的主要任務，旨在引導國土規劃工作的開展。國土規劃促使我國不斷地完善國土空間開發、保護的相關制度，并且具有較好的監督管理作用，能夠提高土地資源開發的合理性，優化利用土地資源。國土規劃并不是一項簡單的工作，其涉及到多方面內容，受諸多因素的影響，需要進行全面思索，既要重視對產業的投資，又要保護大面積耕地，更呼吁國家財政部門，加大對農業生產的扶持，強調了生態環境保護工作的重要性。科學的國土規劃可推動國土空間的大力發展，統籌安排國土空間的開發、保護、整治工作，具有重要意義。

1.2 國土規劃的雙重功能

國土規劃包含了多方面內容，涉及到的對象有國土資源、地域空間，旨在全面了解我國土地資源環境優勢后，根據社會經濟發展的實際需求，綜合各項因素后，有效開發和利用國土資源及其他地域空間，并對其進行有效的保護。不同的時期下對地域空間、國土資源的規劃內容有所不同，應當做到與時俱進，因地制宜，具體問題具體分析。要處理好自然環境和經濟發展之間的關系，不可以破壞環境為代價來發展經濟，需在不損害自然環境，不破壞資源的前提下，最大程度地滿足發展需求。

國土規劃編制工作的開展，應當先了解一定區域內的環境承載力，然后以此為依據來進行國土開發，確定開發格局。不同區域中資源類別有所不同，環境的生態功能也有一定的差異性，需在國土規劃編制之前對其進行科學評估，保證評估結果的客觀性、真實性。與此同時，還要了解區域的發展保障功能，基于評估內容來明確區域的發展方向。可通過定量分析、定性分析的方式，來評估不同區域資源環境下，能夠發展的產業類型、級別和規模，這有利于為資源開發利用工作提供重要依據，加快資源開發速度，加大開發力度，有效發揮區域資源的作用，也不危害資源環境。通過科學的國土規劃工作，能夠促進區域內經濟發展方式的轉變，不斷地優化區域產業結構，將資源環境保護和經濟增長有效結合，貫徹落實資源環境保護工作，避免造成不可修復的破壞，影響國家社會經濟的可持續發展。國土規劃在整個規劃體系中，有著其獨特性和唯一性，其是以國土資源、地域空間的特征、優勢為基礎，來進行整體規劃，可起到統籌調控作用，具有資源環境保護功能的同時，也能夠實現經濟發展目標。

1.3 國土規劃思維管理方式

新時期下，傳統的國土規劃思維管理方式不再適用于當下，需要跟隨時代發展需求來進行改變，應當引入先進的資源思維模式，創新資源管理方式，遵循以下幾點要求：一是要遵循節約原則。需不斷地完善國土規劃相關政策，政策中應當強調資源利用率問題，不可一味開發資源，而是要節省資源，將國土規劃重點放在如何提高資源利用率，轉變傳統的資源利用方式；二是在國土規劃工作中，還需要考慮供需兩方面內容，需根據資源使用方式，來優化區域產業結構，推動資源變革。需創新規劃統籌方式，既要增加可使用資源數量，又要保證資源環境生態質量，提高資源利用效能，做好資源保護工作；三是在規劃國土資源的同時，也需要著眼于全球，緊隨世界發展步伐，提高國土規劃水平，縮小與國外發達國家的差距。

2、國土規劃在規劃體系中的地位

應當明確國土規劃的重要性，做好國土規劃的定位工作，需不斷地提升國土規劃在規劃體系中的地位。我國國土規劃工作仍處于初步發展階段，其受歷史原因的影響，起步較晚。國土規劃工作與國家經濟發展水平有著密切的關系。自新中國成立以來，我國一直致力于提高國家經濟發展水平，促進國民經濟的快速增長，旨在擺脫貧窮，改善人們的生活水平。工作重心一直放在經濟發展方面，所有的方針目標都是為了增強國力，推動城市現代化發展。改革開放之后，這種經濟增長趨勢更盛。基于此，在過去很長的一段時間內，我國并沒有精力去展開國土規劃工作，國土規劃不是當時最為緊要的需求，規劃意識方面較為薄弱。

除此之外，由于國土規劃內容不明確，對國土規劃工作的功能定位不清晰，以至于我國并沒有清楚認識到國土規劃工作的重要性，也未意識到其在規劃體系中的獨特性、唯一性。上個世紀八十年代后，我國也開始著手進行國土規劃工作，但在城鎮化高速發展的環境下，人們的資源環境保護意識不強，仍然不惜以破壞環境為代價來發展經濟。這就導致我國國土規劃工作很難執行，無論是前期的編制工作，還是后期的貫徹落實，都遇到了極大的挑戰。然而隨著我國國力的增強，以及實踐證明，人們開始意識到經濟增長和資源環境都缺一不可，如若在發展經濟的過程中，忽視了對資源環境的保護，則無法滿足于我國經濟的長期發展需求。

為改變過去的發展模式，貫徹落實可持續發展道路，處理好經濟增長和資源環境保護之間的關系，就必須明確國土規劃定位，充分認識到國土規劃工作的重要性，以提高國土資源開發水平，優化配置國土資源，并進行有效保護。從宏觀上把控整個經濟發展。相關人員應當改變對國土規劃工作的看法，需重視該項工作的開展，奠定其在規劃體系中的重要地位，針對不同的發展規劃需求，于不同的地域空間中進行合理布局，統籌安排。

所有的國土規劃內容和要求，都要真正貫徹落實于實際中。以空間區位條件為基礎，基于資源環境，確定國土空間開發格局，找到突破點，科學設施規劃指標，必須匹配于該區域的資源環境承載力。要根據實際情況，有效調整國土規劃方案，推動社會經濟發展的同時，也要保護好資源環境，采取有效措施來恢復資源環境，使之具有持續性，而不是在一次開發之后，便導致該區域資源枯竭。

國土規劃的定位和地位，在國家現代化發展中更為明顯和突出。從可持續發展方面來說，人們的生活水平穩步提升，物質需求被滿足，其對生活品質的要求逐漸增高，開始注重生態環境安全，強調生活空間的健康性。人類社會的發展，也不再只是經濟發展階段，更追求于生態文明建設。維持人類發展的基本要素是物質基礎、空間基礎中的資源，對資源環境的保護迫在眉睫，國土規劃的雙重保障功能，使得其在當下的社會背景中占據重要地位。

3、國土規劃的理論基礎

3.1 人地協調的可持續發展觀

人地協調的可持續發展觀，是國土規劃的理論基礎之一。國土資源、社會經濟活動之間的聯系，依靠國土規劃來聯結，科學的國土規劃方案，能夠有效處理人和土地之間的矛盾，實現有效的人地協調。國土規劃工作經歷了多個發展階段，最開始只是重視資源開發方面的內容，隨著時代變遷，之后開展轉型為經濟發展均衡型，而現如今的國土規劃則以生態為導向。資源規劃和環境保護工作的有效結合，是時代發展的必然趨勢，而人地協調的可持續發展觀，是其理論基礎，也是核心的規劃理念。高效的國土規劃，以可持續發展為目標，需要基于此來進行科學編制。

3.2 資源環境承載力評價

在國土規劃過程中，資源環境承載力評價十分重要，這是因為國土規劃不僅要加強對國土資源環境的保護，走可持續發展道路，其還要滿足于社會經濟的發展。這兩者之間具有一定的矛盾性，需要找到中間的平衡點，而要實現經濟增長和環境保護的均衡發展，就必須做好環境承載力的科學評價工作。只有通過客觀的評價和了解區域的資源環境實況，通過科學的計量方法來進行調節，才能在發展經濟的同時，保護好資源環境。

當下，資源環境問題不再是某一個國家的問題，而是全球性問題，這更讓人認識到資源環境的承載力有限，無限制的開發、利用，會導致資源環境枯竭，帶來不可預估的嚴重后果。超出環境承載力的開發，也會對環境資源造成較大的破壞，引發嚴重的環境問題。在實際規劃過程中，一定要對區域中的資源環境進行定量評估，需用客觀地態度來對待，而不是主觀判斷。要根據準確的評估結果來劃分區域，根據各區域的承載力來安排相應的社會經濟活動，控制區域的經濟發展規模，合理規劃其發展速度，必須將其經濟發展控制在資源環境可承受范圍內。基于區域承載環境來優化產業結構，選擇適宜發展的產業類型，合理布局產業，區域經濟發展要與其資源環境相匹配。杜絕資源過度開發，不可只偏向于某一個方面的發展，需真正落實人地協調。現如今，加強生態環境保護，促進經濟社會發展，十分重要，應當基于資源環境承載力，科學編制國土規劃方案，做好國土資源調查工作，制定完善的評價機制，從而保障國土規劃質量。

3.3 經濟社會發展需求與發展能力

國土規劃的社會基礎是經濟社會的發展需求，以及經濟社會的發展能力。為提高國土規劃的合理性，需要全面了解經濟社會的發展需求，明確經濟社會發展目標，圍繞其目標來制定適宜的規劃方案。國土規劃是一個長期性工作，而且具有階段性，在社會經濟發展的不同階段，需求有所不同。所編制的國土規劃方案，則必須滿足于該階段中各方面的發展需求，包括社會發展需求、民生發展需求、經濟發展需求。與此同時，還要綜合考慮當時的生產力水平，區域內的人口總量，文化背景等。國土規劃工作有著雙重任務，需提高社會生產力水平，加強對資源環境的保護。既要著眼于整體資源環境的實際情況，又要最大限度滿足社會發展需求，該項工作的實施需要具備良好的環境危機應急處理能力，需實施科學評價工作，實現自然環境和經濟的統籌管理，優化資源配置。

4、國土規劃的相關問題

4.1 確定國土資源開發格局

在進行國土規劃工作的時候，應當確定好國土資源開發格局，需以資源環境承載力為依據。國土資源環境調查工作，十分重要，其不僅是國土資源管理中的重要組成部分，也直接關系著國土規劃編制工作的科學性。通過多年的國土資源大調查，能夠在一定程度上充分了解我國國土資源的實際情況，對其進行定量分析，可針對調查結果實施相應的措施來加以管控，充分發揮現代科學技術，建立健全的動態化監控體系，以全面把控國土資源的使用情況，從而科學評價我國資源環境的承載能力。要注意的是，進行環境承載能力評價的時候，要從多個方面進行考慮，如資源環境的數量、質量，以及資源空間的分布情況，還要從社會經濟角度來評估，綜合考慮社會經濟發展水平、文化背景、政策制度等因素。這些因素都會對資源環境開發產生一定的影響，所得出的分析結論能夠確定環境承載水平。

區域內環境承載力的大小，將直接決定該區域的經濟發展保障能力，同樣也可以判斷該區域是應當以保護資源環境為主，還是以資源開發保障為主，有利于在國土規劃的時候，確定某一個區域的發展方向。科學評估環境承載能力，可劃分出不同層級的區域，做好區域功能定位工作，也能夠確定國土資源開發格局。

4.2 優化資源配置，經濟結構調整

高效的國土規劃工作，有利于優化資源配置，促進經濟結構的調整。但需要轉變傳統的國土規劃模式，堅持現代化發展觀念。應當將理論基礎和實踐運行相結合，將新的國土規劃理念落實于實際規劃過程中。想要優化調整經濟結構，促進發展方式的轉變，則應當有效把控影響經濟結構的各項因素，如資源配置、環境容量等。要根據實際需求予以一定的投資支持，從整體上把控經濟發展，使經濟結構更符合于當下社會發展的實際要求，提供可靠的資源環境保障。

在這個過程中，應當做到以下幾點：一是要建立健全的國土資源宏觀調控體系，需充分發揮相關部門的整體規劃職能，設立科學的資源配置機制，基于實際情況來優化配置資源，提高資源利用率，以促進產業結構的轉變。這有利于改善產業促進資源開發的情況，能夠合理安排現有的資源，避免資源搶奪過于激烈，也不會對環境造成嚴重的破壞，更有利于實現資源環境保護，并推動經濟的快速增長；二是要遵循節約原則。指的是在利用資源的時候，應當具有一定的節約意識，杜絕資源浪費，可通過現代科學技術來實現資源的循環利用。在開發資源的時候，要嚴格審查企業，設置一定的準入門檻，制定完善的資源環境保護制度，基于環境容量來控制資源開發程度，以免出現不可逆轉的環境破壞；三是要根據資源環境的實際情況，來確定區域類的產業發展類型、級別，然后據此設立相應的準入門檻，推動產業結構升級和革新，大力推廣創新型產業的發展，轉變粗放型產業，走向技術集約型。要重視附加值較高的產業，不可忽視資源環境保護工作的開展。

4.3 實現全面協調發展

在明確國土規劃工作之后，需要從多方面來進行把控，要實現全面協調發展目標。就目前而言，我國各個區域的經濟發展水平有一定的差異，自然條件也有所不同，這就導致區域之間的經濟水平差距越來越大，實現各區域的全面發展，改善各區域人民的生活條件，是當下的重要目標之一。因此，國土規劃工作還應當實現各區域之間的均衡發展，這并不是一件容易的事。需要先弄清楚均衡發展的含義，其并不是指代區域經濟GDP 方面的同步性，不是所有的區域都要追求高GDP 數值，而是指即使每一個區域的資源開發不均衡，但每一個區域的生態水平要均衡、民生水平要均衡。任何一個區域在追求GDP 增長的時候，都需要考慮其環境承載能力，如若一味追求經濟效益，卻忽視了資源環境保護，則會得不償失，并不利于區域的長遠發展。而且也要避免因為需求原因造成的產業同質化和產能過剩的問題。

在評價一個區域的發展時，應當查看其GDP 構成來源，是否在其資源環境承載力范圍內，有的區域資源環境的生態功能，高于區域生產力水平，那么其就不應當放棄區域優勢而盲目追求經濟發展水平，否則會導致產業過度發展。如青海、西藏等區域，其資源環境優勢非常大，在發展該區域的時候應當以生態保護為主要方向，對于其經濟增長緩慢問題，則可以予以一定的政策補償，達到兩者的平衡性。可通過區域互補的形式，來實現全面協調發展。

國土規劃是實現全面協調發展的重要突進給，能夠提供可靠的政策依據，做出正確的決策方案，找準各區域的發展方向。可通過國土規劃來明確各區域的優勢、劣勢，評估區域的經濟發展功能、生態功能，了解該區域資源環境的實際開發情況，然后據此來制定適宜的發展方針。

結語：

總而言之，應當加強對國土規劃的研究，需明確國土規劃在整個規劃體系中的重要作用，突出其唯一性，做好國土規劃定位工作。扎實國土規劃理論基礎，并將其有效應用于實際工作中，積極解決國土規劃中的各項問題，從而提高國土規劃水平，給經濟增長和資源環境保護提供雙重保障，實現可持續發展目標。