對鄉村振興背景下全域土地綜合整治項目實施措施的思考

文／蘇恩飛 海南農墾自然資源開發運營有限公司 海南海口 570100

引言：

新時代背景下，經濟社會快速發展，很多地區都暴露出很多問題，比如空間布局無序化、資源利用率低以及農業生態質量退化等，給鄉村振興戰略的實施帶來很多挑戰。為了能夠清除發展障礙，需優化鄉村空間布局，優化生產要素的配置，推進農業農村現代化。采取全域土地綜合整治措施，嚴格落實耕地保護制度，妥善處理發展和資源的矛盾關系，做好鄉村生態修復工作，為鄉村振興的發展提供支持與保障。

1、全域土地綜合整治的內涵

從實施的角度分析，土地整理是以項目區為基本單元，重點圍繞“田水路林村”的改造優化，通過整治為農業生產提供支持，同時提供耕地補充。我國的土地整體由早期發展到當下的全域土地整合整治，主要經歷了萌芽階段、框架構建階段以及數量挖潛階段等。在整治內容方面，由農田基本建設和涵蓋村莊與生態的綜合整治，發展到全要素和全內容，朝向生態化與綠色化方向轉型。早期的整治探索，將項目區當作供應區發展用地指標，缺少對鄉村振興的需求思考，包括歷史文化和自然風貌以及生態環境等，使得戰略發展的效果有限，未能全力促進鄉村振興戰略的實施。基于鄉村振興戰略實施背景，需要全域土地綜合整治的推進，通過科學規劃，圍繞村莊發展需求，利用“田水路林村產”綜合治理平臺，采用修復和保護以及集約化利用等多樣化措施，對低效閑置和生態退化以及環境破壞等區域，結合具體情況，推進國土空間整治工作。實踐中，以“1 個目標、2 大政策支持、4 項基礎任務”為核心，貫徹全域統籌、系統修復以及綜合治理等發展理念，利用國土空間規劃確定全域土地綜合整治方形與內容，編制完善的整治方案與項目建設落實鄉村發展目標、用地安排，有效發揮規劃的作用，助力鄉村全面振興。

全域土地綜合整治工作的開展，需利用規劃引領，通過“山水林田湖草”系統治理以及城鄉建設用地統籌，構建人與自然和諧發展體系，促進城鄉資源要素的雙向化流動。整治工作的開展，規劃發揮著管控和引導等作用。通過層層規劃，形成市縣層的指標管控和空間分區。結合整治區的情況，分類編制整治策略，明確“山水林田湖草”的系統治理措施和要求。根據村莊規劃，編制土地綜合整治規劃，同時需要綜合項目任務，明確地塊規劃用途和工程規模布局等。從整治的特點分析，具有全要素和全空間以及全部門等特點，設定的綜合整治目標具有多樣性，整治范圍具有整體性，土地整治對象具有綜合性。全域土地綜合整治強調的是耕地資源保護以及集約化利用，同時注重生態環境保護和鄉村歷史文化保護以及人居環境提升等，強調站在整體視角推動規劃和設計以及整治，整治對象主要包括自然要素和人工要素。整治工作的開展，需要結合區域的實際情況，綜合采用農藝措施和生物措施以及工程技術措施等，實現綜合保護和系統修復以及綜合治理目標。

2、全域土地綜合整治的實施思路實例分析

2.1 案例概述

以某省為例，在2021年1月開始，經自然資源部批準同意省域范圍內20 個鄉鎮（街道）開始進行試點，推進全域土地綜合整治工作。從當前的鄉村發展情況分析，存在著以下問題：（1）耕地碎片化；（2）居民點建設散亂；（3）生態質量退化等。通過全面整治，改善鄉村生態環境與人居環境，為鄉村振興產業發展提供資源保障。現結合具體實踐，分析推進的思路。

2.2 基本思路

堅持耕地保護制度，合理推進整治工作。從實踐的角度分析，積極推進高標準農田建設；對低效林地草地園地進行整理；積極推進農田基礎設施建設以及推進耕地提質增效改造等項目。通過采取各類措施，使得耕地數量得到增加，同時提升耕地質量，合理改善農田生態環境，保證整治區域內新增耕地面積不少于原有的5%。根據測算結果得出，20 個鄉鎮擬實施農用地整理規模大約為5000公頃。

全域土地綜合整治項目計劃中提出，有序推進農村宅基地和工況廢棄物以及其他低效閑置建設用地整理。與此同時，積極優化農村建設用地結構，并且提高農村建設用地的利用效益與集約化水平，滿足農村新產業以及新業態融合發展用地。根據測算，20 個鄉鎮擬實施建設用地整地規模大約300 公頃。

根據山水林田湖草沙系統治理的相關要求，積極推進廢棄礦山生態修復和水土流失治理等各項措施，落實鄉村生態修復工作，增強自然災害防御能力，建設美麗鄉村。根據測算，20 個鄉鎮計劃實施生態保護修復建設規模總計1000 公頃。

從鄉村歷史文化保護方面，通過全面調查掌握文化資源的情況，深度挖掘鄉村歷史文化資源，清晰劃定鄉村歷史文化遺產保護線，堅持因地制宜的原則，提出歷史文化景觀整體保護措施。通過各項保護辦法，保護好歷史遺存的真實性，為鄉村旅游產業和其他相關業務的發展提供資源支持。

2.3 全域土地綜合整治的要點

科學評估為基礎。從整治方案的編制角度分析，科學合理的評估模式為識別優勢區域的有力手段，也是潛力資源挖掘的重要工具。采取科學評估手段，對生態和產業以及農地提升潛力的區域，進行相應的挖掘，精準識別核心問題以及土地利用發展方向，高效化推進整治項目以及重點工程。從全國范圍分析，雙評價在國土空間規劃體系中占據著一定的地位，需要合理引導模型在各級國土空間規劃之間的高效傳導，強化雙評價對村莊規劃科學支撐。實踐中可借助地理信息模型開展分析與探索，精準鎖定產業發展重點區域以及生態構建核心區域，推導社會治理空間模式，科學合理劃定整治區域，突出整治重點內容，為全域土地綜合整治工作的開展提供支持和依據。

以空間規劃為引領，高效化推進整治工作。基于促進鄉村振興的目的，推進全域土地綜合整治工作，需編制完善的村莊規劃方案，利用空間規劃做好管控和引導，促使整治工作高效化落實。圍繞規劃工作做好內容的控制，保障內容的精細化與行動化，切實保障各類開發建設用地，為土地用途管制提供依據。實踐中，為了保證從規劃到全域土地綜合整治落實的有效傳導，需要將整治區域劃定和核心指標管控以及用地邊界鎖定等相關內容，盡量全部納入村莊規劃導則。

做好策劃設計，高效化推進整治工作。為了促進鄉村振興高效化發展，提升鄉村生活質量水平，全域土地綜合整治的內容需要不斷增加，例如農地整治和建設用地綜合整治以及生態保護修復等。通過科學合理的策劃設計，發揮規劃的引導和指導作用，促進空間優化布局，優化資源配置和管理，促使資源空間價值得到提高，進而助力鄉村振興發展。

以全要素系統治理為內動力，高質量落實整治工作。全域土地綜合整治工作的開展，必須要注重凸顯與打造文化、風貌以及生態等，通過科學合理策劃，高質量推進各項整治工作，提升全域全要素水平。實踐中做好全面調查，精準識別區域的風貌肌理以及特色元素，形成有效的風貌提升引導策略以及具體優化手段，同時通過項目實現有序實施。未來，新理念和新技術手段的應用，高效化推進全域土地綜合整治。采用新技術和新手段，比如一體化成型溝渠或者廢舊材料等，高效化推進全域土地綜合整治工作，提高治理能力水平，保障整治工作的開展質量。

搭建有效的平臺，整合各方的力量，推進全域土地綜合整治。從整治工作的開展角度分析，單純依靠某個部門的力量無法高效化開展，需積極整合各部門的力量，凝聚共識聚焦政策和集成項目，并且對全域土地綜合整治項目做好全過程跟蹤。結合項目推進的需求，積極整合資金和政策等資源，助力整治工作的開展。

2.4 全域土地綜合整治的推進措施

構建完善的聯動機制。全域土地綜合整治的推進，構建市鎮村三級聯動工作機制，高效化推進整治項目，具有重要的意義。實踐中充分整合各類政策，比如增減掛鉤和耕地保護等，打通環節和節點，出臺相關的政策，由相應的部門負責整合涉農工程項目支持，實行統一規劃和統一立項以及統一施工、分別驗收。為了保障整治工作高效化開展，搭建醒目實施平臺，積極整合資金好資源，尋求開放性金融機構和政策性銀行以及社會資本的支持。通過發揮財政資金的引導作用，利用全域土地綜合整治節余指標調劑等相關收益，實現資金平衡。

結合實際情況，編制科學合理的村莊規劃。結合本地區鄉村振興戰略計劃的內容，在編制村莊規劃方案時，有效銜接產業基地建設，比如旅游基地等，合理利用森林資源和文化資源等，統籌“土地綜合整治+美麗鄉村建設+現代農業產業項目”三位一體發展，優化生產、生活、生態空間格局，高質量落實耕地保護以及土地集約化、節約化利用，積極改善農村人居環境，推進鄉村全面振興。

3、全域土地綜合整治的實施策略

3.1 做好前期的調查與評估

全域土地整治工作的開展，需要做好現狀調查與潛力測算工作。從具體調查的角度來說，需要掌握區域的后備資源情況，并且明確開發潛力。與此同時，還需要做好高標準農田建設潛力的調查與測算工作，圍繞當前區域內建設用地情況展開細致全面的調查。在具體調查工作的開展方面，可以充分的利用現代化技術手段，例如遙感技術，掌握充分完整的資料信息，為后續的各項工作提供依據和支持。整治工作的開展，需要圍繞基礎設施和環境等多個方面推進各項工程措施，著力解決當前發展的問題，為鄉村振興提供支持與幫助。因此，在具體調查時，還需要側重村莊公共服務設施以及經營性建設用地情況的調查，充分掌握生態環境現狀，為整治工程方案制定以及規劃編制提供支持。需要注意的是，組織開展前期調查中，需要認真地了解村民的意愿，因為在土地集約化利用方面，通常需要對集約化程度比較低的村莊進行拆遷，通過集中村民實現對土地資源的釋放。在上位規劃和拆遷意愿方面，必須要結合鄉村布局規劃以及村民的拆遷意愿，合理設計推進各項整治工作。通過前期資源調查和潛力評估，全面掌握區域內的建設用地情況和資源情況，為整治工作的開展提供支持。

3.2 做好整治規劃方案的制定

3.2.1 明確發展戰略和空間格局

全域土地綜合整治的推進，需要結合當前的實際情況與未來發展趨勢，積極整合鄉村的文化、自然和農業資源等，將村莊按照各自的特色劃分為多樣化功能區，構建科學合理的鄉閾發展空間格局，以文化為靈魂、以自然為脈絡、以農業為主體，貫徹低碳、生態、環保以及休閑理念，重點推進旅游產業，構建融合觀光、鄉村游憩以及休閑養生為一體的服務型生態旅游目的地。

3.2.2 構建良好的空間與村鎮關系

實踐中根據編制的鄉村土地利用總體規劃，以及鄉村生態紅線劃定成果，確定生態保護紅線和永久基本農田保護紅線以及村鎮開發邊界，形成完善的土地綜合利用空間框架，進一步村鎮體系。在整治工作中生態保護區范圍內的現有村莊，執行嚴格的“保護”制度，規劃期內不可以新增建設用地，同時需要結合實際發展逐年推出。結合鄉村振興產業發展需求，比如旅游業等，合理調出和調入永久基本農田，保證基本農田總數不變，穩定在一定的范圍。結合各個鄉鎮的情況和特點，形成鄉村等級規模結構，具體內容如下：（1）第一級是鄉城中心；（2）第二級是中心村與特色村；（3）第三級是基層村。在具體推進方面，圍繞基礎設施和生態環境等，進行各項整治工作，完善基礎設施，全面提高運行管理水平，創造更多的效益。

3.2.3 做好土地整治工作

從土地綜合整治的推進角度分析，需要做好農用地整治規劃編制工作。對耕地和永久性基本農田，做好全面的調查，掌握現狀和需求，劃定保護農田。對于已經劃定的永久基本農田，做好全面保護，除了法律規定的國家重點建設項目選址無法避讓的，其他的項目不可以占用永久基本農田。在整治方面可采取以下措施：（1）宜耕后備土地資源開發。堅持生態優先、注重保護的原則，對宜耕后備資源開展適度開發，充分提高土地利用率，助力鄉村振興發展，促進經濟和社會以及身體的協調發展。根據現狀調查以及潛力測算，從實際情況出發，充分挖掘園地和荒地以及裸地等資源，增加有效耕地。（2）高標準農田建設。全域土地綜合整治中，根據區域內現有耕地資源的調查與分析結果，堅持因地制宜的原則，按照改善條件和提高質量的基本要求，以提高優質農田比重為目標，采取針對性的全域土地綜合整治措施，推進高標準農田建設，打造高標準基本農田保護示范區。整治工作的開展要求和現代農業生產與經營方式相互適宜，切實提高耕地利用率，增強農業綜合生產能力，促進企業可持續化發展。規劃期內需要高效化推進農村土地綜合整治，采取集中化利用手段，促使土地規模化水平得到提高。通過積極開展旱改水，優化土壤種植條件，使得耕地結構得到優化。高質量開展高標準基本農田的建設以及標準農田補建等，打造高質量集中連片的基本農田保護體系以及現代化農業體系，形成優質的農田景觀，助力全域旅游。合理開發園地，適當增加耕地資源數量，為農業生產提供支持。通過高質量開展和落實，實現全域土地綜合整治的目標，處理鄉村振興發展。

結語：

綜上所述，全域土地綜合整治工作的推進，需圍繞鄉村振興戰略實施所面臨的挑戰和問題，積極推進各項整治工作，改善生態環境，深度挖掘自然資源和文化資源等，實現對各個產業的有效銜接，促進鄉村產業振興的發展，助力區域社會經濟發展。通過全域土地綜合整治，凝聚強大的發展動力，促進鄉村振興戰略的實施。