鄉村振興戰略下的城鎮建設問題及規劃管理對策分析

文／徐海燕 安徽潛山市梅城鎮政府 安徽潛山 246300

引言：

隨著城市規劃工作的持續推進，小城鎮區域成為建設規劃重點，其作為城市與鄉村之間的紐帶，其建設規劃情況可直接影響城鄉差距，為帶動鄉村發展，應以鄉村振興戰略為主導，強化城鎮建設規劃工作，盡可能完善城鎮發展體系，切實緩解城鄉發展不平衡問題，但在城鎮實際建設規劃管理工作中，仍存在一定缺陷，此時應以因地制宜為原則，制定針對性城鎮建設規劃方案。

1、城鎮建設在鄉村振興戰略下的相關問題

1.1 規劃統籌不當，措施無法落地

當前城鎮建設規劃工作存在上位規劃統籌不當的問題，且專項規劃、下位規劃無法切實落地，極大限制了城鎮建設效果。在新時代新型城鎮建設期間，致力于規避粗放式管理模式，強調細致化、精細化城鎮規劃，雖改善了原有局面，但仍存在一定問題，例如：城鎮建設缺乏最新的精準邊界線，比例尺較小，使城鎮邊界范圍無法精確，繼而局限了城鎮建設規劃工作的開展。此外，城鎮長期建設規劃中，更新了城鎮規模劃分依據，導致前后規劃出現口徑不一現象，且對城鎮局面的建設參與性有所忽視。邊界線的模糊給城鎮用地規劃帶來極大限制，致使部分規劃措施無法落地，同時從人口角度來看，城鎮每年人口預測偏高，部分務工人員常年不在戶籍地，導致城鎮人口規劃存在偏差。由此可見，城鎮建設期間面臨無法全面統籌城鎮產業、用地、設施、人口的現象，導致城鎮規劃方案可能與當地實際情況不協調對應，以此產生了資源浪費、多規沖突問題，需于后續建設規劃管理工作中進一步完善。

1.2 法律法規缺位，城鎮風貌失控

在城鎮建設規劃期間，雖相關立法逐漸完善，但部分建設工作仍無法實現全面管控，尤其是在城郊結合部區域，普遍存在建設混雜，建筑無序建設的情況，相關管理部門對于建設亂象難以入手。《城鄉規劃法》中指出，建設規劃區域內國有土地需按照規定遵守法律要求，其中存在“國有土地”這一限定條件，這就意味著集體土地無法按照《城鄉規劃法》進行規劃，僅可依托于《土地管理法》展開管理工作，而在《土地管理法》中指出，集體土地進行非農業建設時，向所在地政府主管部門提交申請并登記造冊即可，待使用權證書下發后則可進行用地建設規劃。在此形勢下，極易出現城郊結合部宅地基自建混亂的情況。從《城鄉規劃法》與《土地管理法》兩個角度討論了城郊結合部區域的建設問題，不難發現，城郊結合部國有土地、集體土地在用地規劃方面的管理標準不同，且尚未控制建設容量、建設風貌，僅在建設選址方面提出了嚴禁占用水源保護區、基本農田、公益林地、天然林地等資源，盡可能在空閑地、原有宅基地區域范圍內進行建設。但城鎮現有建設規劃方面存在一定不足，導致城郊結合部等重點區域出現建設選址隨意、建設風貌失控等問題，嚴重降低了城鎮建設規劃質量，故在未來管理工作中，應從法律法規角度，對城鎮區域范圍內的建設風貌、建設選址等重要內容予以規范，以此規避城鎮建設期間存在的不足。

2、城鎮在鄉村振興戰略下的建設思路及規劃理念

2.1 建設思路

在明確城鎮建設在鄉村振興戰略下的相關問題基礎上，應綜合考慮現有條件及資源，從戰略與實施層面確定城鎮建設思路，使城鎮建設規劃工作能夠更為有序規范。（1）戰略層面。對鄉村振興戰略進行深入解讀，明確城鎮建設規劃戰略要求，在此基礎上定位城鎮建設現有問題，為針對性解決優化奠定基礎。對于城鎮區域而言，應順應社會發展形勢，把握建設機遇，從政策的戰略角度推動城鎮全方位發展，繼而縮小城鄉差距，共建美麗宜居家園。（2）實施層面。以鄉村振興戰略為政策基礎，以問題為導向優化城鎮編制，做好全國范圍內的城鎮建設交流工作，吸取多方經驗，以此解決城鎮建設期間出現的混雜無序情況，不可照搬成功城鎮建設理念，應以因地制宜為原則，立足于城鎮實際情況，找準城鎮建設規劃現有缺陷，最大限度地提升城鎮建設規劃方案的實用性。只有城鎮建設規劃實現全面統籌，以實際問題為導向，明確建設規劃主客體，確定多規合一思路，同時對城鎮居民予以一定引導，使其參與到城鎮建設中，以此方可保障城鎮建設規劃實際效果。

2.2 規劃理念

為確保城鎮建設工作能夠順利開展，在正式規劃城鎮建設方案時，應立足于實際明確規劃理念。對規劃理念進行總結，具體如下：（1）全域統籌理念。良好的城鎮建設工作應的實現全域覆蓋，做好城鄉互動，對用地空間及人口規模進行合理規劃，為城鎮資源高效配置奠定良好基礎。（2）多規合一理念。城鎮建設工作應對接各類規劃，如當地交通規劃、用地規劃、環保規劃、旅游規劃等，通過多規合一，提升城鎮建設規劃針對性與實用性，實現城鎮“一張圖”規劃管理，繼而確保城鎮建設規劃方案可切實落實。（3）決策先行理念。城鎮建設應立足于實際，在建設規劃之前制定決策方案，綜合考量城鎮居民意愿，杜絕盲目建設、規劃脫離實際的情況，同時在建設規劃期間合理運用前沿先進技術，以技術為驅動提高建設規劃效果。（4）重心下移理念。在城鎮建設規劃管理工作中，應意識到當地居民的建設主體地位，盡可能引導其主動參與到城鎮規劃工作中，激發居民的主人翁意識，尊重居民意愿，以此推動新時代共建美好家園目標的實現。

3、城鎮在鄉村振興戰略下的規劃管理路徑

3.1 實現城鎮全域統籌

3.1.1 資源統籌

國內外形勢時刻處于動態變化中，在城鎮建設規劃管理期間，應根據城鎮長期戰略發展情況及現有資源結構做好建設規劃方案的定期更新工作，盡可能優化建設規劃方案，使其可更貼合當地鄉村振興戰略規劃情況。結合上述建設問題分析可見，城鎮規劃在用地、人口等方面存在建設不合理情況，并未關注城鎮區域內的多方統籌情況，繼而造成了用地浪費、人口預測不精準的問題，故在未來城鎮規劃期間，應做好城鎮區域的全面統籌，盡可能整合現有資源，對資源進行合理配置，并促進城鎮建設規劃的嚴格落實。

3.1.2 用地統籌

從城鎮用地角度展開統籌分析。為確保用地合理利用，避免資源浪費現象，應做好用地分解配置工作，此時應立足于城鎮實際情況，細化用地單元，按照當地空間管制要求提煉空間要素，將城鎮范圍內土地資源劃分為生活空間、生態空間、生產空間，完成空間劃分后逐步推進城鎮空間管制工作。結合上述分析可見，為合理配置統籌城鎮用地資源，需做好“三生空間”分解工作，根據影像、土規文件確定生態空間，結合城鎮現有產業布局情況明確生產空間，在此基礎上合理劃分生活空間。在用地統籌調控過程中，應以100 ～120m/人為規格，對城鎮建設用地進行管控，繼而明確城鎮建設用地規模，以此實現城鎮用地的全面統籌，為用地最大化利用奠定良好基礎。

3.1.3 人口統籌

從城鎮人口角度展開統籌分析。人口規劃是城鎮發展建設的主要內容之一，為保障建設規劃效果，應做好城鎮人口的預測預估工作，統計城鎮區域內城鎮人口數量及鄉村人口數量，同時預測城鎮人口流動情況。根據當前城市化發展情況來看，城鎮范圍內的基層村人口數量存有下降趨勢，人口普遍向城市流動，在此期間，應結合城鎮未來人口戰略（如人才引進戰略等）而合理規劃，盡可能提升城鎮人口預測精準性，精準預估城鎮人口總數，繼而更好地發揮出城鎮人口紅利優勢，結合人口資源進行合理規劃，為人口規劃配置夯實數據基礎。

3.1.4 城鄉統籌

城鎮范圍內存在部分鄉村區域，為實現城鎮統籌規劃，提高城鎮建設質量，應重視鄉村規劃工作，杜絕“重城輕鄉”問題的出現。在鄉村建設規劃過程中，應以生態為先，統籌鄉村自然資源，統計城鎮鄉村用地結構情況，力圖在實現用地節約的同時，提升用地資源利用率。在社會長期發展中，鄉村建設落后于城市，在城鄉差距直觀性對比下，鄉村居民對于宜居環境抱有較大期望，但鄉村建設相對分散，限制了鄉村配套設施建設，故在城鎮鄉村建設規劃時，應將鄉村用地集聚作為首要任務。除此之外，城鎮建設規劃應尊重當地居民生活習慣，維持現有社會生態，保留并突出地域特色，以此即可有效提升城鎮建設規劃管理效果。

3.1.5 典型現象

在城鎮建設規劃管理期間存在部分典型現象問題，此時應因地制宜，合理規劃處理。（1）鄉村人口逐漸流向城鎮，并于城鎮內長期居住，但該部分鄉村人口仍占有宅基地及耕地，以此產生了用地浪費問題。針對這一典型問題，應于人口規劃期間促進戶口轉化，使存有城鎮居住意向的鄉村人員轉為城市戶口，并從教育、住房方面予以一定優惠，完成戶口轉化后，其宅基地、耕地將會流轉，以此促進鄉村用地的集聚規劃。（2）城鎮化建設必然會促進鄉村到城鎮的人口流動，當人口流動達到一定規模后，則可能出現“空心村落”。針對這一典型問題，應全面統籌城鎮區域內的土地資源，做好耕地復耕工作，若城鎮建設期間出現耕地占用情況，則需復耕相對應面積的“空心村落”土地，使城鎮范圍區域內的農耕用地有增無減。（3）在實際發展期間，部分城鎮村落面臨消亡問題，但現階段缺乏相對應的村莊去留規劃引導方案，使城鎮村落的消亡與發展存在無序混亂情況，故在實質性城鎮規劃期間，應結合實際情況合理引導村落的消亡、發展。此時需明確城鎮規劃整體框架，對城鎮區域內村落進行分類控制，在村落控制調節期間，應綜合均衡城鄉發展規模，分析城鎮各區域的發展潛力，計算城鎮鄉村區域的耕作半徑，從不同角度實現城鎮區域的合理分類與調控，以此為依據推動城鎮村落發展。（4）城鎮內部各區域之間存在發展差異，普遍存在風貌凌亂現象，且區域特色不明顯。面對這一現象，可從民族、民風、民俗、傳說、建筑等方面入手，以文化為線索找準城鎮特色，并將特色內容融入到城鎮建設規劃管理工作中，以此打造特色城鎮，提高建設規劃實效，推動城鎮可持續發展。

3.2 建設規劃多規合一

城鎮建設規劃應與其他規劃內容相對接，通過規劃糅合整理現有信息數據，以此為基礎，逐步推進城鎮的多規合一建設。（1）對接《土地利用總體規劃》。城鎮建設規劃應符合《土地利用總體規劃》整體框架要求，做好用地統籌工作，定期組織城鎮實地踏勘活動，依托于高清航拍影像技術獲得城鎮區域高清圖像，以實測信息為依據修正城鎮用地規劃情況，同時，還可借助該契機校正城鎮邊界線，并繪制整體性分類規劃圖，以此實現城鎮建設規劃與《土地利用總體規劃》的有效對接，提升城鎮土地資源利用效果。（2）對接城鄉規劃。在當代社會發展過程中，城鄉規劃工作持續推進，城鄉差距逐漸被縮小，為保障城鎮建設規劃效果，需根據整體性城鄉規劃情況調整城鎮建設情況，做好上下級城鄉規劃的銜接協調，以此確保所制定的城鎮建設規劃方案符合實際情況，避免規劃脫離實際的問題出現。（3）對接多類規劃。城鎮建設期間存在諸多規劃內容，如防災規劃、旅游規劃、農業規劃、交通規劃等，在城鎮整體建設期間，應統籌考慮多元化規劃內容，通過規劃的深度融合滿足城鎮空間配置訴求，杜絕“規劃打架”現象，形成全方位、一體化的城鎮建設規劃藍圖。

3.3 貫徹重心下沉理念

在城鎮建設規劃管理期間，必須重視規劃成果的可行性，在數據信息統籌規劃基礎上創新方案形式，確保建設規劃措施能夠切實落實，將規劃方案真正轉化為實質性成果。城鎮建設規劃的重心下沉可從以下幾個方面進行：（1）下沉服務對象。從本質上看，城鎮建設規劃以當地居民為服務對象，故在城鎮建設規劃過程中，應主動與城鎮居民溝通交流，做好意見交換，了解居民對于美好家園的需求。完成城鎮建設規劃方案的編制工作后，需選取城鎮各區域代表，將建設規劃方案公示并匯報，使當地居民能夠理解城鎮未來發展情況。除此之外，需將城鎮建設規劃方案轉化為直觀性藍圖，輔以高清影像圖，并結合建設規劃中的專業術語及理論知識進行講解，消除理解盲區，最大限度提高當地居民對于城鎮建設規劃情況的理解。（2）下沉信息采集。城鎮建設規劃所參考的資料信息應具有多元性特征，應在整理現有文件資料基礎上，廣泛采集當地居民的意見業饋資料，同時運用航拍技術及衛星圖像，對城鎮土地結構進行明確，以此保障所制定的城鎮建設規劃方案符合當地實際情況。（3）下沉成果深度。城鎮建設規劃應來自于實際，不僅需聚焦于城鎮區域，還需重視城鎮范圍內的鄉村建設工作，使城鎮建設工作能夠全面推進，按照鄉村振興戰略指導逐漸縮小城鄉差距，使各類建設規劃措施能夠切換落實到城鎮鄉村區域內。在城鎮建設規劃成果深度下沉管理過程中，從用地、產業、人口、交通、道路等多個方面進行統籌規劃，相關規劃措施需細化到村落，使城鎮建設規劃方案盡可能精細具體，并依托于城鎮區域結構圖確定當地交通網絡、管線走向、設施布局等情況，以此為依據實現城鎮整體精細化、詳細化建設。（4）實施手段下沉。在城鎮建設規劃整體框架結構內，按照鄉村振興戰略要求制定《規劃實施手冊》等文件，對具體的城鎮建設規劃工作進行指導，將建設規劃策略有效落實，繼而實現城鎮建設規劃管理工作的重心下沉。

3.4 革新規劃管理技術

當代技術革新較快，GIS 地理信息系統、無人機航拍技術、影圖像處理技術等現已逐漸成熟，在城鎮建設規劃工作中，可靈活運用新技術，創新城鎮建設規劃模式，使規劃管理工作更為靈活高效。（1）Arc GIS、Map GIS 等地理信息系統軟件的應用。依靠GIS 地理信息系統確定城鎮區域地理信息，將信息文件導出為cad 格式，輔以航拍數據、衛星圖像，對GIS cad 文件進行細化，同時在此過程中確定城鎮土地資源的結構劃分情況，并可依據GIS 信息校正規劃方案中的地理數據偏差，為城鎮高效建設規劃奠定良好基礎。（2）無人機航拍技術的應用。傳統二維規劃手段現已無法滿足城鎮建設要求，此時可引入無人機航拍技術，全方位獲取城鎮規劃信息，并結合城鎮區域實地踏勘數據，盡可能獲得精準化城鎮邊界線及村落點，通過三維數據采集獲取規劃信息。完成無人機航拍作業后，可進一步整理剪輯航拍數據，并將其作為城鎮建設規劃重要成果，為搭建城鎮區域可視化規劃管理平臺奠定基礎。（3）影圖像處理技術的應用。地形圖為傳統城鎮建設規劃工作的基礎資料，而在城鎮區域內，其地形圖比例尺較小，通常為1:10 萬或1:1 萬，無法獲取精細化信息數據，且地形圖更新緩慢，內容存在嚴重滯后性。在此形勢下，可借助壓縮、投影、配準、拼接等影圖像處理技術對原有信息文件進行調整優化，以此提升地形圖資料的可用度。

結語：

綜上所述，現階段的城鎮建設仍存有一定不足，應從戰略層面、實施層面明確建設思路，總結規劃思路，確保城鎮建設規劃管理工作能夠規范化推進，在實踐發展期間，應從人口與用地兩方面實現全域統籌管理，貫徹落實多規合一思想，盡可能提升建設規劃的整體協調性，同時做好重心下移工作，將建設規劃工作落到實處，并將前沿技術融入到城鎮建設規劃管理工作中，以此提高城鎮建設質量。