新時期土地資源管理與土地利用綜合規劃淺析

文／陳安禧 浦北縣小江街道鄉村建設綜合服務中心 廣西欽州 535300

1、土地資源管理與土地利用綜合規劃意義

加強土地資源管理與利用綜合規劃是強化土地資源可持續利用的必要性。土地資源包括已經被利用或者未來能夠被人類利用的土地，有限的土地資源具有自然屬性和社會屬性兩種特征，同屬于自然和經濟范疇。作為人類的生產資料和勞動對象，土地資源多指可供農林牧業等生產領域可被利用的土地，從土地資源的開發利用過程來看，土地資源具有時空性、稀缺性、可持續性與差異性等特點。隨著城市化建設進程的逐步加快以及社會經濟的快速發展，土地資源被大肆開發利用，在此過程中土地資源的開發利用缺乏科學性，資源浪費、閑置、使用效益低且資源污染等各種問題接踵而至，最突出體現在建筑、房地產等地產領域的迅速崛起對土地資源的可持續利用構成較大威脅。新時期，通過全面加強土地資源管理與利用綜合規劃來實現土地資源的優化配置與高效開發利用，通過構建科學合理的土地資源優化配置與開發利用方案來強化土地資源的可持續利用特性。

另外，在一定程度上土地資源開發利用的社會經濟屬性要蓋過自然屬性，具體表現在有限的土地資源作為人們生產、生活及社會發展建設的基礎性資源能夠充分滿足社會各項生產建設活動的開展需求，土地資源開發利用程度成為推動社會經濟進步發展的根本。同時城市化建設步伐的加快導致土地資源開發利用具有明顯的利益性與社會性，土地資源污染、資源浪費閑置等各種資源緊張問題相繼發生則意味著土地資源自然屬性被逐步削弱。因而通過全面推進國土空間規劃變革，土地資源利用規劃創新來改善當前的不良現象，加大管理與規劃力度來減少資源浪費現象的發生。

2、土地資源管理與土地利用綜合規劃推進背景

2.1 土地利用分類

想要保證土地資源管理的有效性以及土地開發利用規劃的合理性，首要做的是對土地資源利用進行合理分類，可以說，土地利用合理分類是保證土地資源可持續利用發展的重要前提。一直以來，人類對于土地資源在不斷開發和改造利用的過程中逐步衍生出各式的土地資源開發利用方式方法，也因此形成各式的利用方法，與人類社會生產建設活動開展的需要密切相關。

按照土地資源的利用類型進行合理分類需要依據現有土地資源利用狀況、利用方式、土地資源結構以及土地資源間的差異與相似性特征來對同級土地資源進行類型劃分，土地用途、生產經營特點以及土地資源利用方式等因素成為土地資源利用分類的核心依據。從國際形勢來看，多數國家采用兩級制進行土地利用分類，少數國家如日本采用三級制，但仍然側重于城市用地利用分類，對于城市建設用地的分類也較為詳細，相反對于農村用地分類顯得特別粗略。

我國國土資源部組織于2017年最新修訂的《土地利用分類》文件中對土地利用分類做出最新最準確的規定，采用一級、二級（兩級制）兩個層次的分類體系來進行土地利用分類，其中一級類主要包括耕地、園林地、草地、商業用地、交通運輸用地、水域以及公共管理與公共服務用地等12個分類；二級類在一級類的基礎上進行細化，如耕地細化后包括水田、水澆地、旱地三個細目，共73個二級類。

2.2 國土空間規劃的變革發展

2021年依據國務院最新發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》進一步構建出一套完善的國土空間規劃體系，并全面推進監督實施。其中主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等多方面空間規劃，將其融為一體構成完整的國土空間規劃體系，“多規合一”成為顯著的特征，在新時期國土空間綜合治理與規劃中起著重要的指導約束作用。依據相關文件，我國各省市全面開啟國土空間治理規劃工作，依托有關政策文件在實踐當中不斷創新發展思維和方法。新時期，國土空間規劃作為社會各類開發保護建設活動開展的基本依據，以新時代中國特色社會主義思想為核心指導思想，始終堅持以人民為中心，堅持國土空間可持續發展理念，立足于實際來全面推動國土空間規劃高質量發展。從國土空間規劃的建設發展目標來看，從2017年基本建立國土空間規劃體系與“多規合一”規劃審批體系到2018年健全國土空間法規政策和技術標準體系，形成國土空間開發保護制度，再到2019年以全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平為目標，基本形成生產空間集約高效、富有競爭力與可持續發展的國土空間格局，2021年最新國土空間規劃體系的優化完善意味著國土空間規劃完成重大變革，在此基礎上更加符合行業領域發展現狀，以設置完善的規劃內容來強化國土空間規劃成果。

從國土空間規劃體系的總體框架構建情況來看，“五級三類四體系”中由全國、省、市、縣以及鄉鎮構成完整的五級國土空間規劃，由邊界內詳細規劃、邊界外村莊規劃與專項規劃構成三分類，由編制審批體系、實施監督、技術標準與法規政策構成完整的四體系，涵蓋了國土空間規劃體系的全部內容與建設意義，為土地資源管理與土地利用綜合規劃提供了正確的指導發展方向。

土地利用規劃是國土空間規劃的重要構成部分，想要進一步推動土地資源管理與土地利用綜合規劃首先需要從規劃發展理念層面進行創新變革，以人民為中心的可持續發展、低碳經濟環保及高質量發展理念成為重要的核心引領，同時以國土空間規劃中空間規劃與發展規劃的關系、國家規劃與地方規劃的關系以及總體與專項、詳細規劃的關系為規劃基礎構建科學合理的綜合治理規劃體系，以便準確抓取土地資源管理與利用綜合規劃創新變革的核心任務，順利實現規劃治理目標。

此外，依據規范標準化的國土空間規劃體系及其“五級三類”的體系框架，圍繞空間要素來綜合考慮土地資源利用類型不同風險，立足于實際情況來明確土地資源開發利用上限與生態環境保護底限，準確抓取土地資源環境的最終承載力，從而不斷優化土地資源管理與土地利用綜合規劃治理開發格局，以此來強化土地資源開發利用可持續性作用。土地利用綜合規劃是加強土地資源管理的重要基礎，而國土空間規劃為土地利用綜合規劃提供了重要依據，對于明確土地資源管理方向、提高土地資源利用價值以及優化產業結構布局等有著重要的保障作用。

3、土地資源管理與土地利用綜合規劃現狀及成因

3.1 土地管理與規劃使用存在的問題

（1）土地資源少

可使用土地資源少體現在可使用土地資源較少，整體來看我國國土面積較大但受地形地貌復雜性的影響，一些大面積荒漠、冰川以及凹凸不平的高原丘陵等資源無法將其轉化為可利用的土地資源，盡管我國土地資源豐富，但實際上資源可利用壓力相對較大。同時在土地資源管理規劃過程中管理與規劃的有效性缺失，無法充分發揮政策法規的保障作用，對于土地資源管理與利用未能從長遠角度進行綜合規劃，受眼前短期利益的影響較深而導致土地資源集約化利用程度不高。

（2）開發利用不合理

在土地資源管理與利用規劃過程中對于開發利用的不合理現象缺乏全面有效的監管，采用傳統集中化管理方式無法對各類土地資源進行清晰合理的劃分，對于出現的土地混用、土地閑置等不合理現象由于監管不到位導致投資成本不斷增加。同時土地資源使用不合理現象多體現在土地資源的混用，如在開發利用土地資源之前未能對區域土地進行全面監測和分析，將適合用來耕種的土地卻規劃于工業用地進行生產建設。

（3）對土地資源開發利用影響

另外城市化建設進程的加快無可避免地對土地資源開發利用產生諸多不良影響，如土地自我修復能力被削弱、土地資源可持續利用程度降低以及生態環境受損等，土地資源管理與規劃利用同城市化建設進程兩者存在明顯的制約作用。

此外，導致土地資源管理與土地利用綜合規劃止步不前的主要原因在于發展理念、人員思想觀念的落后，在實際建設過程中存在輕管理、重開發規劃的現象，各項規劃編制工作不合理，各環節審批手續不齊全等造成土地資源混亂管理，用地混亂開發等現象，人員思想理念的落后是導致土地資源利用效益下降的核心原因。

3.2 土地管理與利用博弈關系

（1）鄉村空間規劃與城市空間規劃作為國土空間規劃的重要內容，城市與鄉村之間存在土地利用博弈關系，主要表現在土地利用邊界的博弈，實質上對于城市地區的用地規劃要多過鄉村用地。

（2）從各層級管理角度來看主要表現為地方組織、地方政府與中央之間的多主體博弈，實質是土地計劃指標的分配與爭取間的博弈，對于各個主體而言，爭取到土地計劃建設用地指標則擁有其發展權，能夠獲得更高的經濟效益。

（3）工業與農業同作為國民經濟體系的重要構成部分，各類工業開發區建設與農業現代化建設發展對于用地各自有著不同的需求。而農業通常處于弱勢地位，工業開發區與農業爭用地導致的博弈結果往往是農業耕地用地資源不斷減少，進而導致生態環境發展失衡、生態用地減少成為普遍的現象。

（4）用于生產生活建設用地與農用地、未利用的用地間產生博弈關系，建設用地的增加導致的直接結果就是生態用地量的減少，未利用用地成為爭取的核心資源。

（5）從土地利用分類角度來看，耕地與林地是占比較大的板塊，耕地與林地間的博弈在國土空間規劃變革創新的影響下也不斷發生變化。

整體來看，土地資源管理與土地利用綜合規劃程度不高，其中博弈關系比較明顯的原因有：

（6）在于政府相關政策法規指導性作用于政策精神通過地方政府、地方組織的作用后呈現出逐級遞減的不合理現象，相關政策應用到實際工作中出現政策理解偏差、政策指導作用不強以及管理執行秩序混亂等問題。

（7）在發展理念上缺乏同步更新，且思想觀念的轉變往往是循序漸進的過程，難以在一瞬間完成發展理念的轉變。

4、國土空間背景下的土地資源管理與土地利用綜合規劃

4.1 強化政策精神指導，促進土地資源集約化利用

隨著國土空間規劃政策體系的全面推進，當前需要做的是要盡可能縮減中央政策宣傳與實際貫徹執行層面的偏差，為此需要加大政策法規宣傳教育力度，合理協調中央與地方政府、地方組織政策上的宣傳執行關系。同時傳統固有思維模式下多數人人為土地資源管理是對用地和耕地的建設管理，通過加強新政策宣傳指導來及時轉變傳統固有思維，努力形成生命共同體的發展理念，同時兼顧到城市建設用地與生態用地利用規劃的實際需求，保證城市建設有足夠的建設用地，生態文明建設有足夠的生態用地作為支撐。

另外需要大力推進土地資源集約化利用理念，從源頭上杜絕土地資源粗放利用、閑置浪費等現象的發生，重點保護土地的自然修復能力，關于生態用地利用規劃需要以用地自然修復為基礎，采用適度人工干預的方式來提高土地資源集約化利用水平。尤其在農業用地發展領域需要堅持種養循環利用的原則來加大對耕地地表土層的保護力度，防止生態資源環境承載力無限擴張。同時關于土地資源管理與利用規劃可加大行政約束，關于用地分類審批需要對土地規劃、計劃進行嚴格審查，充分發揮用地利用管理中政策法規與各項管理制度的協調和指導作用，在審查時應當對用地的分類供給數量、用地資源結構以及利用方式、分配主體等相關信息進行嚴格審查把控，進一步促進產業布局合理化與協調化發展。

同時對于生態用地及城市建設用地的分類在給予其有力保障的基礎上應當加大調控力度，協調好用地保障與調控的和諧關系，優先保障重點建設項目、產業高新技術項目以及公共事業用地建設項目等，對于各類建設項目嚴格制定完整的預審制度，協調各部門組織做好配合工作，進一步優化土地利用結構。

此外，土地資源管理與利用規劃以人民為中心，事關廣大人民的切身利益，為此需要加大土地資源管理宣傳力度，拓展宣傳范圍，盡可能提高人們對于土地資源管理利用的思想認知，借助線上線下多種傳播媒介和宣傳渠道來擴大土地資源管理專業知識、有關政策法規宣傳范圍，以此來不斷強化民眾土地資源可持續利用和環境保護意識。

4.2 加強市場化管理，強化市場土地供應政策

（1）在土地資源管理變革創新過程中，土地資源市場化、規范化是土地管理體制改革的必然趨勢，有利于更集中的優化配置土地資源，通過加強市場化管理來全面提升土地資源利用率。從市場角度來看，首先需要對劃撥用地范圍加大控制監管力度，針對具有經營性質的設施建設用地可采用價格協調機制推行有償使用等優惠政策來促進占地行為規范化，從根源上減少土地資源浪費。而針對工業用地可采用工程項目招投標模式來推行招標、拍賣等出讓方式，嚴格遵循市場價格機制。另外針對農業用地同樣需要規范市場化管理工作，結合實際情況建立健全的市場價格機制與良性競爭機制，在國家政策法規的約束管理下合理運行土地流轉政策，以此來不斷提高農業用地資源應用價值。

（2）關于市場土地資源供應管理，在特定區域范圍內應當以土地利用綜合規劃為主，遵循耕地保護價值取向指導原則，嚴格構建完整的耕地保護管理制度，并對建設用地的規劃利用進行嚴格控制。普遍來看，建設用地多用于城市化建設發展，各種資源浪費污染現象要求我們需要全面加強土地資源集約化利用，通過制定集約化利用標準來規范建設用地規劃利用。此外應當充分發揮市場調節機制作用，嚴格落實經營用地與工業用地出讓和保護制度，經過市場運作調節來發揮市場土地價格杠桿作用，通過合理轉變市場經濟增長方式來強化政府部門對于土地市場化管理的壟斷和調控作用。

4.3 加大督查監管力度

（1）針對城市建設用地應當遵循先審批后監管原則，確保審批檢查工作落到實處，對于建設用地從開工、施工到竣工驗收進行全過程跟蹤監督管理，對開工及竣工驗收等各項制度進行全面審查，對建設用地實行的過程進行全方位監控，從而保證建設用地資源高效利用，杜絕土地資源閑置浪費等現象的發生。

（2）緊抓督察監督和執法監管，強化政策法規引導作用，保證各項政策制度貫徹落實，由專門的督查機構來嚴格落實上級政策制度及相關政策方針，其中包括耕地保護制度、土地資源集約化利用制度與生態環境保護機制，從源頭上嚴格落實“三嚴”制度。

（3）關于生態環保制度的嚴格落實需要在土地資源開發利用過程中注重生態管理，包括城市建設用地、工業用地及生態農業用地規劃建設中需要全面滲透融入可持續環保低碳經濟理念，盡可能促進社會經濟屬性與自然生態屬性的有機結合。關于土地開發生態管理可與新農村建設積極融合，以鄉村振興、鄉村規劃等戰略決策為背景，促進生態與經濟產業的有機結合，進而保證土地資源合理開發利用，提高土地資源可持續利用效率。

4.4 國土空間規劃背景下土地資源管理規劃體系的構建

（1）從規劃理念上及時進行革新，可持續發展理念背景下土地資源協調發展與生態建設仍然是土地利用綜合規劃的重要內容。盡管長期以來城市建設規劃與土地利用規劃處于長期對立的狀態，但土地利用規劃仍然是兩者共同的核心點，現階段城市規劃持續向城鄉發展規劃拓展，同時也在不斷縮進與經濟社會轉型發展戰略要求的適應性。按照土地資源開發利用高質量發展要求，堅持以人民為中心的可持續發展理念，遵循低碳經濟綠色發展規劃原則，構建以土地自然修復為主、保護節約優先的管理新格局，明確生態保護紅線與城鎮開發邊界規劃的重要任務，不斷優化土地開發規劃格局。

（2）遵循“五級三類”規劃編審原則，通過明確各級規劃管理來找準土地資源管理與利用規劃的正確方向，以營造空間、優化空間與推動共享空間為核心來重塑土地資源管理與開發利用規劃新格局，在政策法規的約束和指導下促進土地資源集約化利用，推動土地資源經濟資源價值增值。

結語：

綜上所述，以國土空間規劃發展為背景，積極創新發展理念，在政策法規的指導和約束下，重構土地資源管理與土地利用綜合規劃新格局，努力協調好政府、市場與用地主體間的利益關系，為土地資源管理與利用規劃提供全面的保障。