工程投融資建設模式回購風險與控制策略研究

文／陳天 中鐵投資集團 北京 100073

引言：

工程投資建設模式，作為我國當前基礎設施建設中的全新模式，具有多元性、精細化等一系列的特點，也有著特定的政府回購的性質需求。基于法律的角度而言，政府回購實際上是一種民事行為，也是政府為了更好地得到所涉及到的建筑工程項目，通過工程投融資建設的模式、合同形式來確定合理的回購款項，并且在約定的回購節點向投資人支付工程費用的一種新型的支付方式。因此，工程投資建設模式一經興起，得到了社會各界的廣泛關注，這種方式提高了建筑工程領域的發展，但是潛在的回購風險仍然值得注意。

1、工程投融資建設模式回購特征及風險特點

1.1 回購特征

目前我國工程投融資建設模式中的回購風險具有以下幾方面的特點：

（1）多元化

建筑工程投融資的建設主體具有多元化的特點，但是在具體分析中發現仍然是由地方政府所承擔的公益性基礎設施建設項目，并且在這一系列項目中，政府會作為公共利益的代表，也是項目的主要授權者，所涉及到的一系列惠公資金來源是政府未來預期的財政資金，因此，政府也成為了工程投融資建設回購中的特定主題所在。

（2）階段性

政府在工程投融資建設模式過程中，需要結合投資人的實際情況以及具體的投資節點等一系列的內容，還要包括投資額度和分期投資目標來制定相應的合同，并且分階段的確定投資人的成本以及相應的投資效益。

（3）回購期限浮動性

根據工程投融資建設模式的性質及投資的額度，一般回購期限短則一兩年長則七八年。除此之外，政府會給工程投融資、建設合同設置提前的回購條款，從而盡量的縮短回購的期限。而工商投融資建設模式項目并非是投資人與政府之間針對項目移交及宣告雙方之間的關系結束，需要在得到政府應付的回購款項或者是完成相應的承諾條件以后，才能夠宣告正式結束。

（4）浮動性

“十一五”期間，在水利工程勘測、設計、施工及材料方面，引進了67項國際先進技術，創新轉化了88項產品或技術，實現國產化儀器和設備18項，開發軟件30套，取得各項專利52項，成果在658個工程中得到成功運用，促進了我國水利工程建設技術的長足進步。

根據工程投融資建設模式、項目自身特征以及不同地區的投融資模式各有不同。一般來講，整體投資金額的期限在一到八年左右，對于一些時間較短的回購跡象而言，也為兩年左右。因此，政府會根據項目合同來明確提前回購的內容、條款，從而盡量縮短回購的期限。項目回購期間，政府及投資人彼此之間合同關系并非是在移交之后結束，而是需要在付清相應款項以后才能解除。

1.2 風險特點

目前工程投融資建設模式的回購風險具有以下幾個特點：

（1）投資、融資風險的存在，投資資金大，資金回流風險可能增加，融資渠道過少，工程獲得投資資金比較少，極容易出現資金鏈斷裂的情況，所以，投融資之間具有很大的關聯性。在采用這種新型的投融資建設模式下完成的一系列工程項目，在經過驗收和竣工以后，回購方可以按照以往所簽訂的合同去履行一系列的義務。對于發起方而言，回購的風險并非是單方面的，而是會關系到整個工程建設的各個階段，因此這種風險會存在著極大的關聯性，例如工程項目建設時存在的一系列質量方面的問題，或是因為外界所導致的施工時間延長等情況，都無形中會對工程項目后續的竣工驗收帶來一定的影響。這些消極影響若是不斷擴大時，會導致工程項目很難按照具體預期的時間節點來實施后續的回購行為。

（2）工程的可控性較低。當可控性較低時，會說明整個工程的投融資、建設潛在的風險會增加。通常情況下，發起方在投融資建設項目中，會參與前期的準備工作，但是后期投資以及項目的公司組建，管理參與程度較低。而許多工程所涉及到的工作主要內容是由項目公司進行管理。在這種情況下，可能會導致發起方對于工程項目以及施工的具體內容缺乏足夠的了解，導致控制性以及能夠把控的內容較少，因此發起方很難對于工程項目實際施工進行監管，會出現后期的材料采購以及實際性的建設問題，問題重重，更是為整個工程帶來無形中的建設風險。

（3）發起方過于依賴。工程投融資建設中的回購工作也是在項目竣工驗收合格之后發起方所實施的。因此回購工作本身的質量，對于評價工程投融資建設而言具有重要意義，更是衡量投融資工作建設是否能夠成功的關鍵依據所在而發起在回購過程中也要具有很大的責任，但是作為回購方，若是在回購前沒有及時分析回購過程中可能出現的問題、產生的風險，以及如何進行風險規避，或是沒能制定相應的策略是會很容易，因為在具體回購的過程中，一系列的問題而很難達到預期的效果，從而加劇風險的產生。

2、工程投融資建設模式回購風險內容

目前工程建設投融資、回購過程中會存在以下幾點風險：

2.1 相關立法不完善

由于部分投資商“投資取巧”行為的存在，導致立法約束內容仍然需要進一步完善。目前我國仍然有許多地區政府。工作人員對于投融資建設模式的認知和了解不夠充分。雖然這類工程項目已經開始得到了法律法規的保護，但是我國與西方發達國家相比，對于工程投融資、建設模式的實踐以及法律建設方面仍然處于起步和探索階段，尚未形成專項的立法，導致在實踐中，雖然各地區政府陸續出臺了一系列地方性的文件內容，并且支持鼓勵總承包模式。但由于立法層面尚未形成統一，導致很多地區對于工程投融資建設模式的立項、審批、資金使用等一系列的環節也沒能形成成熟完善的監督管理體系。例如，在2021年5月20日，《河北省建筑工程最高限價和竣工結算備案監督管理辦法》中，對最高限價成果文件、竣工結算文件，向省工程建設造價管理機構告知或者備案，但是，在實際執行中，仍然存在財政預算與實踐資金不符的情況，無法按照應有的法律意識去進行回購，法律意識淡薄中也加劇了投資人自身的投資風險。

2.2 延遲撥付

2.3 承諾無法兌現

政府回購承諾或是擔保的措施無法及時的兌現。當投資人考慮到工程投融資、建設模式、項目投資回報以及回購風險，一般是要求政府提供或者出具一系列的承諾或擔保條件，但是根據相關數據分析得知，許多城市的單位投資工程投融資建設項目，使政府能夠給予企業的擔保承諾相對有限。并且即便是進行了一些承諾和擔保，在不影響政府實質性利益的前提下，也會在合同條款中予以體現。但一旦投資落地，并且在較長的建設期以及投資期內，這一系列的擔保承諾卻很難真正得到應有的兌現。

回購價款仍然需要政府最終的審計確定，因此而產生的風險仍然值得規避。在具體實踐的過程中，許多投融資建設項目發起人會在合同的約定中，以項目竣工驗收以后政府最終的審計作為結算的付款依據，而這一條款也會導致投資人會承擔著巨大的不確定性風險和審計風險，主要是因為在工程項目投資建設以后，根據合同約定的驗收工價計價并非是最終的結算依據。可能也會因為受到政府的審計而出現大幅度的縮減，或者因為審計人員缺乏應有的工程造價知識，導致一系列的審計內容偏離正常軌道，導致出資人會因此而承擔更大的資金風險。

3、工程投融資建設模式回購風險控制思路及優化策略

3.1 控制思路

為更好地提高工程投融資建設模式的風險規避效果，需要明確回購風險控制的思路。

（1）加強回購風險的識別力度，提高回收資料的鑒別能力，也要提高建設管理的識別能力。對于前者而言，在進行工程投融資建設項目具體操作過程中，對于一些與回購風險有關的資料及相關的數據，要積極的識別管理這一系列資料數據，包括財務情況，以及各類的回收協議以及一系列的工程招標文件和設計文件等等。因此，要加強回購材料的數據分析能力，才能夠提高項目風險識別能力。對于后者而言，工程項目的環境信息更多會包括國家對于工程投融資項目政策方面的調整和完善。工程項目建設當地的實際政策以及建設環境等各個方面的內容，而通過工作人員的鑒別，能夠客觀準確的分析項目的環境信息，從而明確的降低整個投融資工程建設的風險，更能夠保障投融資建設工程項目和回購項目的順利實施。

（2）保障工程投融資建設前期的工作質量。在工程項目投融資建設之前，務必要確保對于工程項目的一系列建設項目投資預算的可明確與合理。經過政府相關部門嚴格審批以后，要形成相應的投資方案，確保整個工程項目設計以及最終的清單量彼此之間相匹配。明確建設前期的工作質量，也更有利于后期在竣工驗收以后，安全質量、環保、節能、回購這些風險的規避，再提交到相關財務部門接受審核，結合市場的實際情況制定相應的措施，并明確投資回報額、項目的成本投資以后，在此基礎上進行招商工作，更能夠從根源上規避風險。

（3）不斷提高地方的管控能力，并且尋求合理的經濟途徑來有效的規避并預防潛在的風險。相關投資人需要結合工程投融資、建設實際情況來制定合理的規劃，并且確定投資方式，還要加強投融資合同以及協議的監督管理力度，制定科學合理的投資回報標準，還要嚴格把控工程內容建設投資中的一系列審批流程，明確投融資各個方面的責任和義務，確保工程的投融資建設工程科學性、合理性與規范性。更要加強對于現有專業管理人員的培訓，不斷提升其理論知識培訓水平，同時要加強對于工程投融資建設內容話題探討和培訓工作，并且引入新鮮的血液，為整個工程投融資模式風險的規避保駕護航。

（4）通過尋求有效的經濟途徑來預防回購風險時，可以使用投資者的退出機制。主要是在實際投資過程中，投資者要詳細的了解實際情況，并且給予足夠的重視，避免出現違約和延遲撥付的情況。一旦出現上述情況，要第一時間立刻停止投資，還要完善模式，在此基礎上進行創新，做出充分的準備，盡量地保留所有權，以確保投資的回報額度。完善監督管理體系，來提升對于工程投融資模式的外部監督管理的力度，也能夠提高回購風險的識別和監控能力，明確各個方面的主體責任和義務，加強外部和內部的監督管理，更能夠很大程度上去減少回購風險。

3.2 優化策略

通過上述分析得知，目前關于工程投融資建設模式所涉及到的一系列回購風險借貸規避。但是，我國尚未形成與之相匹配的回購風險管理體系和相關立法，使得回購風險問題重重，也無形中加劇了工程投融資建設的難度。針對這種情況更是需要從以下幾方面予以完善。

（1）需要提前做好工程投融資建設模式的項目可行性報告，不斷的提高對于項目的法律論證力度，使得工程投融資建設的回購風險能夠有充分的思路依據。換言之，工程投融資建設模式是否能夠得到順利的推進和實現，其前提更加取決于前期的調查和論證是否充分客觀。在這過程中，要不斷的加強政府履約的情況，以及財政能力方面的調查，確保工程投融資建設模式完成以后，政府能夠有充分的資金去支付。而通過對于這類內容的調查時，也主要看當地的政府財政收支情況。

例如，當調查中發現政府有著較高的外部負債率時，則要重點去調查政府的負債與城市總體經濟的發展水平以及償債能力，是否能夠與其相互匹配。若是政府負債過多，或是通過調查中發現回購的準備資金不足時，也能夠就此判定該工程投融資建設項目的回購風險較大。也要另做打算。除此之外，也要提前調查好政府回購資金的支付程序，以及渠道內容是否被列入到政府的城建年度計劃，以及回購資金是否列入到財政預算、收支和審批流程、支付渠道等一系列的內容，從而更能夠全面客觀的評價工程投融資建設模式、潛在的回購風險。

（2）要積極向政府去爭取合法有效的回購擔保措施。近年來，我國越來越多的建筑工程項目主動朝向工程投融資建設模式，這一方向轉型也為工程投融資建設帶來了巨大的機遇。而作為投資人，如何更好地回避其潛在的回購風險，仍然是一個亟待探索的過程。擔保作為一項新型的風險規避策略不僅合法有效也能夠幫助投資人去控制風險發生的概率，可以從以下幾方面著手：

第一，盡量去取得財政回購承諾。在許多地區的工程投融資建設項目中，雖然也得到了相關政府部門的承諾書。但是，許多地方政府的回購承諾，本質上能夠幫助政府提供償債能力，增信措施，但實際上卻很難真正達到。擔保法中具有民事擔保的作用，也并不因此而具備較強的執行力，因此，在實時執行的過程中仍然會存在一系列的風險。因此，要印證工程投融資建設模式，規范操作，也要從回購款項基于財政預算收支和審批方面起到一定的證明作用，確保資金來源回購的合理性、合法性。

第二，由于一些金融機構以及信譽較好且資金優良的單位會作為回購的第三方擔保，也能夠為政府向工程投融資建設方提供相應的回購承諾。而通過設置第三方擔保，也可以采用一種土地出讓的收益作為回購的擔保。這種模式也開始被許多工程投融資、建設模式的投資人所采用和認可。通過相關法律法規得知，土地出讓收支全額納入到地方的政府資金預算管理，能夠徹底實施收支兩條線的管理模式，而土地收益尚未列入到地方國庫，并且未經政府及財政審批安排之前，則無權就未來土地出讓金做出提前的安排。

第三，對于一些土地資源尚未明確的情況下，則需要進一步去評估地塊的變現能力。要求政府去承諾簽訂土地出讓第三方監督管理協議的方式，保證投資人對于使用權的流轉以及出讓金收支情況的跟蹤調查。還可以采用一種證券化融資的方式進行回購。例如，將工程投融資、建設模式未來的收益作為回報，將收益分成具體的份額向社會公開發售，也能夠吸引更多的公眾資金。

（3）要將合同條款與風險防范有效結合

由于許多建筑工程的投融資建設合同都是要求雙方當事人務必要遵守相關法律法規及合同條款。只有將相關的合同條款與回購風險的防范有效結合，才能夠最大程度上去規避風險。

第一，科學合理地設置一些合同的回購款價。是因為工程建設的費用，不僅是回購款價中的重要組成部分，更是融資費用的重要基礎所在，因此對于回購款價會起到重要的影響作用。

第二，明確回購的支付節點時間的確定，在考慮到工程項目完成竣工驗收備案的時間，并非是項目投資人所能決定的，而政府的審計期限也無法得到控制，針對這種情況，要明確支付節點。一般來講，許多工程項目的合同條款中都會約定自本工程竣工驗收之日或是相關管理部門和業主同意之日作為首期回購款計算的節點。而每12個月作為一期，可以將其作為回購的節點，以等額本金的方式來回購支付。

第三，通過違約責任的方式，對于政府按期回購起到一定的約束和監管力度。由于上述分析得知，政府會因為償債能力或是其他的因素而無法在預期的時間內去支付賬款。針對這種風險的規避，投資人可以根據政府的原因，未能按期回購的違約行為，在合同中會具體的設置一些明確違約責任的條款，通過回購利息。或是通過違約條款雙重措施來進一步去約束政府的行為，保證政府能夠在工程項目竣工驗收時按期回購。這對于政府而言具有一定的約束力度，其中違約金比例適當調高時，更能夠確保投資人的融資成本的回購。

結語:

綜上所述，在經濟新常態的背景下，工程投融資建設模式優化完善已經成為了一種必然的選擇。為了進一步規避潛在的回購風險，并且不斷的提高其工程建設模式，則更是需要及時識別一系列的回購風險并加以規避。此外，健全相關的法律條款，并制定成熟合理的監督管理體系，從而根本上促進工程投融資建設項目的經濟效益和社會效益雙贏。