新時期水利事業單位實施全面預算管理的困境及出路

盧彥廷

一、引言

目前，我國經濟發展進入了新的階段，國家減稅降費優惠政策的落實，以及受新冠疫情的影響導致國際國內經濟形勢日趨嚴峻。預算管理領域的深層次問題如預算統籌力度不足、標準體系建設總體滯后、預算約束不夠有力等也隨之浮出水面。對此，國務院印發了《關于深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），對我國完善預算管理、提高治理效能提出了全面、立體、系統的多方面舉措，并明確部署了預算管理制度深層次改革的各項指導性措施。面對這一新形勢，水利事業單位若要更好地發揮其社會職能，需進一步改革預算管理體制，才能實現單位長期健康穩定發展。

二、水利事業單位實施全面預算管理的重要性

財政是現代國家治理的基礎。而作為現代財政制度的起點的預算管理制度，其改革進程的快慢程度和質量好壞直接影響著財政在國家治理中發揮效用的大小。因此，可以說預算管理是現代政府治理的起點，也是十分關鍵的環節。通過推行現代全面預算管理制度深化改革，能夠倒逼事業單位進行內部控制制度的優化升級，促進單位業務、人事勞資、資產管理、財務等各部門的溝通協作，充分調動全員參與財務預算管理的積極性，從而使單位的財務管理更加規范、流暢。預算管理能夠盤活事業單位資金，促使單位提前做好預算資金安排的近期、遠期規劃，凸顯單位經營發展遠景規劃目標。事業單位只有切實推行全面預算管理改革才能全面貫穿預算編制、執行、績效評價、預決算公開等全生命周期，實現從經濟活動的起點就規范和控制單位的資金使用行為，從而使事業單位資源配置更加科學、合理和有效，有效防范預算超支、收支不規范、不合理等現象，避免單位腐敗浪費，督促事業單位廉潔自律。

三、水利事業單位實施全面預算管理面臨的困境

（一）全面預算管理的意識淡薄，全員參與度不高

一個單位的預算管理并不是獨立的，而是涉及到單位管理制度體系、各項業務流程等涵蓋全方位、全業務流程的管理程序，且需要全員參與的內部管理活動。現實中，大部分事業單位全面預算管理的意識仍然不強，預算主體主動性不高、責任意識不到位。一般認為單位的預算編制及執行主要是財務部門的職責，其他管理部門及業務部門沒有切實、深入地參與到預算管理的全過程。職工對全面預算管理的理解上產生較大偏差，更別談預算執行和監督落實問題。“輕預算、重決算”的思想觀念還未完全轉化，單位領導層在制定決策時也沒有將預算管理置于單位戰略發展的高度。如此一來，預算管理的重要性難以在單位實際運轉中凸顯出來。事業單位尤其是基層水利事業單位內部尚未建立健全預算管理機制，沒有摸索出一套完整的、科學合理、行之有效、精細化且適合行業特色和單位實情的預算管理體系。

（二）預算編制不夠精細化，預算管理體系不夠健全

一個單位預算執行效果的好壞往往取決于最初預算編制是否科學合理。預算編制的質量從側面反映全面預算管理精細化工作的進展程度。在深化預算管理制度改革的大背景下，水利事業單位近年來做了許多規范預算管理的嘗試和突破，如：①嚴格按相關預算定額標準等最新要求編制預算，逐步推行水利事業單位分行業、分職能編制項目定額標準化試點工作；②實現部門、項目全覆蓋的績效目標管理。尤其強調要求包括基建項目、政府基金項目和科研項目在內的所有項目都要編寫績效目標，強化項目績效目標對項目管理及執行等方面的約束監督力度。下發重點財政項目績效目標框架標準體系，推進績效自評和試點項目績效評價工作；③在“項目申報”前增加“項目建議”這一新環節，實行預算項目儲備。明確規定水利部下屬單位本年度未納入儲備的項目不得申請當年預算，并且原則上不再納入未來三年項目滾動規劃；④推進支出標準體系建立，建立支出政策和重點項目的動態評估清理機制等。通過一系列的改革努力，水利事業單位預算管理初步改變了以往粗放型的管理模式，但離深化預算改革的要求還有一定的距離。現實中，不少水利事業單位尤其是基層水利事業單位的預算管理還存在預算編制不夠科學嚴謹、精細化程度不夠高等問題。具體表現在以下幾個方面：

首先從編制程序上來看，水利事業單位普遍存在預算編制前期工作準備不夠充分，預算測算不夠精準科學，預算文本質量不高等問題。這一方面是由于受國家政策等方面影響，近年來預算下達時間節點越來越推遲化，下級部門預算編制時間短暫緊張，基層事業單位由于上級主管單位層層打捆匯總需求，預算編制時間被進一步壓縮。有的年份甚至出現下年預算與本年決算編報等在本年底和下年初的同一時間同步進行，預算期間編制預算人員節假日、周末突擊加班已是常態化。水利事業單位年底業務人員忙于項目整編審查資料等工作，業務骨干無法抽出更多的時間來對財政項目文本論證分析。財務人員預算編制時間緊、壓力大，也沒有足夠的時間精力對單位下年度的實際支出需求進行充分調研、考察、分析、總結和論證等，更沒有過多的時間調研下級單位更精細化的預算需求。只能在以往年度預算數據基礎上合理考慮定額標準、設備資產購置計劃及重大事項變更需求適度變更，趕進度式地編制預算。經費測算較為籠統，有的甚至脫離實際，導致預算執行出現偏差，預算管理效率低下。項目預算編制方面，財務與業務部門沒有充分溝通配合，業務部門沒有扎實地參與項目調研論證分析，往往出現項目文本編制不規范、項目立項依據不足、項目預算編制不實、經費測算不合理、對外委托論證不充分、項目績效指標填報不規范等問題。另一方面，事業單位的財政撥款預算編制必須嚴格遵循上級部門下達的定額標準，不得超出預算資金控制數。而上級部門的給定的部分定額標準往往存在固化、一刀切等問題，沒有充分考慮物價變動和市場經濟影響因素或者無法合理估計變動因素，導致基層事業單位預算編制時面臨著許多困境，出現需要安排預算的地方存在資金不足的現象，從而使事業單位的職能不能很好的發揮。

其次，從預算管理體系上看。大部分水利事業單位尚未建立獨立的預算管理機構，仍然停留在以財務部門牽頭編制預算，業務部門、人事勞資部門、資產管理部門等配合參與的制度設計層面上。顯然，這種預算管理的流程模式不夠科學、嚴謹，早已不能滿足單位經營發展的需求。全面預算管理的約束力、嚴肅性不夠，預算管理發揮的效力有限。這直接導致事業單位預算編制前期基礎工作不扎實、準備不充分。由于單位沒有正式獨立的預算管理機構從整體上謀劃操控預算管理相關事項，預算編制前期、中期及后期的工作不能有序嚴謹地實施和實時跟進，往往被動開展預算編制，出現被“牽著鼻子走”的現象，編制內容籠統、不盡合理，預算需求安排碎片化、重點不突出、與實際情況吻合度低，這難免導致財政資金出現或多或少的浪費，降低了資金的使用效率。

再者，水利事業單位存在預算項目庫建設流于形式，制度不夠成熟的問題。項目儲備啟動入庫不及時、不定時，突擊完成任務式入庫的事件時有發生。儲備項目前期論證調研不足、深度不夠，項目可行性研究不充分，立項依據不足，項目儲備文本尤其是基層水利事業單位的儲備文本往往質量不高。項目庫管理欠缺及時的動態優化更新，部分不予安排的“僵尸”項目未及時清理，長期擠占資源，也未實現全流程管理。

（三）預算績效監督不到位，執行力不強，信息化水平有待提高

目前水利事業單位雖然推行了項目的全面績效管理，但預算績效管理體系尚未建立完善，系統性、科學性不夠，導致實際工作中預算執行約束性不強，績效監督無實際依據參照。績效指標量化和精細化程度不高，有的項目雖然設置了量化指標，但實際上不能準確反映事業單位內部資源配置、項目資金安排重點等真實情況，沒有參考價值。績效目標指標量化和精細化難度較大，考核的可操作性不強，預算編制執行與績效考核無法實際掛鉤，導致績效考核監督流于形式。

另外，水利事業單位目前已推行中央單位預算管理系統，實現了預算單位預算編寫、審核、匯總、上報、批復等預算管理信息化。水利事業單位信息化建設過程中，在水利系統建立了各種各樣的信息化系統，如水利財務管理信息系統、預算系統、政府采購系統、國有資產管理系統等，各個系統在為提升各自領域工作信息化水平發揮著重要的作用。但各個系統獨立運行、各自為政，沒有具體的模塊或端口進行有效銜接和整合，有的即使在某些方面有所交叉融合，帶來的卻是重復無用的工作，加劇了基層干事人員工作的繁瑣程度。各個信息系統之間不能實現財務大數據共享，形成信息孤島，極大地降低了水利財務信息化應用的效果。

四、提升水利事業單位全面預算管理水平的改進措施

（一）強化全面預算管理的意識，提高全員參與度

水利事業單位應當強化全面預算管理意識，加大宣傳教育，鼓勵單位職工全員上下積極參與到全面預算管理的全流程中。首先領導決策層面應牢固樹立全面預算管理的觀念，帶頭重視預算管理工作，將全面預算管理提升到單位戰略發展的高度。在預算管理與單位內部控制流程結合的基礎上予以制度化，確立預算管理原則，規范預算管理工作的流程，明確各個部門的責任，層層細化任務，并落實到具體責任人。理順財務部門、業務部門及預算執行部門各自的責任和分工。確認財務部門負責整個單位預算管理統籌協調、總體把控的宏觀主體責任，明確各業務部門的執行監督責任，負責項目前期調研論證、中期執行監管以及后期績效監督。各預算執行部門負責具體預算的執行，對本部門的編制、調整、執行等負責。其次，應加強全面預算管理的宣傳和教育培訓。宣傳預算管理深化改革的政策精神，宣傳預算管理的理論知識和最新變化，使單位職工逐步樹立全面預算管理的理念，為推動全面預算管理創造良好的氛圍。定期舉辦有關預算編制的業務培訓，培養專業復合型的預算管理人才，提高員工的參與度。

（二）提前謀劃、充分溝通，做好預算編制時間規劃

水利事業單位應提前謀劃相關工作，合理做好時間規劃，明確和細化各個階段的工作任務，為預算編制做好準備。應結合單位實際情況和預算管理的要求，尋求最適合本單位實際情況的預算經費需求方案。每年應在“一上”預算編制之前，提前開展單位內部的預算編制工作，收集基礎資料并保證資料的真實性、準確性和合理性。各業務部門和下屬單位先提交下年度支出預算要求，統一歸口財務部門，再由財務部門牽頭，預算管理部門或預算編制小組部署制定下年度整體預算框架，待上級單位下達預算后再根據單位下年度支出輕重緩急安排適度調整，這樣就能提高預算編制的效率，提高預算安排與單位經營情況的匹配度。另一方面，基層事業單位應及時加強與上級部門溝通交流，反映預算編制中頻繁出現的客觀問題和單位的現實困難，爭取更多時間、更高質量地完成預算編制。

（三）科學合理地開展預算編制，推行精細化預算管理

1.提前做好預算編制的前期基礎工作。規范部門預算項目設置，對一級項目進行升級優化，對二級項目進行數量壓減，加快項目支出標準化建設，優先安排符合單位職能發展方向的項目，區分項目與日常公用支出，杜絕公用經費擠占項目支出。

2.積極引入零基預算的理念和方法。突破基數概念和支出固化局面，不再局限于考慮以往年度預算數，而是從單位實際需要出發，結合上級部門下達的預算控制數，準確把握各項支出政策，綜合平衡各項需求，編制符合單位實際業務發展要求的預算，提高預算編制的科學性和準確性。

3.應盡早開展項目儲備，找準政策突破口，提前啟動單位項目前期論證、立項、評審及申報入庫等工作。進一步做實項目庫，全面摸清理順項目“家底”，對標項目預算管理總體要求，將項目庫細化為已完成庫、備用庫和實施庫，把項目儲備數量壓減工作做實做深，提高預算編制質量。完成項目清理和儲備后，項目庫年度支出計劃總額上控制。根據項目是否安排預算、實施進展等情況分類精準管理，提升項目績效，推動部門進一步優化項目支出結構，嚴格落實財政部“過緊日子”要求，為今后的項目支出編制預算打下基礎。

4.利用財務預算信息化手段，推行全面預算精細化管理。綜合考慮單位當前發展需求和遠景規劃目標，制定本單位預算管理方案。整合現有信息數據平臺，構建涵蓋單位預算、會計核算、資產管理、資金支付、合同管理、政府采購、執行監控等各方面的綜合信息系統，實現財務大數據共享集成和實時更新。做好單位預算的整體規劃，對公用經費、項目經費及一般人員經費預算進行分類管理。首先人員經費應由人事勞動部門負責提供人員經費定額測算，確保預算編制全面準確，不超支、不漏項。其次，項目經費的編制應由各業務部門及預算執行部門對項目進行調研、論證、分析，報送下年預算支出需求。財務部門會同預算管理機構對項目進行整理審核，從項目重要性、合理性、緊急性等方面統籌安排各部門的預算資金額度。再者，日常公用經費測算應具體考慮預算定額標準、上年一次性支出情況等因素，并結合預算執行發現問題情況合理編制。

（四）突出績效導向，與績效管理深度融合，建立健全監督機制

事業單位應建立健全預算管理監督機制，確保預算有效執行，預算績效目標指標約束落到實處。要突出績效管理導向，注重成本效益分析，加強績效評價結果應用。運用預算監管、項目評審、評估、績效、審計問題等情況規范項目管理。一是要建立健全績效評價結果與預算掛鉤機制和行政問責機制，績效評價得分不高的項目將核減預算，得分過低的項目要對項目負責人予以問責。在部署單位整體預算安排時充分考慮預算評審情況。根據預算評審情況酌情考慮壓減部門預算和支出規劃。二是要實施審計查出問題與預算安排掛鉤機制，進一步落實對某些屢審屢犯單位的懲戒工作。三是要研究建立項目庫清理情況與預算安排掛鉤機制。四是要實現單位當年預算執行、項目績效評價情況和下年預算安排掛鉤聯動，對當年預算執行監控等工作中發現問題的單位，適當減少下年度預算安排。