高校科研經費內部控制建設存在的不足及改進措施

張靖淋

一、引言

“科學技術是第一生產力”，在當今國家大力推進科技創新，不斷深化科研體制改革的背景下，加快科技創新，驅動發展成為了國家創新戰略的重要部署。科研活動主體是人，加大科研經費的投入是必不可少的保障，但科研管理上卻存在一些問題，國家對科研經費的支持是為了科研人員的創造性服務的，而非本末倒置，未能充分遵循科研活動的自身規律，制約了科研經費投入產出。自2014年以來，國家不斷出臺了一系列深入推進科研經費“放管服”改革的政策文件為科研人員“松綁”，讓其有更多的時間和精力投入到科學創新研究中，同時，在高校，科研收入的比重逐年增加，科研經費項目繁多且資金來源各不相同，各個項目的執行進度也不盡相同，在“放管服”的大背景下，如何管理好科研經費，防范風險，提高效能，就需要各高校建設并健全科研經費內部控制制度。

財政部2012年發布、2014年1月1日起實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》、15年印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求內部控制建設涵蓋行政事業單位經濟、業務活動全范圍，通過制定制度、實施措施、執行和監督對風險點進行防范、管控。但實際科研經費管理中很多高校雖然制定了制度，也實施了措施，并建立了內部控制體系，但并未全方位的貫穿覆蓋單位經濟和業務活動，包括預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理業務、合同等，沒有設置風險評估工作機制，不能量化測評風險發生的可能程度及造成的后果，不能將經濟和業務活動產生的風險進行有效杜絕。

如何對科研經濟活動的風險進行防范和管控，如何提高資金使用效率，爭取更優質的科研產出，科研經費內部控制的建設、完善、實施及管控尤為重要，因此它也成為科研體制改革及健康發展的重要組成部分。

二、高校科研經費內部控制建設中存在的不足

（一）科研經費內部控制工作機制不健全，單位層面重視度不夠、貫徹執行不徹底

目前，很多高校科院經費管理很被動，沒有建立系統聯動機制，高校負責人對內部控制建設都是支持及積極的態度，但也僅設置了框架，卻未付諸實際行動，總是一拖再拖。同時也不能準確的預判經濟活動、業務活動的防控點，舊的科研經費管理體系已經不能滿足高校快速發展的需求，及承受外部環境重大變化帶來的風險及考驗。有一些高校雖然組織了科研經費內部控制的建設和缺乏實施，但并未設置風險評估工作機制，沒有定期對經濟、業務活動的防控點進行全面、系統和客觀的評估，在業務環節財務、科技、政府采購、資產管理、合同管理等部門沒有建立內部控制的溝通協調和聯動機制。同時也沒有用科學有效的方法對風險進行分析，對于風險的狀況，不能制定出有效應對的措施，不利于科研經費的管理。

（二）信息孤島，各部門未實現數據融合共享

我國互聯網+、大數據、云計算、區塊鏈等信息技術在各領域深度融合的大背景下，高校的信息系統建設顯然已經落后，財務處、科研處、國資辦、教務處等部門在早期并未做好信息化建設的頂層設計，僅購置了本部門需求的應用模塊，代替部分機器化的工作，維持基本業務運行，各部門各模塊間的貫通性不足、信息孤島、人工處理比重較大、安全隱患、智能化運行薄弱。科研人員在辦理項目申報、入賬、立項、預算、經費支出、合同管理、預算調整、審計驗收及結題時，由于科研處、財務處的數據并未實現融合共享，導致其不斷的朝兩個部門往返跑，重復提交各種資料，嚴重浪費了科研人員寶貴的時間和精力。

（三）科研經費內部控制業務層面控制力度不夠

科研經費項目申報及撥付環節，科研人員對申報的項目準備不足，論證不充分，預算設置不合理，沒有設定預算目標；撥付環節，很多高校并未使用收入平臺一體化，到賬了科研人員不知道，只能自己去財務處詢問或者財務人員打電話通知，不能及時認領，影響科研經費的執行進度。財務處有時也沒有及時入賬，產生大量的未達賬，在入賬環節，沒有仔細審查合同，入賬依據不足。

科研經費支付環節支付不符合預算管理要求隨意性大、支出未經適當審批、化整為零逃避政府采購程序、未采用公務卡結算、出差或舉辦會議未進行事前審批、采用虛假發票套取資金等不當行為。同時很多高校財務在科研經費支出環節缺乏定期分析和監控。

合同管理不規范，很多高校并未建立合同管理系統，沒有有效監控合同履行進度情況，由于高校的本身的特殊性，經費是以項目核算，而高校的科研經費項目繁多，科研經費到賬后，沒有合同管理系統確認合同履行進度，所以很多高校直接就確認收入，沒有按照合同執行進度入賬，以支定收，不符合新政府會計制度。

很多高校雖然開始著手預算績效管理體制的建設，并逐步完善，但科研經費的績效管理體制在實際運行和評價中卻存在很多困難，科研創新需要不斷探索求真，很多大型的科研項目周期長、研究方法多變性、產出也不那么直觀，而且目前很多高校績效目的設定不合理，績效評價標準不靈活，不能對科研經費的產出作出合理的評價，阻礙了科研體系的健康發展。

三、科研經費內部控制建設的改進措施

隨著科研經費在高校的收入比重日益增大，內部控制的建設、完善、實施及控制措施對保障科研體系的健康長久發展起到了關鍵作用。針對目前高校普遍存在的科研經費內部控制建設的不足，提出了以下措施。

（一）加強、完善單位層面科研經費內部控制設計建設

高校應該設立內部控制職能部門，負責建設、實施及管控，一般由財務處牽頭，建立起以財務處、科技處、國資辦、合同管理等部門的內控制度體系。建立和實施過程中，結合高校實際情況，遵循全面性、重要性、制衡性及適應性的原則。貫穿經濟活動、業務活動的全過程，動態監控重要重大經濟事項的風控點，且不相容崗位相互分離、各部門經濟活動及業務流程相互制衡。各部門之間要設置有協調聯動機制，充分發揮各相關部門的內控作用。同時，加強外部監督、高校內部審計、紀委對內部控制的建設和實施的監管。

為了保證各項經濟業務決策、執行和監督相分離，需設立議事決策機制，包括成員構成、決策事項的范圍、決策規則及決策事項的貫徹落實，確定哪些重大經濟活動需要實行集團決策，哪些需要邀請第三方專家論證等。同時做好決策過程中成員的發言、決策結果、專家論證等的記錄。

為了能量化風險，并預估這些風險導致的后果是否有應對措施，高校還應設置風險評估機制。定期的進行風險識別、風險分析、風險評估，評估各部門之間是否有溝通聯動機制、各業務內部控制關鍵崗位崗位職責是否有效控制、是否建立完善的議事決策機制及內部監督等。

（二）強化科研經費預算績效管理

科研預算績效管理就是在預算管理中引入績效的理念，關注預算的同時更注重科研產出。在申報項目時就設定績效目標，并以績效為核心導向，建立績效問責機制，建立科學有效的科研預算管理體系，提升科研人員效能的同時優化資金使用效益。科研績效目標的設立按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，結合項目開展內容、資金性質、項目周期、預計進展、預計投入等要素，依據歷史或者行業標準，科學合理的設置績效目標。同時科技處應對科研人員報送的績效目標進行審核，審核目標是否清晰、和經費申報內容是否相關、目標是否適當、可不可行等綜合衡量，避免資金不合理配置。科研經費預算績效管理貫穿項目申報、預算執行、結題審計全過程，加強對預算執行過程的監控，把錢用在刀刃上。結合科研創新是一個探索的過程，很多大型的科研項目周期長、研究方法多變性、產出也不那么直觀的實際特征，應建立更加靈活、科學的科研項目的績效評價體系，對復雜大型周期長的科研項目創新研究應給予試錯期，不能一個標準，一刀切，多維度進行評價，不能打擊科研人員探索創新的積極性。開展全方位、多角度的績效評估機制，建立健全評價結果反饋及問題整改機制，為以后的科研經費審批提供依據。科研經費預算績效管理與預算績效管理還有很大的不同，科研經費績效管理的實施需要科技處和財務處的密切配合，同時還應加大對科研經費績效管理的業務流程、政策法規的宣傳力度，從而更好的推進科研經費績效管理。

（三）業務層面科研經費內部控制建設的實施及信息一體化的融合

梳理、簡化科研項目申報、撥付、立項、支付、預算調整、審計驗收及結題的業務流程，取消不必要的流程，明確各業務節點、風險點、風險應對措施。建立健全與之相對應的預算管理、支出業務、政府采購業務、資產管理業務、合同管理等內部控制。賦予科研人員更多的預算設置自主權，靈活設置預算模板及調整，減少不必要的流程，加大宣傳如何提高預算編制科學性，讓科研管理松弛有度。科研經費入賬環節，建立大數據中心，實現科研及財務信息系統一體化融合，逐步取消孤島，建立數據聯動與有序流動的數據運行機制。讓科研人員可以在自己的電腦前一站式登陸到這個一體化系統，隨時查詢自己項目款項的到賬情況，動態支付狀態，實現讓“數據多跑腿，老師少跑路”。傳統的科研經費入賬，需要自己到財務處查詢是否到賬，很多時候都是白跑，因為即使當天到賬，銀行回單也只能第二天才能打印出來，也不能一次性入賬，這樣往返跑，浪費了科研人員寶貴的時間和精力。

科研經費報銷環節，重新梳理科研經費報銷流程，建立一站式智能報銷系統，包括發票的智能驗證識別、領導線上審批，自動生成各業務的報銷預約單，讓科研老師只用在手機前端拍照、點點就完成報銷，同時還能動態查詢支付進度，節省了科研人員找領導簽字、到財務處排隊報銷的時間，大大提高了科研人員的辦事效率。同時將各業務流程、內部控制等嵌入智能報銷系統，智能審核經費支付是否符合預算管理的要求、經費支出是否逐級審批、審批手續是否齊全、（出差、舉辦會議）是否進行事前審批、全面規避以化整為零的方式來逃避政府采購流程的行為、智能驗證是否是虛假發票、支出是否是政府采購、公務卡結算等。智能化識別內控風險，在此基礎上建立科研人員誠信系統，杜絕違規、違法行為，使科研報銷、會計核算工作更加透明、規范。

人工智能等信息技術在各領域深度融合的大背景下，各大高校都在努力進行信息化的建設，逐步打破信息孤島，實現數據共享、業財融合、資源共享，構建財務、科研、資產、審計、紀委等一體化科研平臺，實現以科研申報作為起點，預算管理、支出控制為基礎，結題審計、績效考核為終端的科研改革體系。同時業財融合實現以后，有效將財務融入到業務中，打通采購平臺、商旅平臺，有財務直接對接這些平臺，科研人員可以更方便快捷的辦理業務及獲取財務信息，同時規避虛假發票套取資金、化整為零的方式規避公開招標等采購過程中的風控點。

將高校科研經費流程、內部控制制度、績效管理、誠信管理等融入科研體系中，提高各業務流程的規范性、安全性、科研人員使用的便捷性，避免違法犯罪的事項發生。

（四）精簡科研經費政府采購環節，強化采購環節中風險控制環節

在國家“放管服”的大背景下，科研經費的采購程序已經比傳統的模式簡化了很多，以云南某高校為例，科研采購的設備，即使在政府采購目錄內，金額沒有達到限額是不需要走校級采購，為科研人員簡化了很多不必要的流程。但還有很多方面需要改進：很多科研人員反映采購流程繁瑣復雜，過程長，其實質是對采購流程及政策的不了解，因此應加強采購業務流程的宣講，設置公眾號或者采購咨詢群，實時宣傳最新的采購政策及注意事項，實時解答科研人員在采購過程中遇到的問題，為師生提供一個交流、互助的平臺；強調采購環節的風控點，定期評估識別是否按預算和計劃組織采購業務、采購方式是否合規、有沒有還整為零的方式規避采購是否按組織采購并執行驗收等風險點，并分析這些風險點產生的后果，制定應對措施。

（五）強化科研經費內部控制的內部監督

高校審計處、紀檢監察部門作為內部監督的實施主體，應改變傳統工作方式、創新工作思維，更好的為科研體系的健康發展提供幫助。應定期不定期的檢查科研經費各業務的真實性、合法性及相關性。并建立健全追責問責及整改機制，確保內部監督檢查工作有效開展，同時建立科研人員誠信管理系統，并設置相關制度規定，有效的”放管服”監督科研人員自身行為，起到警示作用，為科研體系營造健康良好的環境。

（六）提高會計人員業務水平、強化崗位責任制

高校應建立健全財務管理制度，培養年輕骨干，將職業道德和專業技術能力作為提拔及聘用的主要參考依據，做好會計人員隊伍建設、強化崗位責任制，確保不相容崗位相互分離。同時，提高自身業務能力和服務宗旨意識，更好的為科研人員服務，讓科研人員清晰明了業務流程，一次性將問題解決，盡量做到讓科研人員少跑路，有更多的時間、精力投入科研事業中。加大政策、業務流程宣傳，建立微信公眾號，實時為科研人員推送政策法規、財務規章業務流程、歸納總結報銷過程中經常出現的問題。建立科研財務服務體系，實時為老師解答在項目申報、經費執行、財務報銷、績效考核中遇到的困難和問題，切實提高科研人員滿意度，對進一步提升科研經費管理水平起到了積極的作用。