基于績效的“雙高”建設項目經費管理研究

王義浩

一、概念界定

預算績效管理：預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理的內涵就是要圍繞預算資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和決算監督全過程當中。項目支出績效評價（績效評價）是指財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判（財預《項目支出績效評價管理辦法》〔2020〕10號）。項目支出績效評價（績效評價）是預算績效管理的核心。預算執行結束后，要及時對預算資金的產出和效果進行績效評價。“雙高”建設項目經費：項目支出是指單位為完成特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出之外發生的各項支出，按資金來源劃分，項目經費分為財政資金項目經費和非財政資金項目經費。本文所指“雙高”建設項目經費是指為支持“雙高”建設項目所專款專用的全部資金，包括財政性資金以及其他非財政性資金。基于績效的“雙高”建設項目經費管理就是依據設定的績效目標，對“雙高”建設項目經費從預算編制到預算執行、預算績效評價以及對評價結果運用的經費管理過程。

二、國內外研究綜述

西方國家對高校進行預算績效管理最早可看作是通過績效評價來實現的。美國是全世界高等教育最為發達的國家，美國對高校績效評價最早可以追溯到1910年的美國大學排行榜。在19世紀50年代，美國政府便開始對國家財政專項資金的使用情況進行績效評價，并且隨著社會發展，其績效管理體系不斷完善，績效考核辦法越來越科學、全面和系統性，在具體的實踐過程中，其完善后的績效管理辦法也得到了很好的發揮，促進了績效考核水平的提升。1966年發布的科爾曼報告讓高校績效評價方法和評價體系取得了巨大進步，成為政府加強教育經費管控，衡量教育產出的有力手段。對高校領域績效評價的不斷完善進一步促進高校預算績效管理的發展。David Draper(2004)認為預算績效管理的效果取決于預算績效指標設置的合理性，因而，要想提高高校專項資金的績效，必須通過科學合理編制預算績效指標來實現。Eric Edwin(2014)通過對參加預算績效管理工作的教職工進行調查分析后發現教職工參與程度越高，越有利于預算績效管理工作的開展。Michael S.Willett(2016)認為提升高校預算績效管理的途徑為實施獎懲機制。Mohammad Maher(2018)通過研究指出高校注重預算績效評價工作能夠使預算績效管理工作得到明顯提高。與國外相比，國內對于專項資金的績效管理的研究相對較少，起步也較晚，尤其是對高校專項資金績效管理的研究還處于一個較新的研究領域和范疇，不過隨著近年來黨中央、國務院對于績效管理的重視，學者們也開始提出我國當前高校的資金預算體系必須進行一場改革，只有將預算績效的相關管理理論和方法運用到高校的專項資金管理當中，才能更好的管理好專項資金。許江波（2011）提出高校預算績效管理需通過財政部門、教育部門和高校自身來共同實現。鄔敏燕（2013）提出高校預算績效管理應該建立在業財融合基礎之上。華秋紅（2018）指出應建立指標體系對高校預算績效管理進行考核，從而實現均衡發展。宮景玉（2020）在分析高校實施政府會計制度背景下實施全面預算績效管理相關問題之后，構建了基于平衡記分卡的高校預算績效評價指標體系。劉超;崔瓏;董柳圻(2022)通過對高校政府會計制度的“雙基礎”、“雙功能”、“雙報告”對預算績效管理實施路徑進行了探討，從而構建了基于政府會計制度的高校預算績效管理體系，并且從事前、事中、事后三個層面構建了全過程的跟蹤評價體系。教育部、財政部在“雙高”建設相關文件中均強調要對“雙高”項目經費進行績效評價，吳靈輝2020認為“雙高”項目建設要以績效為本，對建設資金做好預算績效管理工作，確保“好鋼用在刀刃上”，為“雙高”建設保駕護航。但是如何基于績效對“雙高”項目進行經費管理則是一個需要深入研究的課題。

三、對“雙高”建設項目經費實施預算績效管理的必要性

1.是響應黨中央、國務院長期以來高度重視預算績效管理工作的需要。從黨的十八大提出“推進政府績效管理”、到十八屆三中全會提出“要提高財政支出效率”，再到十九大“全面實施績效管理”，可以發現實施預算績效管理是黨中央、國務院的一項政治任務，是推進國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措，高校作為財政撥款事業單位，是財政預算資金的重要組成部分，因而對高校資金進行預算績效管理是響應黨中央、國務院長期以來高度重視預算績效管理工作的需要。

2.是應對新時代高校審計、巡視工作的必然需要。近年來，一方面高校經費規模越來越龐大，尤其是項目經費占比越來越大；另一方面國家和社會對高校在資金使用方面的關注度不斷提升，對高校的各種專項審計和巡視越來越頻繁和嚴格，倒逼高校經費管理從傳統的合規性管理轉變到績效管理。

3.是保障“雙高”項目順利實施及成功驗收的必然需要。教育部、財政部發布的《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》中明確將適時開展項目績效評價并將評價結果作為下一周期遴選和項目經費支持額度的重要依據。僅由此就能看出對“雙高”項目經費實現績效管理的重要性和必要性。

4.是提高“雙高”建設項目經費資金使用效率的必然需要。長期以來，由于高校的經費來源主要為財政撥款，資金的無償性讓高校在資金使用方面缺乏成本效益原則，鋪張浪費和無效支出屢見不鮮，各專項經費管理混亂，互相串用，對“雙高”項目經費實施績效管理，能提高資金使用效率，“有效必安排、低效要壓減、無效要問責”。

5.是提高財務管理水平，提升高校治理水平的必然需要。隨著高校內涵式發展的進一步深入，高校治理水平也不斷提升，財務管理水平的高低間接反映著高校的治理水平，而經費管理又是財務管理當中的重要一面，因而要高度重視“雙高”項目經費管理，從經費預算編制開始，到預算監督及預算評價都要以績效目標為導向，實施全過程績效管理。

四、高校“雙高”項目經費管理當中存在的問題

1.對預算績效管理的重要性認識不足。當前高校領域對于加強預算績效管理的理念雖然已是普遍共識，但對該項工作重要性的認識程度還存在顯著差異。這主要體現在高校與高校之間、同一高校不同部門之間以及經費管理者與下級執行層面之間存在著較大差異。例如大多數業務部門由于對財務專業知識不了解，在主觀上就認定預算績效管理是財務部門的事情，這樣就導致業務部門在開展預算績效評價時缺乏積極性，認為預算績效評價是雙高項目建設的額外工作，無法體現工作價值，實施效果不佳。

2.高校在落實預算績效管理實施方面的統籌不夠。高校對“雙高”項目經費實施預算績效管理是一項復雜的系統性工程，因為它是一項涉及所有“雙高”項目資金的，從項目立項到預算編制、再到預算執行與監督、最后到績效評價的全過程、全方位、全覆蓋的閉環系統。倘若不成立專門的預算績效管理部門，難以有效開展工作。然而目前大多數高校僅僅通過設置雙高建設工作領導小組（雙高建設辦等）來完成雙高任務，并沒有專門設立預算績效管理機構來監督和檢查預算績效管理工作。實踐當中，高校預算績效管理的工作最后基本落到財務部門手中，由于大多數高校的財務人員身兼預算、核算、決算、資產管理、政府采購等數職，疲于應付日常工作，根本沒有時間和精力來有效開展預算績效管理相關工作，即使開展了由于與業務脫節，質量也不高。

3.預算執行與績效目標存在偏離。“雙高”計劃的項目申報書和建設任務是在2019年制定的，然而，由于外部環境和政策的不斷變化，任何一家建設單位都不可能把后面幾年的問題都考慮得十分清楚和精準。這就會導致建設單位在建設過程中，不能按當初的任務書去執行，但是如果不執行的話驗收又無法通過，學校因此會陷入兩難境地，比如受疫情影響，當時申報時的國際化任務都會受到延期或者無法完成，體現在預算績效管理當中就是績效目標無法完成。

4.高校目前預算績效評價工作名存實亡。目前財政部每年都會要求高校對上一年度的“雙高”項目建設資金進行績效自評價。但是由于預算績效評價的技術要求很強，只有熟練運用行業知識和專業方法，才可能給出客觀、準確的評價。高校在進行“雙高”項目績效自評價還存在許多問題：一是績效指標設計不合理或者不科學。例如績效指標未涵蓋項目主要實施內容、績效指標與績效目標脫節、預算績效指標量化程度偏低等問題。績效指標體系設置的合理性是影響后續績效評價工作質量的根本性問題。二是預算績效評價方法的運用有待加強。如成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標桿管理法等績效評價方法，普通工作人員短期內難以準確掌握運用，會計師事務所、專家團隊可能懂方法但不懂實情、行情等問題，亟需培育高校內部自身專業力量。

5.預算績效評價的結果應用不足。目前，高校對“雙高”項目資金進行績效評價的目的主要是為了應付上級部門的檢查的任務需要。高校在進行“雙高”項目資金績效評價的時候基本思路是按照項目申報或者部門預算申報時所確定的績效目標為指標進行簡單設計，然后對照設計的指標，按是否完成進行打分統計，評價過之后沒有對結果進行分析和應用，對未完成的目標也是沒有進行相應的懲罰措施和問責機制，有的項目即使績效目標執行情況不符合既定要求，收回相關預算資金也并不容易。對項目預算績效評價結果應用不充分導致目前高校在進行項目績效評價時候流于形式，沒有實質進展。

五、對高校“雙高”建設項目經費實施預算績效管理的改進建議

1.進一步加大預算績效管理宣傳力度。上級部門要持續加大預算績效管理的宣傳力度，通過多樣化的手段普及預算績效管理相關知識，比如可通過主題競賽、專項課題、在全國推廣先進典型案例等方式。高校自身要把預算績效管理作為一項基礎性工作來對待，加強校內各層級人員績效管理培訓尤其是各子項目資金負責人；培養一支懂得預算績效相關知識的專業隊伍，營造績效管理的良好氛圍。對“雙高”建設項目經費進行預算績效管理要堅持將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前事中事后績效管理閉環系統，實行全過程管理。預算編制時，要結合預算績效目標，開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等；預算執行時，除了重點關注資金的合規性之外，要對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，發現問題要及時糾正，確保績效目標如期保質保量實現；最后，項目結束之后，要對項目進行績效評價，必要時可以引入第三方機構參與績效評價，并做好績效評價結果的運用。

2.提高預算績效管理統籌組織能力。“雙高”項目將是高職校近五年乃至更長時間的重點建設項目，提高“雙高”專項資金的使用效率對“雙高”項目至關重要。高校要結合自身實際情況，在原有工作組織架構基礎上，成立專門的預算績效管理部門，來負責項目資金的籌集、預算、監督、決算和審計和績效評價等工作。另外，學校可根據“雙高”項目具體建設任務和內容，按照上級部門要求和單位管理需要制定專門的“雙高”項目經費管理辦法，在事業大賬之外單獨建立“雙高”項目經費財務賬套同步入賬，加強對“雙高”經費開支的監督力度，定期對“雙高”經費執行進度進行通報，努力確保資金執行進度的前提下，提高經費使用效率。

3.合理調整預算績效目標，系統化實施項目。高校要以建設任務書為基礎，充分考慮時代發展的新要求，統籌學校中長期發展規劃、十四五規劃、提質培優行動計劃和本科層次職業教育等要求系統化實施雙高項目。對于確因政策變更和不可抗力因素導致的完成不了的建設任務，要按規定向上報主管部門和財政部門做好審批、備案手續之后，合理調整項目預算績效目標。

4.完善預算績效管理規章制度。績效主管部門要盡快構建分層次、分行業、可操作的預算績效評價指標體系、評價標準和評價方法，而不是對所有部門和行業進行一刀切。教育部門盡快出臺適用于高校的預算績效管理規章制度。對“雙高”經費進行預算績效管理的核心在于績效評價，這也是“雙高”經費預算績效管理的重點和難點之處。按照項目績效評價的內涵，對“雙高”進行績效評價就是依據立項時設定的績效目標，對“雙高”立項時確定的績效目標，進行細化量化，確定各指標評分權重，按照百分制構建“雙高”經費預算績效評價指標體系。

5.強化預算績效評價結果運用。績效主管部門應積極推動預算績效管理立法，硬化約束；完善績效管理激勵機制，對“雙高”項目經費進行績效評價（含中期評價）后，要注重對結果的應用，對績效評價好的項目承擔單位進行獎勵，可與下一周期經費撥款、年終考核等掛鉤；對存在嚴重問題的項目暫緩或減少預算撥款，追究項目負責人責任，實行問責機制，切實做到花錢必問效、無效必問責。、

“雙高”項目建設是當前高職院校一次重大的發展機遇，是國家構建現代職業教育體系的關鍵所在。入選“雙高”項目的高校要將績效管理理念方法嵌入到預算管理流程當中，加強實時動態管理，推進預算管理和績效管理一體化建設。進一步科學合理設定績效指標，加快構建分行業、分領域、分層次的績效評價指標體系，努力提高預算績效評價質量。另外，不斷加強預算績效評價結果的運用，健全預算績效評價結果與預算安排、政策調整、管理考核等掛鉤機制。