非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制視角的科研經(jīng)費(fèi)管理

魏瑞華

由于科技在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有非常重要的地位，被稱為第一生產(chǎn)力，所以，世界各國(guó)都非常重視對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的投入，都通過增加科研費(fèi)來促進(jìn)本國(guó)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。我國(guó)政府對(duì)科研工作非常重視，提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的理念，非常重視基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與開發(fā)研究。因此，國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的投入呈快速增加的趨勢(shì)，從2010年始，中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)投入每年上漲幅度達(dá)20%。

然而，在科研經(jīng)費(fèi)的使用方面，一定程度上存在著違規(guī)違紀(jì)的問題，如隨意擴(kuò)大課題開支范圍，不按預(yù)算執(zhí)行經(jīng)費(fèi)、不實(shí)行政府采購(gòu)制度、不使用公務(wù)卡，不按規(guī)定配置辦公設(shè)施與設(shè)備，虛開發(fā)票冒領(lǐng)套取資金、公款旅游等問題。因此，科研經(jīng)費(fèi)使用的合法合規(guī)性問題成為社會(huì)非常關(guān)注的問題，而科研經(jīng)費(fèi)使用的違規(guī)違紀(jì)問題對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的績(jī)效無疑是一個(gè)制約因素，所以，在保證內(nèi)部控制的前提下擴(kuò)大科研人員的自主權(quán)，確保科研經(jīng)費(fèi)的使用績(jī)效，成為當(dāng)前理論與實(shí)務(wù)工作中不得不思考的一個(gè)問題。

一、非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)單位層面內(nèi)控建設(shè)存在的問題及建設(shè)建議

（一）非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)單位層面內(nèi)控建設(shè)存在的問題

1.單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控重視不夠，意識(shí)缺乏

內(nèi)控工作最重要的是內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)工作，而科研單位對(duì)內(nèi)控的內(nèi)部環(huán)境建設(shè)工作普遍不太重視，甚至有時(shí)認(rèn)為內(nèi)控工作是對(duì)科研工作的約束，對(duì)內(nèi)控工作存在抵制情緒，在建設(shè)上不重視，在工作上不配合，這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)一方面導(dǎo)致了內(nèi)部控制的環(huán)境較差，科研人員對(duì)內(nèi)控工作忽視和排斥，另一方面在審計(jì)、巡視及各項(xiàng)檢查中，暴露出許多問題，如科研立項(xiàng)科學(xué)性不強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算隨意調(diào)整、經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范。其根本問題就是內(nèi)部環(huán)境建設(shè)滯后，導(dǎo)致內(nèi)控工作成為科研管理的短板。

2.科研經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)配備的評(píng)審決策機(jī)制不健全

科研經(jīng)費(fèi)的立項(xiàng)、評(píng)審屬于決策層面的問題，科研經(jīng)費(fèi)的評(píng)審目前采用了相對(duì)合理的評(píng)審機(jī)制，但仍存在有限的科研經(jīng)費(fèi)未能得到合理配置的問題，出現(xiàn)了“混同均衡”的現(xiàn)象，其原因還是在于單位領(lǐng)導(dǎo)決策層對(duì)科研項(xiàng)目立項(xiàng)工作存在不科學(xué)、不客觀的情況，評(píng)審機(jī)制不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至存在人情科研這種情況，這樣，會(huì)導(dǎo)致優(yōu)秀的具有潛力的科研項(xiàng)目不能立項(xiàng)或者經(jīng)費(fèi)支持力度不大，嚴(yán)重影響了科研經(jīng)費(fèi)的配置效率。

3.科研人員合法合規(guī)意識(shí)淡薄

內(nèi)控工作具有全員性、全過程、全方面的特點(diǎn)，其中全員性很重要，也就是全體成員都要有內(nèi)控意識(shí)，這是內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，在非營(yíng)性科研機(jī)構(gòu)中普遍存在科研人員法制意識(shí)淡薄，對(duì)內(nèi)控工作認(rèn)識(shí)存在偏差，有的存在認(rèn)識(shí)不深，不以為然，導(dǎo)致在具體的業(yè)務(wù)中缺乏自覺維護(hù)科研紀(jì)律的行為，甚至出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為，當(dāng)然，也存在一些科研人員利用內(nèi)控制度可能存在的漏洞，做出“逆向選擇”行為。

4.對(duì)科研政策理解不正確，以偏概全，片面理解

科研機(jī)構(gòu)和各級(jí)管理部門都應(yīng)該為科研人員、科研工作提供良好的管理與服務(wù)，這是保證科研工作有序進(jìn)行、科研人員集中精力搞好科研的重要保障，正是基于此，國(guó)家出臺(tái)各項(xiàng)政策擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，有效地激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新和創(chuàng)造活力。但是，同時(shí)也出現(xiàn)了一些科研單位和個(gè)別科技人員錯(cuò)誤理解文件精神，在執(zhí)行中不遵守具體的法規(guī)與制度的問題，是內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的一個(gè)誤區(qū)。

5.內(nèi)部監(jiān)督缺失

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控工作的保障，一些非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督缺失，單位領(lǐng)導(dǎo)本身對(duì)內(nèi)部監(jiān)督不重視，而一些科研人員對(duì)內(nèi)部監(jiān)督也持排斥的態(tài)度，對(duì)內(nèi)部監(jiān)督存在誤解。做好內(nèi)部監(jiān)督首先要在理念上厘清認(rèn)識(shí)，內(nèi)部監(jiān)督本質(zhì)上是保證科研行為的合法合規(guī)性，保證科研工作的順利進(jìn)行，這要求科研部門和科研人員都要對(duì)內(nèi)部監(jiān)督部門和監(jiān)督行為有正確的理解，內(nèi)部監(jiān)督人員要以幫助糾錯(cuò)、規(guī)范行為作為工作的出發(fā)點(diǎn)，科研人員要將監(jiān)督行為作為幫助自己提升科研工作規(guī)范性、合法性來對(duì)待。

（二）提升非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)單位層面內(nèi)控工作的建議

內(nèi)部控制有內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)要素，從這五個(gè)要素上講，內(nèi)控環(huán)境是基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是前提，控制活動(dòng)與信息溝通是手段，而內(nèi)部監(jiān)督是保障，從單位層面看，一定要做好五個(gè)方面的建設(shè)工作。

1.建立健全內(nèi)部控制的組織架構(gòu)

非營(yíng)利科研機(jī)構(gòu)單位內(nèi)部控制具有全面性的特點(diǎn)，單位內(nèi)部控制體系就如同一張“網(wǎng)”，任何業(yè)務(wù)或事項(xiàng)均是“網(wǎng)”上之結(jié)，任何部門或個(gè)人不能游離于單位內(nèi)部控制體系之外。如科研經(jīng)費(fèi)的立項(xiàng)、審批、預(yù)算編制、合同訂立、資產(chǎn)購(gòu)置、資金支付、賬務(wù)處理、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，與項(xiàng)目決策、預(yù)算業(yè)務(wù)、支出業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、合同管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)，涉及決策、財(cái)務(wù)、法律、采購(gòu)、資產(chǎn)管理、內(nèi)部監(jiān)督等各個(gè)部門或崗位。所以，必須將各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入統(tǒng)一的管控體系中，建立起相關(guān)部門和崗位之間相互核查機(jī)制，形成控制合力。

2.要積極發(fā)揮相關(guān)部門或崗位的職能作用

非營(yíng)性科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目管理和合同管理。內(nèi)部控制的建立與實(shí)施，應(yīng)當(dāng)建立起決策、財(cái)會(huì)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、合同管理等部門或崗位之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各相關(guān)部門或崗位的作用。

3.發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的保障作用

科研機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度的建設(shè)，經(jīng)過宣傳與教育之后，對(duì)于科研人員自覺遵守相關(guān)制度、保證行為的合法合規(guī)性具有重要意義，但能不能執(zhí)行貫徹到位，則取決于科研人員對(duì)制度的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督措施，有制度不執(zhí)行，制度等于架子，執(zhí)行時(shí)不給予監(jiān)督，則制度效應(yīng)等于零。所以，科研機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門是內(nèi)部監(jiān)督的主要力量，有效的內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控工作的重要保障，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)科研機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理行為和科研人員經(jīng)費(fèi)使用中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，確保科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行。

4.要建立良好的內(nèi)部控制的工作機(jī)制與體制

內(nèi)部控制從形式上講似乎是制衡，但本質(zhì)上講是在保證科研工作的合法與合規(guī)性的前提下，提高科研工作的績(jī)效。以制衡機(jī)制為形式、以提高績(jī)效為目標(biāo)的內(nèi)部控制體系與運(yùn)行機(jī)制是內(nèi)控工作的核心。從單位層面看，非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置議事決策機(jī)制、崗位責(zé)任制、關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制等制衡機(jī)制，并確保科研經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離。一是要做到過程的分離，即決策是執(zhí)行的前置程序，執(zhí)行是決策的具體落實(shí)，監(jiān)督影響和制約著決策和執(zhí)行，這三個(gè)過程既相互分離又相互制約。二是崗位的分離，即不相容崗位相互分離。決策審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督檢查、決策與監(jiān)督檢查等崗位應(yīng)當(dāng)相互分離，負(fù)責(zé)執(zhí)行業(yè)務(wù)的崗位無權(quán)自行決策，而負(fù)責(zé)監(jiān)督的崗位獨(dú)立于決策與執(zhí)行崗位，以確保其監(jiān)督的成效。

5.要建立健全議事決策機(jī)制

《單位內(nèi)控規(guī)范》第14條規(guī)定：“單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)的應(yīng)當(dāng)相互分離。單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。”決策失誤是最大的浪費(fèi)，科研經(jīng)費(fèi)的決策就是項(xiàng)目立項(xiàng)的決策及經(jīng)費(fèi)配置的決策，科研經(jīng)費(fèi)的優(yōu)化配置就是將關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展的重大科研項(xiàng)目確定下來，確定的項(xiàng)目真正是地國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力有提升的項(xiàng)目，所以，非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)有建立有利于科研費(fèi)費(fèi)優(yōu)化配置的決策機(jī)制，而議事決策機(jī)制是科研經(jīng)濟(jì)活動(dòng)科學(xué)決策、民主決策的重要保障。

二、非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控研究

非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)做好業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控工作，除了要有正確的認(rèn)識(shí)，思想上重視之外，還要認(rèn)真研習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，吃透相關(guān)程序，否則極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

1.加強(qiáng)制度建設(shè)、建立公正的學(xué)術(shù)申請(qǐng)與評(píng)價(jià)制度，并嚴(yán)格貫徹落實(shí)

科研經(jīng)費(fèi)如何分配，分配是否真正讓科研經(jīng)費(fèi)配置到了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步有貢獻(xiàn)的項(xiàng)目上去，是提高科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效的關(guān)鍵，所以，在科研經(jīng)費(fèi)配置的環(huán)節(jié)上，建立公正、科學(xué)的科研評(píng)價(jià)制度與機(jī)制，就具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，科研項(xiàng)目的評(píng)價(jià)制度要避免“混同均衡”與“機(jī)會(huì)主義”現(xiàn)象，這就要求其評(píng)價(jià)制度要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行機(jī)制要規(guī)范公正，否則，就會(huì)導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)配置不合理，財(cái)政資金浪費(fèi)、無效的現(xiàn)象。

2.科學(xué)編制科研預(yù)算，規(guī)范執(zhí)行科研預(yù)算

科研項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，都要編制預(yù)算，從當(dāng)前看，科研預(yù)算的內(nèi)控存在很大問題，一是預(yù)算編報(bào)不夠真實(shí)，和實(shí)際情況差異很大，二是科研人員在編報(bào)科研項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，考慮到經(jīng)費(fèi)審批時(shí)會(huì)“打折”，一般會(huì)將預(yù)算報(bào)的稍大些，預(yù)算編制容易出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。所以，申報(bào)科研項(xiàng)目時(shí)必須科學(xué)編制預(yù)算，相關(guān)部門依規(guī)審核，要科學(xué)合理編制需求預(yù)算，準(zhǔn)確測(cè)算有關(guān)費(fèi)用、標(biāo)準(zhǔn)，力求編制的準(zhǔn)確、合理。另一方面，預(yù)算批復(fù)部門也要重點(diǎn)對(duì)所編報(bào)的科研項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審查，要明細(xì)到“目級(jí)”科目，規(guī)范預(yù)算的批復(fù)。在批準(zhǔn)科研課題后，要將立項(xiàng)文件與預(yù)算同時(shí)送達(dá)財(cái)務(wù)部門備案，實(shí)現(xiàn)和財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)的對(duì)接。

3.嚴(yán)格科研經(jīng)費(fèi)收支業(yè)務(wù)，保證收支業(yè)務(wù)合法合規(guī)

在科研經(jīng)費(fèi)的收支管理中，“收”的問題并不突出，問題往往出在“支”上。除了科研人員不熟悉財(cái)務(wù)知識(shí)之外，還存在內(nèi)控建設(shè)存在漏洞。如支出不符合科研經(jīng)費(fèi)支出范圍，預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的問題，辦理結(jié)算不規(guī)范問題等等，這些問題不僅反映了科研人員財(cái)務(wù)觀念薄弱，也反映了科研機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)存在問題。要避免支出業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取積極的控制措施，如要建立健全支出內(nèi)部管理制度，確定各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，明確支出報(bào)銷流程，按照規(guī)定辦理支出事項(xiàng)。總之，科研經(jīng)費(fèi)的支出是最容易產(chǎn)生問題的環(huán)節(jié)，也是科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，要做好其內(nèi)控工作，必須在制度、流程上下功夫。

4.要認(rèn)真落實(shí)政府采購(gòu)制度，保證科研資產(chǎn)購(gòu)置的合法性

針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)置科研設(shè)備，根據(jù)擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)的要求，許多科研機(jī)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)采購(gòu)辦法進(jìn)行了修訂。科研設(shè)備采購(gòu)中存在的問題主要是采購(gòu)模式不符合相關(guān)采購(gòu)法規(guī)的要求，一是不符合科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部的采購(gòu)辦法，二是不符合政府采購(gòu)的要求。要做好內(nèi)控工作，科研機(jī)構(gòu)應(yīng)以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為原則，以采購(gòu)活動(dòng)有效制約為工作目標(biāo)，以實(shí)施歸口管理、明確崗位職責(zé)，建立“一事多崗”制度的管理模式，采購(gòu)設(shè)備設(shè)施的價(jià)格要經(jīng)過專門部門的核實(shí)，科研經(jīng)費(fèi)的采購(gòu)預(yù)算要經(jīng)過財(cái)務(wù)部門和科研歸口管理部門的審批，采購(gòu)行為要由承擔(dān)政采工作的部門承辦，而科研資產(chǎn)的驗(yàn)收要實(shí)行聯(lián)合驗(yàn)收，應(yīng)對(duì)所購(gòu)物品出具經(jīng)采購(gòu)部門、財(cái)務(wù)部門、合同管理部門、資產(chǎn)管理部門、科研部門、科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人共同簽字的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。科研設(shè)備的采購(gòu)效率反映了科研機(jī)構(gòu)對(duì)科研項(xiàng)目和科研人員的服務(wù)質(zhì)量，也反映了采購(gòu)行為的合法合規(guī)性程度，唯有在遵循相關(guān)法規(guī)的前提下建立科學(xué)的機(jī)制與高效的流程，才能做好此工作。

5.要強(qiáng)化資產(chǎn)管理，保證科研資產(chǎn)管理與配置的規(guī)范性與使用效率

科研資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行分類管理，在科研資產(chǎn)內(nèi)控工作中，科研機(jī)構(gòu)要做好以下幾點(diǎn)：一是對(duì)資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)指定專人保管、專人使用，實(shí)施歸口管理。二是按照相關(guān)固定資產(chǎn)管理規(guī)定，明確資產(chǎn)異動(dòng)流程。三是單位應(yīng)當(dāng)定期清查盤點(diǎn)資產(chǎn)，確保賬實(shí)相符，加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)管理。四是建立責(zé)任追究制度。對(duì)于資產(chǎn)人為的損失，以及使用效率低下或閑置的科研資產(chǎn)及時(shí)進(jìn)行調(diào)配，以提高其使用效率，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，同時(shí)應(yīng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。

6.科學(xué)管理科研合同，做好科研合同的內(nèi)部控制

科研經(jīng)費(fèi)具有相對(duì)獨(dú)立性，科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用權(quán)與管理權(quán)有完全不同的認(rèn)識(shí)，科研人員往往排斥科研單位的管理，加之有的科研人員對(duì)合同法并沒有做深入的研究，導(dǎo)致簽訂合同不規(guī)范，在執(zhí)行中極易產(chǎn)生糾紛。那么，科研機(jī)構(gòu)應(yīng)如何做好服務(wù)與管理工作，保證科研合同簽訂的規(guī)范性，避免糾紛風(fēng)險(xiǎn)？一方面科研人員應(yīng)該主動(dòng)接受非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)合同管理部門的指導(dǎo)，另一方面非營(yíng)性科研機(jī)構(gòu)應(yīng)建立科學(xué)的合同內(nèi)部管理制度。應(yīng)當(dāng)組織法律、技術(shù)、財(cái)會(huì)等工作人員參與，必要時(shí)可聘請(qǐng)外部專家參與相關(guān)工作，對(duì)合同實(shí)施歸口管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、合同、收支業(yè)務(wù)相結(jié)合。同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)幫助科研人員進(jìn)行合同糾紛處理，保證科研工作順利進(jìn)行。

7.完善科研項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)，做到公平公正

無論是非營(yíng)性科研機(jī)構(gòu)本身，還是其它科研經(jīng)費(fèi)的管理部門，都應(yīng)做好科研項(xiàng)目的績(jī)效考評(píng)與考核結(jié)果的應(yīng)用，這是提升科研人員的科研積極性，提高科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效的重要因素。一些科研機(jī)構(gòu)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的配置與使用不公開和不透明，對(duì)科研成果的評(píng)價(jià)不公允、不科學(xué)，不實(shí)行科研信息公開制度，這對(duì)于科研工作極為不利，所以，科研項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作是非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)內(nèi)控工作的依托，科研績(jī)效評(píng)價(jià)工作有其復(fù)雜性，如指標(biāo)的確定、權(quán)重的確定，都是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，正因?yàn)槿绱耍从沉丝?jī)效評(píng)價(jià)的重要性，科研工作的績(jī)效不應(yīng)唯論文，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，堅(jiān)持講究實(shí)效的原則，應(yīng)根據(jù)科研工作的特性，對(duì)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與開發(fā)研究分類評(píng)價(jià)，不應(yīng)一視同仁，應(yīng)采用不同的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能做到客觀、公正、有效