行政事業單位政府采購內部控制管理研究

李冰冰

一、引言

根據財政部公布的數據顯示，2020年全國政府采購規模為36970.6億元，占全國財政總支出和全國GDP的比重分別為10.2%和3.6%。從這些數據中可以看出，我國政府采購的規模已經十分巨大，并且還將隨著政府各級財政支出規模的增長而繼續上升。持續擴大的政府采購規模及政府采購涉及面廣、政策性強、權力高度集中等特點，使得政府采購在實施過程中面臨著諸多風險，有關政府采購的風險防控與管理也一直是各界關注與探討的焦點，如何加強政府采購的內部控制管理，有效防范和控制采購風險成為各級政府采購部門工作的一條主線。

二、政府采購內部控制的研究意義

（一）有助于貫徹依法治國基本國策，促進法治國家建設

政府采購作為政府與市場的有機結合體，是政府參與市場經濟的橋梁,架好這座橋梁不僅事關政府公信力，也關乎法治中國建設。加強對政府采購活動的內部控制管理，是深入貫徹依法治國基本國策的具體體現，對加強黨的廉政建設、推進采購工作規范化、法制化、廉潔化發展，進一步打造陽光型、法治型政府具有重要意義。

（二）有助于適應政府職能轉變，加快構建服務型政府

加強對政府采購活動的內部控制管理，需嚴格按照政府采購法律法規要求，執行《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）和《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）的有關規定，貫徹落實政府采購簡政放權、發揮采購人主體作用等改革要求，以主動作為促進政府職能轉變，進一步革新行政管理的理念，強化服務意識，優化政府采購管理方式，促進服務性政府建設。

（三）可以完善政府采購制度建設，提高政府采購風險防控能力

政府采購內部控制是開展采購工作的重要制度基礎，完善政府采購內部控制，有助于推進政府采購制度化、專業化建設，促進政府采購提質增效。因此，在統籌規劃政府采購全盤工作時，應將內控管理擺在關鍵位置加以全面考慮，建立系統、高效的內控管理機制，將內控管理工作嵌入采購全流程之中，在政府采購的實務操作等具體細節處根植內控監督管理的基本理念，通過內控制度和人的有效結合，保證內控機制建設及實際運行有效。以運轉良好的內控機制，實現規范業務操作、消除風險隱患，確保將政府采購過程產生的風險控制在適當的范圍之內。

（四）有利于強化預算執行管理，充分發揮公共財政管理職能

政府采購是公共財政不可或缺的重要組成部分之一，也是構建完善的公共財政管理體系，推動公共財政管理走向科學化、精細化，實現可持續發展的必然要求。規范政府采購活動，強化采購內部控制，加強預算執行管理，確保政府采購運行安全、可靠、準確、高效，是提高政府采購工作質量的關鍵，也有助于進一步發揮政府公共財政管理職能，促進經濟和社會的協調發展。

三、政府采購存在的問題

隨著政府采購各項法規、制度的相繼出臺，目前我國政府采購的制度框架已基本建成，各級行政事業單位的采購活動正按照相關規定有序開展，政府采購在節約采購資金，發揮保民生、促就業、服務企業發展等方面發揮了重要作用。與此同時，我國政府采購仍在不斷發展和探索之中，面對“變動”的市場和“不確定性”的經濟環境，必然會存在一些問題和不足。

（一）政府采購意識不強，發展不平衡

自2002年《政府采購法》發布以來，財政部相繼出臺了一系列相關的文件，用以全面指導政府采購工作。但在實踐中，政府采購法治意識不強、不按規定進行政府采購、違規違法操作、脫離監管等現象仍然存在。究其原因，一是不重視政府采購相關規定。認為只要經單位領導班子、全體干部職工討論同意，能優惠購買到所需物品，節約采購資金就行了；二是對政府采購有偏見，有抵觸情緒。認為實行政府采購程序麻煩，耗費時間長，采購物品價格高，采購效率低；三是區域、部門間發展不平衡。縣市及以上的機關部門單位大多已經接納了政府采購，形成了較為完善的政府采購內部控制制度，但在少數部門單位政府采購的推行過程仍然比較艱難——特別是在政策普及末梢的基層部門，如鄉鎮、村，推行政府采購制度起步晚、阻力大，存在政策普及不到位的情況。

（二）政府采購內部控制制度有待完善

梳理近年來各地政府采購專項檢查中發現的問題，內部控制制度存在缺陷甚至缺失，是重要的問題類型之一。內部控制制度存在的各種問題會直接影響政府采購工作的效率和效果，進而影響政府公共服務水平。內控缺失主要表現在：部分單位部門沒有結合實際工作情況與單位相關規定制定符合本單位的管理辦法；沒有成立專門的政府采購領導機構，也未設立歸口管理政府采購內控建設的部門；部分單位內部授權審批失效，不兼容崗位未相互分離，由于采購人員配備不足，采購工作多由財務或行政人員兼任且變動頻繁，存在一人登入多個權限賬號，在線完成政府采購申請、審核、審批等的全部環節的情況；不少單位缺乏內部審計對政府采購的合法合規性的審查。

（三）政府采購過程不規范

第一，采購預算編制溝通不充分，致使預算編制不準確，漏編、少編或者超編政府采購預算，致使頻繁追加預算，預算與最終決算的差異較大。第二，采購計劃編制不規范，編制的項目不全、范圍不完整，實際可操作性不強，導致后期難以嚴格按照政府采購計劃實施采購。第三，選擇政府采購的具體方式上仍存在違法違規現象。雖然政府采購目錄明確了應納入政府采購管理和進行集中采購的貨物、工程、服務的范圍和具體名稱清單，要求應采盡采、依法采購、不得規避政府采購等方面的內容，但仍然存在權力尋租、規避政府采購的現象。如將達到公開招標限額的政府采購項目轉移至國有企業、民間非盈利組織等進行自行采購，以規避公開招標。第四，采購驗收環節流于形式，導致采購價格高、質量不合格等現象出現。目前采購驗收，多以采購方驗收或組織專家驗收，采購方對采購貨品不熟悉，專家對驗收程序和方法不專業，驗收工作存在形式主義。第五，政府采購檔案管理缺失，部分單位存在重采購過程輕檔案管理的現象，采購完成后的材料堆放在業務部門，沒有及時整理歸檔，妥善保管，導致損壞、丟失等。

（四）政府采購缺乏有效的監督機制

隨著政府采購的深入開展，目前已經建立了相對完善的采購監督流程和制度，形成內部監督和外部監督相結合的監督模式。然而，在實踐中仍存在監督并未充分發揮其效力的情況。一是內部監督不嚴甚或失效。由于政府采購專業性強，且缺少專業采購人員，不少單位采購由財務兼任，內部督查以財務自查自糾的方式進行，既當運動員又當裁判員，使得內部監督失效。二是監督程序化表面化。財政、紀檢、審計、檢察、招投標等部門的外部監督檢查大多停留在表面對采購預算是否超標、材料手續是否齊全等方面，沒有真正地落實到采購的預算編制是否科學合理、采購招標方式及執行是否合法合規、采購績效監督考核等采購全過程。三是未實現監督全覆蓋。上級部門的督查范圍多以上級下達的資金或項目為主，對下達資金外的項目很少涉及；同級行政部門的監督，因少數領導干部的不正當干預，導致違規采購游離于監管之外。四是外部監督對政府采購的約束力較低。外部監督多以中介機構、新聞媒體、社會輿論為主，因其往往無法獲取采購的全部信息，只能對主動公開的信息進行監督，監督面較狹窄及不暢，使得來自社會的監督顯得薄弱無力。

四、優化政府采購內部控制的具體策略

（一）提高政府采購的風險意識，積極推進采購內控的實施

思想是行動的指引，為做好行政事業單位政府采購工作，首先需要增強自身的政府采購意識，重視政府采購工作。通過組織開展政府采購政策法規學習活動，使全體領導干部擯棄錯誤的思想觀念和采購理念，充分認識到政府采購是法定行為，清楚了解違法的后果，從而在根本上改變對政府采購不重視的局面，使政府采購意識內化于心。其次需要對參與人員的采購業務知識進行必要培訓，使其熟悉采購流程和程序，提升業務技能和水平，為政策順利執行打好基礎。近年來，政府采購模式不斷創新、流程持續優化，采購從業人員也應與時俱進，及時更新采購知識，跟上發展步伐。最后要持之以恒地加大對政府采購工作以及采購內控的宣傳力度，努力促進各級部門齊頭并進，均衡發展。特別是鎮、村等政府采購工作開展相對薄弱的基層部門，在政策宣傳普及、政策貫徹落實上，有效發揮鄉鎮財政所的指導與監督作用，通過加強日常管理和采購業務指導，督促本部門及村居嚴格執行政府采購政策及制度規定，進一步規范政府采購工作。

（二）完善政府采購內部控制制度

政府采購工作范圍廣，不同地區間政府采購改革實際情況各異，應根據地區和部門政府采購工作開展實際，建立多層次、分行業、分業務領域的制度體系，研究制定符合本地區、本行業領域的具體政府采購內部控制制度，為各單位政府采購內控立好“規矩”。首先，各單位應成立政府采購領導小組，設立內部控制監督部門，以加強對采購工作的重視，審查采購是否符合單位的發展需求，強化單位內部政府采購活動的有效監控。其次，按照“分事行權、分崗設權、分級授權、內部牽制”的總體要求，優化采購崗位設置，遵守不相容崗位相分離的規定，確保崗位間分工制衡，使相關人員明確自己的基本職責，增加其責任感。特別是線上采購，不同崗位人員應妥善保管各自的賬戶和密碼，嚴禁由一人辦理采購全過程，使線上采購各環節和不同崗位之間實現相互監督和制約。再次，對政府采購內控制度執行的具體情況引入績效考核制度，以績效調動其工作積極性，保障采購項目預算和采購政策的有效執行。最后，政府采購監管部門還應在各單位政府采購內控建設上提供一定支持，如定期進行業務指導或政策咨詢等，幫助其不斷完善制度建設和信息化建設，確保政府采購法律法規和規章制度得到有效執行。

（三）規范政府采購過程的內控管理

政府采購業務流程較長，每個環節都有著不同的管理要求和風險點。因此，需明確政府采購活動的基本流程和各個環節的具體操作，全面規范采購需求管理、采購信息公開、預算編制、文件編制、合同管理、采購履約驗收、采購檔案管理等行為，從而保障采購活動規范實施。

一方面，在預算編制階段科學開展采購預算，合理制定采購計劃。預算編制人員應重視預算編制工作的嚴肅性，加強預算編制部門間的溝通工作，做到應編盡編，編實編細編準。在編制采購計劃階段，采購需求部門應主動與采購業務部門溝通交流，規范采購計劃編制，避免出現編制的項目不全、范圍不完整的現象。編制計劃前應進行必要的市場調研，把采購價格控制在合理范圍內，使預算更加真實、合理，提高可操作性。

另一方面，在采購方式的選擇上嚴格根據政府采購法合理確定采購方式。嚴禁領導干部違規插手政府采購行為，同時增強領導干部的廉政教育，發現有濫用職權、不正當干預政府采購工作的要從嚴、從重處罰，提高違法成本。在政府采購驗收階段，采購人要嚴格履約驗收，根據采購合同、供應商發貨清單等文件材料，對所采購物品的品名、規格、購置數量、物品質量、技術參數要求及其他有關內容逐一核對驗收。對于大型或復雜的采購項目，可邀請專業第三方機構辦理驗收。在政府采購檔案管理階段，應注重加強政府采購資料和檔案管理，采購完成后，經辦人員應及時整理相關材料并移交給檔案管理部門妥善保存。

（四）加強政府采購內控的監督力度

第一，提升政府采購內部監督效力。明確政府采購工作的內部監督管理機制，確定好監督工作職責，為監督工作的開展營造良好的內部環境基礎。合理設置內審機構或指定專門的內審人員，積極培養專業的內審人才，加強其采購知識、財務知識、管理知識的儲備，提高專業能力，使其勝任內審工作。同時要注意保持內審機構或人員的獨立性，確保能獨立于被審計對象客觀地開展工作，針對發現的潛在風險，能及時制定有效的應對措施，從而確保政府采購活動有序進行。

第二，完善政府采購外部監督。來自單位外部的財政、審計、紀檢監察等部門組織的監督檢查應對項目開始的立項、相應采購預算和采購計劃編制、采購信息公告公示情況、招評標具體情況、采購合同簽訂、合同履約驗收、款項支付等采購的全流程及時進行監督，尤其是在采購范圍、采購方式確定方面應明確哪些采購項目必須進行政府采購，以及申請公開招標以外的其他采購形式的適用情形。同時，可以充分發揮派駐各單位的紀檢監察機構近距離優勢，定期對派駐單位采購項目進行抽查。

第三，強化社會監督。由于社會監督主體廣泛、不受時間、地點和方式等因素的限制，能夠及時發現問題，起著不可替代的作用。因此，應當充分發揮社會監督的力量，以保證政府采購依法實施，維護國家利益和社會公共利益。嚴格執行政府采購信息公開制度，及時將必要相關信息向社會公開，接受輿論監督，形成有效的社會監督機制，進一步提高政府采購的透明度。

五、結語

在深入推進政府采購體制改革的背景下，加快公共財政體系建設，需要不斷地增強政府采購內部控制力度和制度的建設。要充分認識到政府采購的重要性和必要性，及時對政府采購工作中存在的問題提出有效的解決方法，進一步規范政府采購的行為和流程，主動將政府采購置于公開透明的監督之中，促進政府采購更加公平、公正，提高政府采購的社會公信力，從而推動政府采購工作穩步發展。