城鄉一體化發展背景下洛陽市土地管理創新策略

王 潭

（1.河南理工大學，河南 焦作 454000；2.河南省豫西監獄，河南 洛陽 471000）

0 引言

黨的十八大報告提出，要加大統籌城鄉發展力度，推動城鄉發展一體化。黨的十九大也對城鄉發展作出了重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。這為河南省洛陽市城鄉一體化發展指明了方向。城鄉一體化發展的所有要素都離不開土地管理，人口變遷、產業轉移和改造升級都會改變土地利用方式和格局。土地利用受區位特殊性、供給有限性等因素的制約，這與人們對土地的無限需求形成矛盾。土地功能是多元的，人類社會經濟活動也具有動態性、階段性和拓展性，人們需要不斷調整對土地的發掘和利用。除了自然資源屬性外，土地資源還具有社會資產屬性，因此，土地資源的利用情況會對社會經濟發展產生深遠影響。傳統土地管理主要體現在用途管制上，未能系統考慮土地的產權管制和交易管制，且管制環節銜接不當。因此，筆者以河南省洛陽市土地管理為研究對象，將土地管理放入城鄉一體化背景下通盤考慮，以實現土地資源的有效利用，從而挖掘建設用地存量，保護耕地資源，推動城鄉統籌發展。

1 洛陽市土地資源概況

洛陽市位于河南省西部，土地總面積約為1 523 584.50 hm，其中農用地面積1 247 976.50 hm（耕地、園地、林地和其他農用地面積分別為346 639.46 hm、44 715.79 hm、805 991.52 hm、50 629.73 hm），建設用地230 105.48 hm，城鎮村及工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設施、未利用地分別為159 707.68 hm、26 036.29 hm、44 361.51 hm、45 502.52 hm），洛陽市土地利用主要有以下5 個特點。一是地域差異明顯。洛陽市南北地貌存在較大差異，因此，土地利用存在較大區別。市域北側丘陵較多，土地利用主導方向以果品、糧食生產為主；中部多為河川谷地，土地利用主導方向以糧食、蔬菜生產為主；南部、西部山區較多，土地利用主導方向以林木撫育為主。二是地少人多，耕地保護難度大。1996 年洛陽市人均耕地面積約為0.08 hm，2021 年當地人均耕地面積下降到0.06 hm，低于河南省平均水平，人地矛盾加劇，保護耕地總量勢在必行。三是林木資源多，森林覆蓋率高。2021 年，洛陽市林地以41.92%的占有率遠超全省平均水平（18.24%）。四是礦業用地較多。洛陽市擁有豐富的礦產資源，工礦企業點多面廣，占用建設面積超過1 萬hm，占全市建設用地面積的比例接近10%。

2 洛陽市土地利用指導思想與基本原則

2.1 指導思想

在土地利用過程中，洛陽市始終遵循以下指導思想：堅持科學發展觀，貫徹我國“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，高效集約利用土地資源，以利用方式的轉變促進區域經濟發展，努力為洛陽市社會經濟建設提供服務；正確處理整體與局部、長遠與當下、可能與需要之間的關系，統籌安排全市各區域、各類用地；調整好土地利用結構和布局，滿足全市工業化、城鎮化和鄉村振興的要求；注重土地利用與生態保護的協調發展，不斷提升土地資源對社會經濟穩定發展的保障能力，推動洛陽市各項工作的順利開展。

2.2 基本原則

一是確保基本農田總量穩定。洛陽市堅持最嚴格耕地保護制度，優化調整農村用地布局，確定各地耕地保有量和永久基本農田保護任務，規范耕地占補平衡，確保基本農田總量穩定。

二是高效集約用地。洛陽市在建設資源節約型社會的大方針下，按照發展需要制定建設用地標準，完善高效集約利用獎勵機制，改變以往粗放無序的土地利用方式，推動產業結構優化升級，防止農地閑置浪費，促進用地和經濟增長方式的轉變，提高節約集約用地水平。

三是保障科學發展用地。洛陽市重點保障中心城區、產業集聚區建設和水利、交通等基礎設施建設用地，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。

四是統籌城鄉各類用地。洛陽市合理調整建設用地、農用地和其他用地，優化城鄉土地結構和布局，為洛陽市工業化、城鎮化、農業現代化發展創造有利條件。

五是保護生態環境。洛陽市切實加強各縣（市、區）重要自然、文化遺產的保護，統籌安排生活、生產和生態用地，加強土地生態環境建設，促進全區土地生態環境不斷改善。

六是注重土地資源的動態利用。洛陽市結合土地利用實際，考慮社會經濟發展需要，堅持實現土地資源的動態利用。

3 洛陽市土地管理中存在的問題

3.1 耕地和基本農田保護不足

首先，耕地和基本農田保護規劃不合理。當前，洛陽市耕地和基本農田保護主要沿用傳統模式，由上級下達指標，然后下級層層分解。部分地區為了追求經濟效益，落實保護任務時欺上瞞下，將大塊優質高產農田劃定為經濟發展區，導致優質耕地和基本農田急劇減少。

其次，耕地和基本農田整體質量下降。化肥、農藥的過量使用影響了土壤的酸堿度，導致土壤結構發生變化，土壤中的有機與無機物比例失調，板結嚴重，從而造成農作物減產，影響農作物品質。再加上工礦業、建設項目等不合理排污，破壞了生態環境和農田土壤，嚴重影響農業生產。

最后，耕地和基本農田占補不平衡。我國推出耕地占補平衡制度，旨在確保耕地和基本農田總量。但是，在具體實施過程中，缺乏可操作性強的量化指標，導致“占優補劣”的現象普遍存在。

3.2 用地結構和布局不合理

首先，農村居民點土地布局不合理。洛陽市大多數鄉鎮沒有明確土地規劃，居民點呈現出“滿天星”“長龍陣”布局，占用耕地較多。同時，農村居民點用地管理不規范，未批先占、一戶多宅等現象十分普遍。

其次，除洛陽市中心城區外，其他縣區城鎮規模較小，無法起到輻射帶動作用，不利于全市總體經濟的發展。同時，城鎮之間缺乏緊密聯系，協作關系有待提高，難以形成互補型經濟格局。

最后，城鎮用地效率低下。洛陽市以向外擴張為主，未能充分發揮存量土地資源的潛力，新建城鎮建筑物容積率較低，土地資源綜合利用率不高。

3.3 土地利用集約度較低

首先，工業用地以粗放型為主。例如，伊川縣、宜陽縣工礦用地產出比低于洛陽市平均水平。其次，用地控制標準不規范，縣區人口密度與產業結構、建設用地指標不成比例，尚未建立土地利用承載能力評價標準。最后，城鄉土地利用強度有待提高，管控和引導力度不足，沒有綜合考慮人均建設用地、土地功能區容積率、單位面積土地投資效益等。

3.4 土地利用與生態環境保護不協調

首先，洛陽市土地利用與生態環境保護矛盾突出。洛陽市境內的伊河、洛河，每年造成全市土壤流失達3 500 萬t，并帶走大量有機物，對洛陽市土地利用及生態環境造成嚴重威脅。其次，自然災害頻發。洛河以北隴海鐵路沿線多次發生滑坡、崩塌、泥石流等自然災害，威脅當地居民的財產和人身安全。市區地下水不合理開采引發地面不均勻沉降，威脅城市基礎設施。

4 城鄉一體化發展背景下洛陽市土地管理創新策略

4.1 加大耕地和基本農田保護力度

4.1.1 洛陽市要科學劃定農田保護區。洛陽市合理制定短期、中期和長期保護目標，通過目標層層分解和下發，形成縣、鄉、村、組、戶五級責任體系。洛陽市應認真落實補充耕地任務，大力推進農村居民點和農用點整理，積極開展工礦廢棄地復墾，適度開發耕地后備資源，并做好建設項目占用耕地與補充耕地質量評價工作。

4.1.2 完善耕地及基本農田損失補償制度。洛陽市要科學調整農田占補比例，建立耕地質量評估機制，保證占優補優；做好對農地利用的前期規劃，提高土地利用率；加大土地整治力度，提升農田質量；增強生態保護意識，實現可持續發展。

4.1.3 逐步完善耕地及基本農田保護機制。洛陽市要構建符合自身實際情況的土地征收補償標準，以遏制隨意占用耕地及基本農田的現象；探索多樣化的獎勵機制，鼓勵單位和個人積極開展土地整理、土地復墾等工作；建立耕地保護長效機制，堅決遏制耕地“非農化”、侵占或變相侵占耕地等問題的發生。

4.1.4 運用信息技術鞏固耕地和基本農田保護成果。洛陽市要加強與農業科研單位的協作，實時監測耕地和基本農田的數量、質量，并建立保護檔案；科學利用生物技術、退化耕地修復技術等，保證耕地和基本農田的長期穩定。

4.2 優化用地結構和布局

4.2.1 合理調整用地結構。洛陽市應根據土地利用的實際情況，適當增加園地，推動園地由量的增加向質的提高轉變；逐步增加林地，加大林地的管理和保護力度；安排好其他農用地，加強對荒山、廢棄地的利用，推行標準化養殖，盡量不占或少占耕地；減少農村居民點用地，統籌安排農村居民點遷并工作；優化交通、水利用地，構建完善的交通網絡體系和水利應用體系，確保大型交通和水利設施建設符合當地發展要求。

4.2.2 優化用地空間布局。洛陽市應結合土地利用現狀和生態條件，保障國土生態屏障網絡用地，以黃河濕地保護區、熊耳山保護區、伏牛山保護區等為基礎，加大對自然保護區和水源保護地的保護力度，構建人與自然協調發展的國土生態屏障網絡用地；合理布局耕地和基本農田，以建立糧食生產核心區為契機，推動糧食生產專業化。

4.2.3 協調基礎設施用地。洛陽市應遵循樞紐優先、適度超前的原則，完善交通網絡，統籌安排全市交通用地；堅持興利除害結合、開源節流并重、防洪抗旱并舉，構建水資源保障和防洪減災體系。

4.2.4 優化工礦用地布局。洛陽市應樹立全市“一盤棋”思想，根據各縣（市、區）自然稟賦明確產業定位，為行業關聯度高的企業創造集聚發展條件，形成各具特色、各有優勢的產業空間布局，避免區域內產業同質化和無序競爭。

4.3 集約利用建設用地

4.3.1 嚴格控制建設用地規模。洛陽市要嚴格控制建設用地總量，并適當盤活存量，調整用地結構，保障重點項目建設用地；優先支持重點城鎮和產業集聚區用地，繼續加大對城鎮閑置地、空閑地、低效使用和批而未供土地的清查與整合力度。

4.3.2 集約利用工礦用地。洛陽市要合理安排城鎮工礦用地規模、結構； 調整城鎮內部用地結構，綜合考慮城鎮性質、資源條件等，優化居住、商業、工業、公共服務、基礎設施、衛生環保和生態保障等用地比例；培育特色產業集聚區，建立集約化、集聚化的專業產業園區，實現用地類型的優化配置。

4.3.3 加強農村居民點整治。洛陽市要加快村莊空閑土地整理，并推動農村宅基地流轉、置換，通過適當兼并自然村、改造舊村莊、拆除空心村等措施，促進農村居民向城鎮和中心村遷移；開展大面積良田建設工程、農村各類用地整治項目，盤活農村存量用地，實現“農民得實惠、耕地得增加、產業得集聚、生態得提升、發展得空間”的發展目標。

4.3.4 加強建設用地空間管制。洛陽市按照城鄉建設用地情況劃分建設區域，形成了允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。允許建設區是指城鄉建設用地規模邊界所包含的范圍，主要用于新增城鎮、村莊、工礦建設用地規劃選址，是確定城鄉建設用地指標落實的預期用地。有條件建設區是指城鄉建設用地規模邊界以外、擴展邊界以內的范圍，用地修改調整要嚴格論證，報規劃機關審批。限制建設區是指轄區范圍內除允許建設區、有條件建設區、禁止建設區外的其他區域，在該區域內嚴格控制基礎設施和其他獨立建設用地。禁止建設區是指嚴禁建設用地邊界所包含的空間范圍，具有較高的生態、歷史、環境價值，嚴禁開發建設。

4.4 協調土地利用與生態建設

4.4.1 以保護為前提合理規劃。洛陽市可依據土地生態適宜性區域分布規律，從東北向西南構建由川地綠色城鄉區、丘陵生態農業區、淺山水土涵養帶、深山森林生態屏障組成的土地生態系統階梯組合格局。對于川地綠色城鄉區，要調整農業種植結構；對于丘陵區，要大力推進生態旅游、綠色農業發展；對于低山區，可發展林業和梯田農業；對于深山區，可構建林業生態屏障。

4.4.2 構建環境友好型土地利用模式。對于河谷川地，著力提升土壤結構和農產品品質，減少工農業引發的污染問題；對于丘陵區，可通過土地平整、坡溝兼治等，發展農業、林業、牧業、果業等，建立生態農業基地；對于山區，挖掘山區豐富的景觀資源，優先發展生態旅游，并發展生態林業、林果業；對于城鄉接合部，可規劃園藝用地，在增加城鄉居民收入的同時發揮城市綠地和林地的生態功能；對于工礦廢棄地，采用“農田—生態—新村”開發模式，半露天開采區或地勢低平區復墾為農田，丘陵淺山區開發為生態農業和林地。

4.4.3 加強土地生態建設。實施黃河中游流域水土整治工程，以縣（市、區）為單位，運用工程手段、耕作手段、生物手段等進行綜合治理；以改善城市生態環境、提高城市居民生活質量為主要目標，建設高標準、高效能環城生態防護林網絡；加強農田生態環境建設，在孟津、伊川等縣加強糧食核心區農田林網建設和梯田改造，構建良好的農田生態屏障。

5 結語

在城鄉一體化背景下，統籌土地管理有助于緩解人地矛盾。隨著城鄉間的互動不斷加深，需要實時調解各種土地矛盾，合理配置土地資源，為當地社會經濟良性發展掃清障礙。城鄉土地管理是動態變化的過程，統籌規劃的落實仍存在很多不確定因素，實際操作過程中要注重經濟效益和生態效益的協調發展，以實現土地利用的系統、高效和可持續。