林業惠農資金管理現狀及解決措施

劉瑞芳

（湖南省東安縣林業局，湖南 永州 425900）

0 引言

林業惠農資金的科學管理與高效率使用，不僅關系到長江防護林、珠江防護林、退耕還林、生態廊道、公益林保護、天然商品林保護等國土生態綠化工程項目的順利、高效實施，影響林業發展質量，而且關乎林農的切身利益，影響林業惠農政策的落地、落實。現階段，我國各地區林業部門高度重視林業惠農資金的兌付、資金的規范使用，促進會計核算的標準化，并加強監督管理，但受傳統管理觀念、管理方式及管理制度的影響與制約，當前林業惠農資金管理中仍存在輔助核算難以反映資金收支情況、補貼資金政策宣傳不到位、部分林業項目資金到賬晚、林農信息資料不全面等問題。為切實加強林業惠農資金管理，保障林農的合法權益，應了解林業惠農資金管理狀況，找準“病灶”，靶向“治療”，堅持推動林業惠農資金精準落戶、惠民到家。

1 林業惠農資金管理現狀

林業惠農資金使用作為各項政策方針落實的一項驅動力，在以林業促農業發展中發揮著不可替代的作用。因此，林業惠農資金管理是惠農政策落地、落實的核心環節，也是推動惠農政策精準到戶的重中之重。目前，各地區政府部門、林業部門對林業惠農資金管理予以高度重視。為切實加強林業項目涉農惠農資金的管理與使用，保障林農合法權益與切身利益，保證各類林業項目惠農資金精準到戶，有效提高林業惠農資金使用所帶來的綜合效益，各地區相關部門及工作小組積極對天然林停伐補助、森林生態效益補償、退耕還林補助等惠農資金的管理與使用情況進行全面、深入且細致的調查。通過調查發現，目前林業涉農惠農資金基本發放到位，各類林業項目積極開展，但受管理機制、管理體制、管理理念及管理方法的限制，現階段林業惠農資金管理中仍存在諸多問題。

其一，林業惠農資金使用機制不完善，資金使用效益低下。現階段，部分地區對林業惠農資金的投入力度不足，惠農資金對林業及農業的支持范圍較為狹窄，未能針對林業基礎設施建設、林業科技創新等設置專項基金，導致林業惠農資金投入的有效性明顯較低。同時，林業惠農資金分配模式較為滯后，存在隨意性及盲目性較大的問題，通常以經驗為驅動，缺乏對資金分配理論及方法的研究、利用，導致林業惠農資金的分配與當地林業發展狀況脫節，從而降低林業惠農資金的使用效益。此外，林業惠農資金配套機制不健全，惠農資金分配比例不符合各地林業項目建設的需求。

其二，林業惠農基金管理制度不夠標準化、規范化與精細化。在林業惠農資金申報及撥付環節，缺乏對申報地區的全面調查，難以確保林業惠農資金精準到位。同時，林業惠農資金的流轉透明度較低，惠農資金使用相關信息共享性不足，缺乏對林農的政策宣傳與引導，從而誘發林業惠農資金使用安全性問題。除此之外，林業項目資金監管不到位，各單位及部門未能充分發揮監管職能，且監管模式不完善，績效管理流于形式，惠農資金管理責任劃分不清晰，從而引發惠農資金未如實發放、監管環節存在漏洞等問題。

其三，林業惠農資金管理自查自糾工作開展不及時，缺乏對區域內林業惠農項目開展情況、林業惠農總體目標及任務的全面把握，導致林業惠農資金未落實到具體林業項目上，再加上未及時對林業惠農資金使用計劃進行核查，導致林業惠農資金管理水平較低。

2 健全林業惠農資金使用機制

健全林業惠農資金使用機制不僅是解決林業惠農資金管理問題的有效途徑之一，而且能確保林業惠農資金使用的安全性。為此，各地要對其予以高度重視，采取以下策略確保林業惠農資金得到安全、合理、科學使用。

2.1 加大林業惠農資金投入力度

林業惠農資金使用的要義在于通過對林業項目進行專項補助，以加強天然林、防護林營造與建設，改善鄉村自然生態環境，為農業生產提供保障，為化解“三農”問題提供新路徑，對鄉村經濟水平、農戶收入、鄉村產業結構等產生綜合效益。在林業惠農資金使用中，不能忽視我國的基本國情。要想切實發揮林業惠農政策對鄉村振興的助力作用，各地需要夯實林業發展基礎，加大對林業基礎設施建設的資金投入比例，拓寬惠農資金對林業及農業的支持范圍。同時，當代社會是科技創新驅動的社會，無論是營林生產還是農業發展，都需要新技術、新設備、新方法的支持。因此，要增加對科技創新、生態環境保護、森林資源儲備量提升等方面的資金投入，尤其要加大對林業科技、林下經濟發展的資金投入。

2.2 優化惠農資金分配模式

優化林業惠農資金分配模式的有效途徑為選擇前沿、先進且科學的惠農資金分配方法。惠農資金分配方法主要包括以下兩種。

其一為凱利公式法。根據已經實施的林業項目，計算出10 a 內各類林業項目的資金回報變化頻數，以此為依據建立直方圖或多邊圖，結合新開發林業項目的預計投入計算出項目投資回報周期及效益等，再計算出林業項目的內在價值、各個時期投入資金相對于內在價值的偏離程度，將偏離數據作為頻數計算出項目的可行性、成功率，并以此為基礎分配項目資金。

其二為資金分配因素法。該方法包括按照特定因素進行分配和按照普遍因素進行分配。按照特定因素進行分配適用于林業惠農專項資金，以切塊方式按照單設的特定業務因素及權重進行分配；按照普遍因素進行分配可以將財務狀況、績效考核結果等作為分配因素。

在林業惠農資金分配中，適宜采用按照特定因素進行分配的方法，所采用的因素可以為林業基礎資源（林地面積、生態區位、經濟水平、受益人數、林業發展及治理需求等）、工作任務量、績效考核等，按照4 ∶4 ∶2 的權重進行測算，結合林業發展狀況及林業項目的儲備情況等分配林業惠農資金。

2.3 完善惠農資金配套機制

首先，各地區政府相關部門要進一步細化林業惠農資金的性質、用途、內容及使用目標，對用途或使用目標相同的資金采取統一化、集中化與整體化管理。通過建立健全林業惠農資金整合及統籌聯合會議制度，保證惠農政策與惠農資金兌付的順利銜接，并以項目為導向，對惠農資金進行綜合使用，以提高惠農資金配置及使用效率。其次，建立林業惠農資金使用的長效機制。項目申報地區應以戰略規劃為起點，通過多規合一對申報的項目進行整合，以項目的整合帶動資金的綜合利用，避免資金因管理分散而出現浪費的情況。最后，建立林業惠農資金配套協商機制，結合基層財力狀況、發展需求等適度提升補助標準，不強制性要求各地區必須進行惠農資金配套，要遵循因地制宜、因勢利導的基本原則，先了解基層情況，然后進行協商，采納基層合理化建議，以調整林業惠農資金分配比例。

3 完善林業惠農資金管理制度

完善林業惠農資金管理制度能提升資金監管水平，避免在林業惠農資金使用中出現監管“空白區”，并且能切實提高林業惠農資金管理的實效性。因此，應完善林業惠農資金管理制度，加強對林業惠農資金的監督。

3.1 規范惠農資金的申報與撥付

惠農資金撥付是林業惠農資金管理中的首要環節，涉及林業項目建設質量，關系到林農的切身利益。林業惠農資金通過統一賬戶進行集中撥付，任何地區、部門不得以任何理由克扣、挪用林業惠農補助資金，或收取任何費用。同時，在林業惠農資金申報前，需要成立專門的工作小組深入基層，對申報地區進行全面調查，了解其對林業惠農資金的需求，掌握其林業資源基礎與林業項目儲備量，堅持實事求是的基本原則給予申報地區一定比例的補助資金，緩解申報地區林業項目建設的資金壓力。此外，要積極推廣與落實實時報賬制度，全過程、跟蹤式監督林業惠農補助資金的使用情況，保證林業惠農資金精準到位，提升林業惠農資金管理的安全性。

3.2 提升資金流轉透明度

加強林業惠農資金管理，需要提高相關部門及林農的自覺性。為此，要加大林業惠農資金補助政策宣傳力度。財政部門、林業部門、項目主管部門等應將林業惠農資金補助政策宣傳作為黨風廉政教育的重要內容，通過開設宣傳專欄、編制發放宣傳手冊等多元化方式對林農進行政策宣傳與教育引導，讓廣大林農了解當前的林業惠農資金補助標準、補助項目以及資金兌付渠道、時間。除此之外，要強化林業惠農資金管理基礎工作，逐步完善林業惠農資金管理信息平臺，做好林農信息采集、整合、存儲及分析工作，努力提升林業惠農資金管理的信息化程度，保證各部門間數據共享、信息資源共建。同時，利用云計算、大數據等前沿技術分析林業惠農資金管理現存的問題，對問題進行正確歸因，并探索高效的解決方法，及時公示林業惠農資金發放情況，保證林業惠農資金流轉過程公開、透明。

3.3 加強林業項目資金監督

加強對林業項目的資金監督是保證林業惠農資金管理質量的有效措施。首先，要加強對財務工作人員的培訓與教育，提高其會計核算及財務工作處理能力，增強其責任感及職業道德意識，使其能圍繞林業惠農資金的合理使用、有效分配及安全性做好日常記賬與核算工作。其次，建立立體化林業惠農資金監管模式。財政部門及項目主管部門要高度重視林業惠農資金管理，結合實際需求，基于對基層資金分配的調查研究，把握好監督管理的側重點。同時，加強財政部門與林業部門、涉農部門的分工協作，既要明確各自承擔的責任與權限范圍，又要相互協作、協同行動，保障林業惠農資金精準落地，推動林業項目順利實行。此外，審計、監察、紀檢部門要結合上級下發的文件監督林業惠農資金的用途，分析資金使用與預期效益的差異，并對相關部門及人員提出整改意見。另外，實行民主監督制度，邀請新聞媒體、人大代表等參與林業項目資金監督，以解決資金不如實發放等林業惠農資金管理問題。

3.4 積極實行績效管理

績效管理可以反映各地政府相關部門在推進林業惠農資金落實中的工作實績與貢獻價值，對各相關部門產生激勵作用。為此，應結合林業惠農資金管理要求、使用需求等構建完善的績效考核指標體系，包括資金撥付、資金流轉、資金使用效益、資金安全性和資金管理水平等多維度內容。同時，要同步部署績效管理與林業項目資金監督，采取全過程監督與考核方式全面獲取績效信息。此外，高度重視績效考核結果的應用，對成績突出的相關部門給予獎勵，對成績不佳的部門要兼顧懲戒與指導，從而在基層形成良好的工作風氣，群策群力，以有效落實林業惠農資金。

3.5 清晰劃分惠農資金管理責任

涉及林業惠農資金的單位、個人都是惠農資金管理的責任主體，如資金主管部門、金融機構及其工作人員、林業項目實施及補助政策執行的單位與工作人員等。為提升林業惠農資金管理效率，避免資金濫用或浪費，要進一步明確各方主體的管理責任。同時，健全追責機制，保證林業惠農資金撥付、使用及管理全程可追溯、有記錄，及時發現重復立項、違規挪用、虛報開支等問題，并對相關人員進行追責。此外，可以實行以補代獎的激勵機制，對于惠農資金管理及使用效率較高的地方及單位，可以在下年度優先考慮對其林業項目進行資金補助。

4 積極開展林業惠農資金管理自查工作

在健全林業惠農資金使用機制、完善林業惠農資金管理制度的基礎上，林業惠農資金管理相關部門還要高度重視自查自糾，以林業惠農資金管理為導向，全面采集有關管理效能、資金兌付、資金發放和資金使用等信息，在接受上級及群眾監督的同時進行自查自糾，不斷優化林業惠農資金管理方式、化解管理中的難題，以通過自身努力及良好建設將林業惠農資金管理水平推上更高的臺階。

4.1 全面了解區域內林業惠農項目開展情況

區域內林業惠農項目開展情況能反映出當地林業惠農資金的使用效益、管理效能。因此，要通過實地調研的方式了解林業惠農項目任務完成情況、林業惠農資金收入及落實情況，準確采集造林更新、造林綠化、林分修復、人工造林更新等面積數據，測算出其在林業工程建設總面積中的占比，從林業惠農資金管理角度進一步分析林業惠農項目達成率不足的原因及存在的困境，為林業惠農資金管理的優化提供依據。

4.2 明確并分解林業惠農的總體目標及任務

通過前期調查、數據采集及數據分析，能發現林業惠農資金管理中存在的顯著問題，以及林業活動資金對區域內林業工程項目的支持弱點。在此基礎上，要進一步明確林業惠農資金管理、林業惠農項目的改進目標及任務，結合各縣（市、區）林業資源的實際情況，及時將任務分解下達到各縣（市、區），提出具體的林業惠農資金管理、林業項目建設要求，指導各縣（市、區）深化思想認識、明確目標任務、突出工作重點、強化有力措施、建立責任機制。同時，要召開專題會議，部署本階段內林業惠農資金管理計劃。

4.3 轉變管理方式，促進林業可持續發展

林業惠農資金管理與林業項目的建設落地具有密不可分的關系，在實行林業惠農資金管理自查自糾工作時，要將林業項目建設、管理納入工作體系，通過林業惠農資金管理目標的下達，引領各區域轉變林業項目管理方式，確保林業惠農資金與林業項目對接。具體方法為：做好規劃設計，遵循全面規劃、重點突出、分期實施的基本原則，對山水田園進行統一規劃；加強苗木供應，在測算林業項目所需苗木樹種、規格及數量的基礎上做好苗木準備及調劑工作，切實避免資源及資金浪費；大力扶持林農發展復合經濟，如建設苗木花卉基地、加強產銷對接、開發經濟價值高的優良樹種等，以增加林業經濟收入。

4.4 配套扶持林業惠農項目

經過前期對林業惠農資金管理的調查及自糾，能明確未來一階段林業惠農資金的扶持項目，接下來的重點便是將各類項目資金列入預算，增加投入，配套補助。在省財政對各項目進行補助的基礎上，市財政對各項目建設進行補助，規劃好各項目的補助標準，為其建設與實行提供強有力的資金保障，確保林業惠農資金落實到位，切實對各項目起到促進、支持及引導的作用，以提升林業惠農資金管理效能，有效促進區域內林業產業健康、穩定發展。

4.5 核查資金實際使用與資金用款計劃

在各方主體完成當年度林業項目建設任務后，由各縣區林業部門會同財政部門組織驗收，將結果上報至省市林業局、財政廳，并由其開展抽查驗收。在驗收期間，對比分析資金的實際使用情況與資金用款計劃，找出二者間差距產生的原因，找準林業項目建設資金使用中存在的問題，在總結經驗教訓的同時指導各方主體改正，追究相關人員責任。若林業項目驗收合格，則將資金撥付到位，保證林業惠農資金專款專用、安全有效。

5 結語

目前，各地區政府部門、林業部門對林業惠農資金管理予以高度重視。為加強林業惠農資金管理，應加大林業惠農資金投入力度，優化惠農資金分配模式，改善惠農資金配套以健全林業惠農資金使用機制。同時，要規范惠農資金撥付，提升資金流轉透明度，加強林業項目資金監督，積極實行績效管理并清晰劃分管理責任，以完善林業惠農資金管理制度，提升林業惠農資金管理質量。此外，還要全面了解區域內林業惠農項目開展情況，明確并分解林業惠農的總體目標及任務，轉變管理方式，配套扶持林業惠農項目，核查資金實際使用與資金用款計劃，以實現林業惠農資金管理自查自糾，確保林業惠農資金管理水平得到穩步提升。