蘇州市對口支援銅仁市農業項目存在問題及解決對策

王雨蒙

（中央民族大學，北京 100089）

1 問題的提出

2018 年1 月，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》正式提出“做好實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰的有機銜接”的工作要求。2020 年，我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，全面建成小康社會目標基本實現。2021 年，習近平總書記對深化東西部協作和定點幫扶工作作出重要指示指出，開展東西部協作和定點幫扶，是黨中央著眼推動區域協調發展、促進共同富裕作出的重大決策；要適應形勢任務變化，聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興，深化東西部協作和定點幫扶工作。

江蘇省蘇州市具有相對成熟的消費市場及較為充足的資本，貴州省銅仁市具有優越的勞動力市場和豐富的農產品資源，兩地在資源稟賦上能實現優勢互補。因此，蘇州市和銅仁市應在加強產業協作的同時，更加注重區域發展戰略對接，共同融入新發展格局，共同謀劃實施新一輪東西部協作，努力形成區域協調發展、協同發展、共同發展的良好局面。

然而，東西農業產業協作，對地處我國西南部的銅仁市而言是一把雙刃劍。一方面，東部發達地區的市場、資本與經驗，確實能幫助銅仁市補足短板，促進資源合理分配，推動產業結構升級。另一方面，這種跨區域合作存在政府主導色彩過濃、市場機制作用受限、產業合作市場帶動面狹小、合作過程缺乏產業鏈思維、回波效應和擴散效應不均衡等問題。

因此，筆者結合蘇州市對口支援銅仁市具體案例，探討東西部跨區域農業產業鏈協作存在的問題，并提出克服障礙、優化跨區域農業產業鏈協作的對策，以期豐富鄉村振興相關理論研究，協調區域發展，推動產業發展，助力鄉村振興。

2 蘇州市對口支援銅仁市農業項目實施成效

在區域協調發展和鄉村振興的大背景下，蘇州市和銅仁市積極深入開展農業產業合作，堅持立足銅仁市自身優勢，著眼補齊短板，推動產業鏈延伸。

2.1 推動區域協調發展，促進民族團結

從2013 年蘇州、銅仁兩地結成對口幫扶關系至2021 年4 月，蘇州市累計支持銅仁市17.1 億元發展資金，建設幫扶項目1 240 個，覆蓋貧困人口70 萬人。同時，“黔貨出山”計劃累計達成銷售額27.3 億元，共11.4 萬余戶貧困戶受益。2017—2021 年，銅仁市累計引進以蘇州市為主的東部企業210 家，實際完成投資209.1 億元，帶動8 662 名貧困人口增收。

蘇州市和銅仁市的跨區域合作，不僅為少數民族地區帶來了先進的經驗和技術，更為少數民族群眾帶來了穩定的就業市場。2013—2021 年，蘇州市累計幫助銅仁市4.2 萬余名貧困勞動力實現就業，其中在蘇就業4 344 人，就近就地就業3.1 萬余人。這有效推動了區域協調發展，促進了民族團結。

2.2 推動民族地區鄉村全面振興

鄉村振興是全面的振興，不能只盯著經濟發展，也要提升廣大農村居民的精神面貌，實現鄉風文明、家風良好、民風淳樸。自2013 年以來，蘇州市先后接收了銅仁市近200 名黨政干部和3 788 名專業技術人員至蘇掛職和學習，同時派出420 名黨政干部和超1 500 名專業技術人才前往銅仁市掛職和交流學習。此外，蘇州市102 個鎮（街道、開發區）、378個村（社區、企業、社會組織）、468 所學校、136 家醫院與銅仁市119 個貧困鄉鎮、416 個貧困村、579所學校、208 家醫院結成了幫扶對子，實現對銅仁市深度貧困村、鄉鎮以上學校、醫院的結對幫扶全覆蓋。然而，加快推進民族地區鄉村振興，不僅需要實現人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，還要進行產業振興。產業振興可為民族地區實現鄉村振興提供物質基礎，實現產業振興是促進農民增收、農業增效、農村可持續發展的有效途徑。據統計，蘇州市與銅仁市自結對以來，共合作建設9 個農業產業園區，建設農產品直供基地近3 333 hm、重點農業企業33 家。

2.3 增強“造血”功能，共譜產業協作新篇章

為有效解決“農產品賣不出去、賣不上好價”的現實問題，蘇高新集團與銅仁市萬山區于2018 年簽訂協議，共同建設總投資超過1.5 億元的農產品供應鏈示范基地。該基地把農產品的收購、挑選、檢測、加工及配送等集中于一體，并打造了農產品供應鏈示范基地項目，吸引食行生鮮等企業簽約。這條集收購、挑選、檢測、加工及配送于一體的農產品供應鏈打通了農業產業鏈下游的銷售市場，讓農戶可以安心種植，從根本上解決了“農產品賣不出去”的現實問題。該示范基地于2020 年4 月正式投入運營，截至2021年5 月，已經累計向江蘇省、上海市等東部地區銷售銅仁市優質農產品超5 000 t。在這條供應鏈的幫助下，貴州省本土農產品經過精包裝后產生了較大的經濟效益，帶動4 700 余戶農戶增收。

3 蘇州市對口支援銅仁市農業項目存在的問題

自蘇州市對口支援銅仁市農業產業鏈項目以來，兩地始終把產業合作作為鞏固脫貧成果、促進鄉村振興的治本之策，積極發揮主體作用，激活內在動力，但在項目運行過程中仍出現了以下問題。

3.1 政府主導色彩過濃

在蘇州、銅仁兩地產業鏈協作過程中，政府多次主導發起相關支援項目，并制訂了相關規劃。從開始的規劃到項目的開展，政府在資金、資源和技術等方面集中力量辦大事，起到了重要支撐作用。政府強有力的作用使得貴州省資源短缺、技術缺乏等短板得到有效彌補。這雖然在一定程度上保障了項目的順利進行，但政府主導色彩過濃，降低了企業和農戶的自主性，忽略了市場的作用。第一，相關項目從決策到實施各環節基本都由政府包辦，忽視了企業和農戶的參與，且并未充分尊重農民的意愿，導致農戶喪失主動性，變成政策的被動接受者，在一定程度上挫傷了農民的積極性；第二，政府忽略了市場的作用，發揮絕對主體作用包攬各項工作，未能實現與市場的有效聯動，導致資源整合度不高，影響產業鏈的發展。

3.2 幫扶銜接不合理

自2013 年蘇州市對口銅仁市幫扶關系確立以來，幫扶工作的形式、渠道、方法得到了全方位指導。然而，在具體幫扶過程中，存在幫扶主體（主要為企業）和幫扶對象（主要為農戶）之間銜接不合理的問題。一方面，企業作為政府與幫扶對象銜接的重要樞紐，接受政府發放的補貼，但部分企業缺乏主動幫扶的意識，導致政府發放的補貼并未能真正投入幫扶農戶項目。另一方面，由于大多數農戶缺乏政策解讀能力和農業市場相關專業知識，只能被動接受相關政策，無法作為政策主體主動參與產業振興項目。因此，企業憑借著產業鏈中絕對的主導優勢瓜分產業收益，而農戶卻因條件限制無法真正獲益。幫扶主體和幫扶對象利益銜接不合理導致農戶利益受損，使大部分利益流入企業而未真正落到農戶手中，導致產業發展利益分配不均，農戶利益得不到根本保障。

3.3 特色農產品品牌建設質量不佳

隨著銅仁市特色農產品銷路逐步拓寬，品牌對農產品附加值和市場價值的影響越發明顯，農產品品牌建設難的問題也漸漸顯露。第一，農產品品牌建設意識薄弱。受傳統生產經營觀念的影響，很多農產品生產企業和生產經營者對品牌打造的重要性和必要性認識不到位，認為品牌建設的性價比不高，不僅需要投入大量人力、物力和財力，而且很難在短期內看到顯著收益，于是將大量精力投入生產，生產產品多，品牌運營少，導致產品的辨識度低，以假亂真的現象時有發生，大大降低了產品信譽值。第二，農產品品牌形象不夠突出。在對口幫扶過程中，銅仁市根據自身種植條件，有針對性地引進了雞頭米、藍莓、茶葉、食用菌等多種農產品種植項目，但都質量不高，且尚未充分結合地域特色和優勢培育出特色農產品品牌。

3.4 農業風險抵御能力較弱

農業作為基礎產業，由于自身的弱質性和生產過程的特殊性，在整個再生產循環過程中面臨著許多風險，是典型的風險產業。當前，我國一般將農業風險分為自然風險、市場風險和社會風險3 個部分。在蘇州市農業產業園區、農業產業鏈的支持下，銅仁市農業產業的市場風險和社會風險已較之前顯著降低，但自然風險仍制約著銅仁市的農業發展。受地理位置、地形地勢等因素的影響，銅仁市農業氣象災害頻發，常見氣象災害有暴雨、春旱、冰雹等，對農作物產量的影響十分嚴重。從蘇州、銅仁兩地產業鏈協作現狀來看，銅仁市諸多農戶并不了解相關農業保險，缺乏購買農業保險的意識，從而致使農業風險抵抗能力較弱，增大了農戶返貧的可能性。

3.5 保障制度不健全

一方面，銅仁市未針對“菜單式”幫扶機制后續工作出臺相關措施，大多數文件只強調在規定時間內完成幫扶目標，加劇了產業可持續發展的不穩定性；另一方面，在產業振興考核制度中，只體現了對產業經濟效益的考核，并未涉及文化振興、人才振興和生態振興等維度的考核內容。在這樣的政策體系下，幫扶主體盲目追求短期內的經濟效益，導致幫扶項目得不到長足發展。此外，雖然銅仁市目前通過政府資金的支持，已正式步入鄉村振興階段；但綜觀蘇州、銅仁聯合農業產業幫扶機制，目前尚沒有文件明確后續工作，產業振興后續服務保障項目不夠完善，如若相關幫扶項目結束，幫扶資金中斷，極有可能出現農業產業發展停滯甚至脫貧戶返貧的現象。

4 解決對策

4.1 推動政府轉型，加快農業產業協作市場化進程

過度依靠政府“輸血式”幫扶，很難解決農村各類主體內生動力不足和產業可持續發展乏力等問題。為打破產業發展的現實困境，政府應從項目具體運作者向引導者和協調者轉型，充分重視市場主體的參與，充分尊重產業發展的市場邏輯，推動相關產業市場化。首先，政府要將市場中多個主體引入產業合作項目，讓市場主導相關項目，充分尊重產業鏈的市場邏輯；其次，要培養農戶的市場意識和主體意識，并加強對農戶就業能力和自我發展意識的培訓；最后，在政策制定和實施過程中，政府應始終將農戶需求放在第一位，尊重農民的意愿和選擇。

4.2 加強企業監督，軟硬結合實施引導

加強對企業的監督，需要“軟硬結合”，不僅需要政府從政策方面著手，加大監督和考核力度，定期檢驗企業相關項目實施工作的成效；更要加強對企業相關人員的培訓教育，讓其了解協作產業發展的意義，愿意參與、樂意幫助中西部農村發展，從根本上避免問題的發生。

4.3 加強宣傳教育，增強農戶內生動力

第一，通過多種形式加強政策宣傳，讓群眾真正了解政策、接受政策，提高其認知水平和思維能力，主動執行相關政策。第二，重視教育培訓，通過思想動員、榜樣促學，培養一批情系農村、心向農業，并且具備專業知識，能帶領農民增收致富、建設家鄉的農業人才，從根本上保障農業可持續發展。第三，要增強農戶的信心。一方面，以社會主義先進文化鑄魂化人；另一方面，以優秀鄉村本土文化增強村民的歸屬感和自豪感，激發其助力鄉村振興的干勁和決心，鼓勵他們自力更生、艱苦奮斗，為鄉村振興貢獻自己的力量。

4.4 發揮區域優勢，打造特色品牌

首先，搶占公共資源。絕大多數農產品具有天然的、強烈的產地屬性和品類屬性。因此，為打造農業品牌，必須搶占原來公有的優質資源和特色產地資源。具體來說，要將產地和品類“私有化”，即企業化，用品牌代表，把品牌與原產地、正宗這些概念緊密掛鉤，并且植入消費者心中。其次，實現產品內在品質差異化。銅仁市可利用自身獨特的地理位置和氣候條件，從種植方式和品種改良入手，打造差異化產品，并充分挖掘提煉產品和品牌差異化價值，并加以傳播。再次，利用文化塑造提升品牌價值。挖掘、打造、提煉和傳播與產品相關的文化價值是創建品牌的必要條件。銅仁市要積極挖掘與農產品相關的文化資源，包括消費者認知、消費習慣、飲食習俗和人文歷史資源（如產品傳說、名人故事）等，并將其有效地融入品牌建設。最后，強化深加工，提升產品附加值。一是對農產品進行深加工，例如，將普通的茶葉加工成速溶茶、茶膏、超微茶粉等更受歡迎的產品；二是將勞動密集型農產品與高科技產業鏈整合，打造創意農業。

4.5 加大相關保險宣傳，增強產業風險抵御能力

購買農業保險是抵御產業風險的重要途徑。為了增強當地農業風險抵抗能力，相關干部應主動聯系保險公司，協助其進行農業保險下鄉宣傳，增強農戶購買農業保險的意識。同時，引導和支持農戶購買合適的相關農業保險，進而推動農業保險實現對生產、加工、銷售、質量安全等各環節和全產業鏈的覆蓋，全面提升抵抗風險的能力。

4.6 健全農業生產保障制度，加強對項目的管護及后續監管

首先，政府要建立健全農業風險防控體系。銅仁市應加強對常見的洪澇、冰雹等自然災害治理，構建農村自然災害綜合風險監測預警體系和現代氣象為農服務體系。其次，完善支農資金穩定增長機制，優化財政支出結構，給予農業農村發展資金保障。同時，積極引導社會資本有序投入農業、農村，健全多元投入保障機制，加快形成鄉村振興多元投入格局。最后，加強對項目的管護和后續監督，對相關企業定期進行評估，及時聽取群眾的意見。