澳門養老金待遇調整機制經驗探析

王廣智 復旦大學保險創新與投資研究中心

史超宇 澳門科技大學人文藝術學院傳播系

張銳 澳門大學社會科學學院政府與公共行政學系

陳建新 澳門大學社會科學學院政府與公共行政學系

王廣智，復旦大學保險創新與投資研究中心副主任。

史超宇，澳門科技大學人文藝術學院傳播系博士。

張銳，澳門大學社會科學學院政府與公共行政學系博士。

陳建新，澳門大學社會科學學院政府與公共行政學系助理教授，澳門社會保障學會理事長。

一、前言

當下，養老金的可持續發展已經成為發達國家和發展中國家共同面臨的一個重大政策問題。養老金改革具有挑戰性和爭議性，因為養老金制度非常復雜，涉及許多制度、技術和法律細節，所以很難進行國際比較，在不同經濟體之間直接套用幾乎是不可能的。迄今為止，國際上有關養老金制度的比較研究主要集中在制度財務可持續性上，比如探討目前在職員工所繳納的養老金在未來是否能夠負擔得起養老保障的資金需求，而對未來退休老人的養老金福利水平的充足性、養老金改革對老年人收入分配的影響以及消除老年貧困的方法關注得較少（Organization for Economic Co-operation and Development，2013）。在全球經濟下行和老齡化背景下，保障老年人收入是民生發展的基本內容，也是實現共同富裕進程中的重要一環（馮瀟、成新軒，2022）。伴隨著社會撫養比的上升，養老金的給付缺口已經成為影響我國經濟安全的重要因素（巴曙松、方堉豪、朱偉豪，2018）。為了促進經濟社會的穩定健康發展，實現讓更多的老年人分享經濟社會發展成果的目標，國家需要結合社會經濟情況就養老金待遇機制進行定期調整。養老金指數化調整機制是影響公共養老金制度財務可持續性和代際分配正義的重要因素（劉桂蓮、房連泉，2017），一些國家一開始采用幅度較大的工資指數進行調整，后來又改為采用幅度較小的物價指數，如意大利、日本、英國等；還有一些國家則仍然采用工資指數（翁仁木、段迎君，2015）。針對人口老齡化不斷加深的現狀，養老金待遇指數化調整政策的目的在于保障老年人退休后的養老金收入，保證老年人的購買力水平相對穩定，實現保障退休者一定的收入替代目標（房連泉，2018）。考慮到政治經濟環境，本文選擇中國澳門養老金待遇調整機制所借鑒的三個主要國家——德國、美國、日本進行比較分析，深度分析澳門養老金調整機制，并進行經驗總結，期望為我國內地的養老金調整機制提供更多的參考價值。

二、案例分析

美國、日本和德國是當今世界經濟體量較大的三個發達國家，各項制度往往成為其他國家學習的樣板，其法定養老保險的設計和運行在很大程度上反映了國際普遍情況。在發達國家中，德國和日本的政府作用相對強，法定養老保險的職能與中國接近，借鑒意義明顯。中國在2035年的人口老齡化水平大致等同于當前的德國。當前德國社會保障和財政體系出現的問題，值得中國吸取經驗并提前應對。日本在文化上與中國相似度高，就生育行為和平均壽命變化而言，中國更應該對標日本。日本嚴重少子化和深度老齡化的財政后果需要中國引以為鑒。全面的國際比較不僅要強調相似性，也要重視差異性。美國的養老保險制度與日本或德國等國有所區別，美國社會保障和財政可持續性較好。與前述國家不同，我國澳門的養老保障制度建立的歷史不長，得益于政策支持，目前我國澳門在養老金調整機制方面也進行了諸多的探索與論證，可以為我國內地的制度推行提供參考。中國包括基本養老保險在內的社會保障體系尚在完善和定型過程中，有必要了解國際上的不同做法，吸收各種有益成分（張翕，2021）。

（一）德國

德國是世界上最早建立社會保障體系的國家，也是養老保險制度的典型，從1889年德國對養老保險制度進行立法規定開始，至今已經有130多年的歷史，社會保障體系完善，整體上的發展已經非常成熟（侯立平，2006），養老保障制度更是其極為重要的組成部分。德國養老金體系由三大支柱養老金計劃組成：第一支柱養老保險包括為大部分員工提供的法定養老保險（Gesetzliche Rentenversicherung，GRV）、公務員退休金計劃（Beamten Versorgung）及自營職業者和自由職業者的養老金計劃；第二支柱是職業養老金計劃（Betriebliche Altersvorsorge，BAV）；第三支柱是由長者個人自愿安排的補充養老金計劃（Riester-Rente，Rürup-Rente）。在增強養老金可持續性和提高養老保障水平方面，德國從制度上鼓勵長者就業來提高養老保障，以跨時期再分配來避免過分依賴跨代分配，并以可持續儲備基金制度避免因主動失業而削弱第一支柱保障效果、提高退休年齡。

從具體的養老金調整機制上，德國采取與制度償付能力掛鉤的指數化調整方式，養老金制度實行積分制，養老金水準取決于最終的積分值。因此，養老金積分價值的調整機制也成為德國的養老金待遇調整機制的核心（楊俊，2018）。養老金調整積分等于上一期積分價值與“工資因子”“繳費因子”和“可持續因子”的乘積；其中，“工資因子”根據平均工資的變化調節積分價值，而“繳費因子”和“可持續因子”分別關聯繳費率和養老金撫養比的變化，以限制養老金積分價值隨平均工資上漲的幅度。“可持續因子”包含的人口因素不僅反映預期壽命的變化，還考慮了人口遷移、生育率變化和勞動參與率。“可持續因子”實現了把養老金待遇的確定和調整與生產增長率、費基增長率聯系起來，通過權重因子考慮了這兩個因素各自的重要程度，使得經濟負擔在繳費者和養老金領取者之間實現有效的分擔（周婭娜，2018）。當人口老齡化水平提高而導致養老保險制度的收支缺口增加時，部分缺口是由繳費率上升來彌補的，而剩余缺口的部分是通過養老金待遇增長率的下降來消除的（楊俊，2018）。通過對養老金調整機制的改革，引入養老金待遇增長率隨著繳費率和負擔比增加而調節的機制，德國養老保險制度建立了繳費者和退休者共同分擔養老金調整成本的機制，實現了合理的代際分配關系。因此，德國的養老保險制度成為一種新型的待遇確定機制的模式，使得德國在養老保險繳費率水平可控的條件下實現了制度的可持續發展。

為彌補第一支柱消減導致的養老金缺口，德國政府大力推動第二、第三支柱建設（羅艷君，2021），其中，最核心的是建立以時任勞動和社會事務部部長里斯特命名的養老金制度，希望通過政府的財稅補貼政策激勵民眾購買商業養老金產品，發揮代內跨期調節收入分配的作用，緩解老齡化對現收現付制社保養老金的沖擊（于秀偉，2012）。

（二）美國

美國的養老金計劃起步較早，其社會養老金體系比較完善，但是與主流的工業化國家一致，在設立養老保險制度時，美國并沒有建立規范的養老金指數化調整機制。隨著經濟發展和通脹水平的提升，1972年，美國頒布《社會保障法案》修訂案，確定了依據CPI自動調整退休金的方案，并從1975年起開始采用生活成本調整指數（Cost of Living Adjustments，COLAs）來調整退休金，該指數根據美國勞工統計局每月公布的城市工薪階層和文職人員消費價格指數確定（趙巍巍，2011）。需要說明的是，該指數采用的是CPI的子指標工資收入者消費價格指數（CPI-W）。根據美國勞工統計局的每月數據計算，CPI-W涵蓋的人群包括工人和職員，大約占總人口的1/3。目前，第一支柱下美國退休保障（OASDI）的確立和調整主要用來應對通貨膨脹，以物價和消費水平作為指數化的調節依據，通過以下三個方面實現：第一是退休金的領取年齡。美國社會保障退休金制度中有三個法定的領取年齡，如果參保人在全額領取年齡之前或之后領取退休金，初始退休金會在基本保險金額的基礎上進行調節，即“早減晚增”。第二是參保人領取的金額，通過計算參保人的指數化月平均工資（AIME）后計算出參保人的基本保險金額。第三是退休金待遇調整，依據COLAs來調整退休金。

總的來說，第一支柱下，美國退休保障（OASDI）是一種指數化的自動調整機制，在綜合基本保險金額和“早減晚增”機制確定參保人領取時的初始退休金后，社會保障署每年根據COLAs對退休金進行指數化調整（董克用、施文凱，2021）。具體調整辦法為每年調整一次，用本年第三季度與上一年第三季度的月平均居民消費價格指數（CPI）的對比漲幅確定本年的調整幅度，并將養老金支付的增加額于本年12月記到已退休人員養老金賬戶上，在次年1月開始支付。如2006年美國公布的養老金待遇生活費用自動調整值為4.1%，它是2005年第三季度與2004年第三季度的CPI對比的漲幅。此外，美國養老金指數化調整機制所需資金主要來源于社會保障信托基金。1983年，美國國會通過的社會保障修正案對社會保障制度的資金來源和受益方式進行了改革，變“現收現付制”為“預留積累制”，即保險計劃內的繳稅水平能夠保證留出一定儲備基金。為此，政府提高了養老金的繳稅率和繳稅上限，使養老金的現金流收入大于支出，多余的稅金轉入社會保障信托基金，由社會保障署統一管理。信托基金可以用來購買政府債券或者投資，所獲收益仍舊用來充實信托基金，然后進行再投資（趙巍巍，2011）。

總體來看，美國這種指數化調整方式是最低的保障方式，調整幅度較低，僅能保證已退休老年人的養老金避免通貨膨脹的侵蝕。究其原因，離不開美國的文化價值觀念和經濟發展水平等各方面因素的影響。一方面，美國是典型自由主義式的福利國家，其社會保障制度是在特殊的文化歷史背景下建立起來的，強調個人責任，注重引入市場機制，在公平與效率之間更注重效率，以節省財政開支。目前，美國建立了比較完善的養老保險第二支柱（企業年金）和第三支柱（個人商業養老保險），以分擔第一支柱（法定養老保險）的責任，是維護社會保障可持續性的重要方式（張翕，2021）。此外，政府選擇調整幅度較低的CPI作為調整養老金的指數，能夠為民眾所接受。也正因為受這種價值觀念的影響，為不損害市場效率，美國很少利用臨時性提高繳費率等增加社會保障資金供給的措施來應對養老金財務問題。另一方面，美國總體的經濟發展水平較高，人們退休后的收入多元化，在職者的工資收入增長幅度不大。政府僅用CPI作為調整指數，不會使老年人口與在職者在滿足基本生活水平上有很大差距。但是從長期看，一國的經濟發展水平會不斷提高，長期采用CPI作為調整指數使老年人不能同在職者分享經濟增長的成果，其退休后的相對生活水平會不斷降低（趙巍巍，2011）。

（三）日本

日本是全球老齡化最為嚴重的國家之一，也是亞洲最早面對人口老齡化的國家。日本公共養老保障對象主要分成三部分：正規就業人士、自雇人士和正規就業人士的依賴配偶（Dependent Spouse of Insured People）。在制度設立的早期，日本的調整機制主要目標是抵御通貨膨脹，維持和保證退休時老人的生活水平。但是進入21世紀后，日本經濟增速緩慢，老齡化率不斷上升，養老金財政開始出現赤字。為了保證養老金財政的長期可持續，在工資和物價浮動機制的基礎上，日本引入宏觀經濟浮動指數，綜合考慮勞動人口減少和平均壽命延長等因素，以減輕養老金財政支出的壓力。

2004年，日本開始了養老保險制度的改革，在其養老保障體系引入自動平衡機制（Automatic Balancing Mechanism）（Sakamoto，2005）。此次改革參考了上世紀90年代瑞典養老制度改革經驗，主要包括三部分：（1）讓養老體系去適應改變中的生活模式；（2）優化養老體系的儲備金投資和管理；（3）鼓勵市民提高對于退休保障的供款比例。日本至少每五年進行一次財政精算，如果出現養老金支付赤字，就啟動自動平衡機制；如果養老金財務收支平衡，則取消自動平衡機制，恢復到正常的養老金調整機制。基于人口結構變化、雇傭結構變化、工資、物價、利率變化等社會經濟變動情況，日本政府會對參保人數、養老金領取人數等進行重新估算，精算出維持當前的給付水平所需的保費負擔水平，并根據精算結果對公共養老金進行調整，重新調整給付和負擔的關系，制定未來保費的計劃，使收入和支出平衡。因此，養老金財政精算結果是養老金待遇調整的主要依據（張鑫、孫立娟，2020）。此外，日本規定，在2000—2025年間，65歲退休人口預期壽命增長率為0.3%，只有當消費者價格指數為正和未來95年財務收支預測表明正常指數化調整將帶來制度不可償付時，才啟用修正指數（劉桂蓮、房連泉，2017）。

在自動平衡機制啟動的情況下，已領取養老金老人的養老金調整率=物價指數－調節因子。其中，調節因子=公共養老金計劃參保人員的下降率+65歲人口剩余壽命的增長率。如果物價指數高于調節因子，則養老金調整率為二者的差；如果物價指數未高于調節因子且為正值，則養老金調整率為零；如果物價指數未高于調節因子且為負值，則養老金調整率為物價指數。為了保障老年人的生活水平，此次改革規定了養老金的給付下限，即養老金替代率為50%。宏觀經濟浮動調整機制作為暫行的調整機制，一旦將養老金替代率降到50%，就自動結束（周婭娜，2018）。

為了讓社會凝聚共識和提高市民對養老金制度的信心，日本政府會提高養老保障制度的運作和財政狀況的透明度。在這一機制下，居民養老金待遇每年將減少0.6%。政府還不斷提高退休年齡，鼓勵私人養老金計劃的儲蓄。雖然目前日本財政的養老保險債務負擔依然沉重，但是改革一定程度上減輕了政府的支出負擔，個人和雇主也承擔起了相應的責任（張鑫、孫立娟，2020）。

三、我國澳門引入養老金調整機制過程

我國澳門社會保障基金于1989年引入養老金調整機制時，主要是為在職人士提供綜合性社會保險，具體包括退休保險（即養老金）、工傷保險、殘疾津貼、失業保障、生育津貼等。當時，為了有效地吸引澳門居民參與，澳門政府設置的供款金額遠低于保障水平，沒有適時引入養老金調整的相關機制。回歸祖國后，隨著財政狀況大幅改善，澳門特區政府便開始參照世界銀行倡議的“多支柱”模式來構建澳門社會保障體系，有序地推動澳門整體社會保障水平不斷向前發展，其中，社會保障基金扮演多支柱體系中的第一支柱，即基本養老保障（陳建新、張銳，...），并以此為定位進行一系列的改革：第一，擴范圍。2009年，澳門政府把社會保障基金的覆蓋人群定為全體澳門居民，以促使社會保障基金與其他社會政策的聯動（陳建新、劉昱初、李楠，2017）。第二，有兜底。澳門政府在對澳門經濟與養老保障水平進行定期精算評估后，于2013—2016年間將370億澳元注資到澳門社會保障基金，以確保社會保障基金穩定運作50年。第三，增責任。特區政府不斷增加勞資雙方對養老金的供款金額，但目前兩者對養老金供款總額仍只占社會保障基金的3%，同時，由于勞資雙方供款比例有一定的彈性范圍，也使得勞資關系存在一定緊張（陳建新、劉昱初、李楠，...）。

為切實確保養老金制度健康且可持續發展，澳門特區政府于2019年委托澳門大學研究團隊進行了“澳門社會保障制度給付恒常調整機制專題研究”，該項研究具體參考德國、日本、美國等地的養老機制特點后，因地制宜地為澳門本地選擇了適當的調整因子，制定調整機制的初步方案；之后，通過對包括立法會議員、勞資團體代表，以及學者等的二十場精英訪談去修正調整機制，再通過精算評估，最終確認了目前采用的養老金調整機制（澳門大學，2021）。

圖1 社會保障制度給付調整機制建議方案

目前，澳門的養老金調整方案從整體上分為三個部分：牽引性指標、制約性指標和基本養老保障水平。首先，牽引性指標是以CPI（消費物價指數）作為主要的參數，主要目的是為了維持養老金領取人士的購買力。依據研究，未來，澳門特區政府會每年檢視一次社會福利即社會保障的給付金額水平。考慮到養老金會衍生出一些剛性的消費需求，社會保障的給付金額易升難降，并且在實際情況中通貨緊縮通常不會維持很長的時間，便將累積牽引性指標的啟動范圍定為3%。其次，制約性指標主要是用于控制社會保障基金的支出，當制約性指標為正數（即≥0）時，養老金按照累積牽引性指標的幅度作調整。由于目前個人供款的占比不高，上述制約性指標的設定沒有像比利時、德國和日本那樣將制度收入變化、預期壽命變化和社會經濟特殊變化納入考慮范圍。反之，當制約性指標為負數（即＜0）時，養老金調整幅度也將作出相應處理。最后，在基本養老保障水平方面，澳門特區政府遵循2013財政年度施政報告提出的“養老金加敬老金不低于最低維生指數”的方針，維持澳門居民對養老金待遇的基本期望。由于基本養老保障水平可能會帶動養老金給付金額進行調整，當養老金根據安排進行調整后，所有累積的指標會重置為零，因為養老金調整已經綜合考慮了各方面的因素。

四、澳門養老金調整經驗總結

綜合澳門養老金調整機制來看，已經不再只是考慮養老金金額的足夠性，還會將養老金制度的可持續性納入考量范圍，因此，調整制度便會有牽引性指標和制約性指標。但是由于調整制度發展程度不同，所涉及因素和公式便有所不同。由于調整系數可能會導致養老金金額未能讓受惠人士應付其生活所需，故會設立基本養老保障水平這一參數項；并且會定期檢視其調整機制的合適程度，從而作出恰當的完善工作。故而，澳門特區政府在引入養老金調整機制時，便以“平衡考慮、先易后難、施政原則”的三個大原則作為基礎進行推動，以上三個原則符合且體現出在政府公共改革中倡導的漸進主義原則（Incrementalism）（婁勝華，2020），也是澳門特區政府科學施政的具體表現。第一，平衡考慮。目前相關研究主要聚焦在澳門社會保障制度給付調整機制中的養老金調整機制，尤其是如何在回應養老金領取人士的購買力和確保制度的償付能力及可持續性之間取得平衡。第二，先易后難。目前相關研究沒有包括供款金額的調整建議，所建議指標參數以先易后難、定期檢討及持續優化去構思。第三，施政原則。相關研究遵循“多點支撐、多重覆蓋”及“養老金加敬老金不低于最低維生指數”的施政原則。

澳門特區政府推動養老金調整機制的經驗可以總結為以下三點：

（一）多舉措切實增強養老金制度的可持續性

首先需要說明的是，養老金調整機制只是促進養老金制度可持續發展的手段之一，澳門政府在引入養老金調整機制前，已經做了一些相關的其他工作，例如，增加養老金的覆蓋率、調升勞資兩方的供款金額、定期邀請第三方機構進行精算評估等；同時，這些工作在正式開展前及開展期間都會進行全面且深入的公眾咨詢工作，從而使得澳門居民能夠在更廣泛的程度上理解養老金財政狀況及具體運行等情況。此外，澳門特區政府為了讓養老金制度可維持50年，在初始階段便向該制度注資370億澳元作為啟動運行資金。這些工作都顯示出澳門特區政府對維持養老金制度的決心。在以上基礎上，澳門特區政府在引入養老金調整機制時，面臨相對較少的社會壓力，同時，在一定程度上，澳門特區政府也將引入養老金調整機制視為增強養老金制度可持續性的最后手段。但隨著人口老齡化等各種因素的累加，養老金的資金儲備面臨越來越嚴峻的挑戰。養老基金的長期穩健增長不僅關系到養老保障事業平衡發展，也關系到國家經濟的可持續發展（鄒萃，2022），因此，澳門特區政府在最近幾年開始探索ESG（Environmental，Social and Governance Strategy）投資理念。ESG投資理念，即投資時將ESG納入考慮因素，投資策略會選擇ESG表現較好的公司進行投資，既最大限度承擔社會責任，充分保障老年人生活水平，又采用更科學的執政理念以提升社會保障的治理水平。

（二）養老金調整機制需要與具體的養老制度相結合

公共管理行動應該為弱勢群體獲取更多話語權、資源和工作能力提供更多機會，所采取的方式應該是尊重和增加個人自由、加強市場在資源配置中的作用（世界銀行，2006）。養老保障作為最重要的社會保障制度之一，要做好公平與效率的平衡工作，在具體的制度落地方面，不僅需要強調公平性，繼續擴大基本養老保險制度的覆蓋面，推動設立養老金調整機制保障居民退休生活水平；同時也需要注重效率，發揮其他支柱對養老保障的補充作用。目前，世界上大部分地區參考世界銀行的“多支柱”模式去構建養老保障體系，但須知長者并不只是單一群體，有部分是需要特別支持的群體，而養老金僅能夠提供基本養老保障，因此，養老金調整機制還需要考慮社會救助（即中國澳門的最低維生指數和中國內地的低保政策）和職業儲蓄計劃（即中國澳門的非強制中央公積金和中國內地的職業年金制度）的補充作用。考慮到這些，澳門養老金調整機制的基金養老水平便以“基本養老保障水平”作為“兜底”，并確立了養老金金額跟最低維生指數相掛鉤。同時，居民的儲蓄概念和退休生活水平各有不同，職業儲蓄計劃便可以允許居民去選擇較個人化的退休安排。值得一提的是，當前大部分地區的公共退休保障體系主要由政府財政支持，由此也導致不少地區的公共退休保障體系面臨破產危機。因此，澳門特區政府需要平衡“公平”和“效率”，透過透明調整機制讓居民更易于理解養老金如何跟其他支柱的養老保障相結合。

（三）選擇適當的調整因子

澳門特區政府和研究團隊發現各地所選的調整因子相似，但是運算過程卻各有不同。在選擇適當的調整因子時，澳門特區政府采取漸進模式去推動調整機制，并盡量使澳門居民理解調整機制的運作原理，從而避免居民因誤解調整機制運作而對調整機制失去信心的情況出現。漸進模式是一種強調透過社會互動（Social Interaction）對既有公共政策進行小幅的、個別的、漸進的修正之學說（De Wind等，2017）。因此，所選用的調整因子是澳門居民較為熟識和理解的數據和因素，例如，綜合消費物價指數、人均預期壽命和社會保障基金收入。此外，運算模式也是以簡單公式去得出調整結果，而由于牽引性指標需要實時反映退休人士所需，牽引性指標便會以最新指標作出調整；制約性指標則是為避免因受個別年份影響而出現過大的波動，設置為以過去5年的平均值作計算，以便讓居民進行較合理的預判。養老金調整機制需要結合實際情況選擇合適的調整因子。在確定調整機制時，采用較多的參考因子在一定程度上對養老保障水平的測算會更加準確，但同時也會增加金額計算的復雜性，并且如果計算的頻率較高也會帶來相應較高的行政成本。澳門通過設置自動調整的牽引性指標，結合累積制約性指標和養老保障水平等因子進行綜合計算，最終方可進行養老金待遇的調整，這種制度設計在較大程度上降低了成本，也保持了公共政策和養老金水平的穩定性，具有較強的操作性和參考價值。