全面預算績效管理視角下基層政府部門預算績效管理研究

程 文

（東華理工大學，南昌 330013）

0 引言

2018 年9 月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，《意見》的出臺與實施體現(xiàn)了黨的十九大報告中關于實施全面預算績效管理的本質(zhì)要求，為建立符合“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”提供了基本理論指引，為指導基層政府部門預算績效管理實踐提供了根本遵循，標志著我國預算績效管理工作邁上新的歷史臺階，對推動我國基層政府部門預算績效管理工作產(chǎn)生了深遠的影響。

1 我國實施全面預算績效管理的必要性與重要性

20 世紀50 年代以來，西方各國紛紛加強政府部門預算績效管理工作，并進行許多有益的改革與探索，取得了較為豐富實用的實踐成果，西方學者在實踐過程中也不斷創(chuàng)新了相關理論。與此同時，改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾對政府公共服務職能轉型的要求更加迫切，對政府部門自身的績效考核也更加關注。在此背景下，我國加快實施全面預算績效管理，這對提高我國政府資源配置效率、財政預算資金使用水平及增強人民群眾滿意度和幸福感有著非常重要的意義。同時，新出臺的《意見》則是進一步優(yōu)化財政資源配置、提高公共服務質(zhì)量的關鍵舉措。作為服務人民群眾“最后一百米”的基層政府部門，其公眾服務質(zhì)量直接影響著基層群眾的切身利益，也間接影響著基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，全面預算績效管理的實施能夠增強基層政府以結果為導向的管理理念和部門支出責任意識，推動基層政府部門預算績效管理工作的有序開展。

2 基層政府部門預算績效管理的現(xiàn)狀及存在問題

一是基層政府部門預算編制的預見性還不足。基層政府部門預算原則上是以政府部門自身編制為主，以地方財政部門對口科室審核為輔，采取“二上二下”方法進行編制。由于預算編制工作時間緊、任務重、要求高，基層政府部門為提高預算編制效率，預算編制工作往往是根據(jù)往年的預算數(shù)據(jù)與財政部門規(guī)定的標準再進一步詳細化、具體化。主要做法就是基層政府部門參照往年預決算科目分類明細，根據(jù)財政部門下達的當年定額標準，在預算分類科目中逐個項目進行金額細化、分解、調(diào)整。這種預算編制辦法雖然簡單、快捷、高效，但沒有真正發(fā)揮零基預算的功能，也未能考慮到把基層政府部門科室業(yè)務與預算編制工作有機融合。根據(jù)這種方式進行編制，基層政府部門預算編制工作看似全面、具體，實則過于籠統(tǒng)化、模板化，預算缺乏預見性，也沒有充分發(fā)揮出“預”的功能和“算”的作用，在預算執(zhí)行的過程中容易引發(fā)新問題和產(chǎn)生新麻煩。

二是基層政府部門預算編制隊伍專業(yè)化程度還不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分基層政府部門未單獨設立財務科（股）室，一般都是由辦公室人員兼任財務人員。結合基層實際情況來分析，這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有以下兩個方面：一是有些基層政府部門人員編制確實較為緊缺，加上基層工作瑣碎、繁雜，正如“上面千條線，下面一根針”，很難再安排出專職人員從事財務工作；二是基層財務工作本身比較單一、接觸面較窄，因此有些財務工作人員不愿意一直留在財務崗位上，往往通過遴選、借調(diào)等方式主動謀求交流、換崗機會。筆者分析了2020 年某區(qū)235 個獨立核算的政府機構財務工作人員的相關數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)有26.81%的財務工作由辦公室人員兼職；從事財務工作的人員中，有82.34%的財務人員非財務專業(yè)出身，有80.81%的財務人員未取得初級會計及以上資格證書。這些原因都直接或間接導致基層政府部門預算編制人員流動較快、專業(yè)性不強、穩(wěn)定性不好，很難形成固定性、專業(yè)化、素質(zhì)高的預算編制人才隊伍。

三是基層政府部門預算績效評價結果反饋應用不廣。黨的十九大報告提出要將全面實施績效管理作為建立現(xiàn)代財政制度的關鍵一環(huán)，要求各級財政部門建立績效評價結果與預算安排和政策調(diào)整掛鉤機制。按照相關文件要求，基層政府部門每年需要對上一年度本部門預算項目和部門整體支出預算績效進行評價。但從網(wǎng)上公開的預算績效評價信息來看，基層政府部門預算績效反饋結果很難直接對本部門第二年的預算編制產(chǎn)生直接影響。這一方面是由于預算績效評價指標體系中的定性評價指標數(shù)量較多、定量評價指標數(shù)量較少，從而導致部門整體支出績效評價結果不能體現(xiàn)出單個部門實際預算績效管理的實施情況。另一方面，基層政府部門預算績效評價與政府預算編制工作沒有實現(xiàn)完全同步。例如，有些基層政府部門上一年度的預算績效評價結果還未完全出來，下一年度的預算績效目標就已經(jīng)被要求設立出來，因此預算績效評價結果反饋能直接影響基層政府部門次年預算編制的可能性較小。

四是基層政府部門全面預算績效管理評價體系不健全。20 世紀初以來，中共中央、國務院不斷制定、出臺各項財經(jīng)法規(guī)制度，其中包括《財政支出績效評價管理暫行辦法》《關于推進預算績效管理的指導意見》等制度，通過加強我國政府全面預算績效管理評價體系建設，進一步促進政府部門全面預算績效管理的規(guī)范化、制度化、法治化。然而，結合實際情況來看，基層政府部門雖然制定、出臺了項目績效評價體系和部門整體支出績效評價體系相應政策文件，但在實踐過程中，基層政府部門預算績效評價體系還不夠健全，這一方面是由于基層政府部門分類較多、性質(zhì)較不相同，其中包含醫(yī)療、衛(wèi)生、學校、行政單位等相對較多的行業(yè)部門，而在實際制定基層全面預算績效評價體系時不能直接體現(xiàn)出不同行業(yè)和政府部門實際的工作成效；另一方面，績效指標的選擇不夠具體和客觀，存在共性指標較多、個性指標較少等現(xiàn)象。

3 基層政府部門預算績效管理存在問題的原因

一是基層政府部門預算績效評價指標定性分析多，定量分析少。按照財政相關規(guī)定，基層政府部門每年都需要對本年項目預算和部門整體支出績效進行評價，根據(jù)以往的做法，很多地區(qū)一般會采取單位自評、財政部門評價、第三方抽樣評價等形式進行綜合評價。其中，主要問題出現(xiàn)在單位自評階段。基層政府部門采取的預算績效評價體系大多是參照當?shù)刎斦块T下發(fā)的預算績效評價體系文件模板來設置，預算績效評價指標一般都是以公共指標為主、個性指標為輔。同時，在財政下發(fā)的績效評價指標模板中，公共指標體系中的定性指標占比較大，如社會效益指標、質(zhì)量指標、生態(tài)效益指標等，定量指標、行業(yè)指標和部門指標占比較小，針對醫(yī)療、衛(wèi)生、學校等不同業(yè)務部門的實際工作成效指標也沒有單獨進行設置，這就導致基層政府部門預算績效評價不具有太強的針對性和剛性約束。

二是基層政府部門預算績效評價結果公示較多，反饋應用較少。根據(jù)相關法律制度要求，基層政府部門預算績效評價過程和結果應每年在本地相關政府官方網(wǎng)站上集中依法予以公開，自覺主動接受群眾百姓監(jiān)督。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，大部分基層政府部門的預算績效管理評價與預算編制工作確實做到了同批復、同執(zhí)行、同公開，其中一些基層政府部門按照財政部門要求，按照規(guī)定動作，采取統(tǒng)一預算績效評價模板對部門的預算績效進行了評價與公開，但預算績效評價結束后沒有對評價結果進行總結與反思，也沒有對預算績效評價反饋的結果進行整改和完善，更沒有及時制訂相關的方案與措施去落實落細，導致預算績效評價結果未真正發(fā)揮出應有的調(diào)節(jié)作用，特別是預算績效反饋結果沒有直接影響基層政府部門業(yè)務工作，導致了基層政府部門預算績效評價反饋與預算績效工作有脫鉤現(xiàn)象。

三是基層政府部門對預算績效管理工作認識不夠深。預算績效管理是一項系統(tǒng)化、長期性、專業(yè)化工作，需要基層政府部門所有內(nèi)設機構、部門領導和機關干部主動積極參與。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%以上的基層政府部門未設立預算績效工作領導小組，95%以上的預算績效管理工作都是由辦公室財務人員完成的。部分內(nèi)設科室及部門人員對預算績效管理和評價理論知識不了解，也不清楚如何正確運用預算績效管理評價結果。部分基層政府部門分管領導對預算績效管理工作不夠重視，對預算績效相關理論了解不夠透徹，對單位自身預算績效管理工作推進得不夠全面。

4 全面預算績效管理視角下基層政府部門預算績效管理工作優(yōu)化建議

4.1 將平衡計分卡引入基層政府部門預算績效管理工作中

平衡計分卡是國際通用的績效目標管理方法之一，筆者認為將平衡計分卡引入基層政府部門全面預算績效管理中十分必要，但也要注意4 個維度指標的構建。在財務維度指標上，要充分考慮預算績效指標與單位實際業(yè)務掛鉤，運用作業(yè)成本法思維，重點關注主要科室、主要業(yè)務產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，結合基層政府部門自身實際對預算績效進行評價，如此會更加全面和具有針對性。在公眾（客戶）維度指標上，按照委托代理理論和公共管理理論，筆者建議多使用人民滿意度、問題解決率等與人民群眾利益相關的指標，科學有效地使用問卷調(diào)查法，加強公眾（客戶）維度指標對基層政府部門預算管理的客觀性和剛性約束。在內(nèi)部業(yè)務流程維度指標上，要考慮從內(nèi)部控制和效率提高兩個方面進行構建，強化內(nèi)部控制指標能夠提高基層政府部門各項工作的安全性、合規(guī)性，強化效率提高指標則體現(xiàn)的是基層政府部門為人民群眾提供公眾服務質(zhì)量的高低和基層治理體系和治理能力的水平高低。在學習與發(fā)展維度指標上，建議從財務人員、分管領導、組織機構3 個方面進行指標設置。對于財務人員，可以設置專業(yè)指標、資格從業(yè)指標等；對于分管領導，可以設置是否了解預算績效管理理念、接受相關學習培訓次數(shù)等指標；對于單位的組織機構，可以設置單位是否有成立專責的機構、是否積極有效開展相關業(yè)務知識培訓等指標。

4.2 加強預算績效管理專責機構建設和專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)

基層政府部門預算績效管理工作的最終落腳點還是在人才隊伍上，因此基層政府部門應該高度重視預算績效管理人才隊伍的建設工作。要成立部門預算績效工作專責機構，工作由專人負責，明確權利與義務。同時，積極倡議部門職工通過外出培訓、技能考證、學歷提升等方式提高專業(yè)素養(yǎng)水平，努力打造出一支專業(yè)化、技術化、素質(zhì)高的人才隊伍。另外，要提高預算績效知識培訓的覆蓋率，發(fā)動全體成員積極主動參與部門預算績效管理工作，這樣才能確保全面預算績效管理在基層政府部門落地生根。

4.3 推進預算績效管理一體化信息平臺建設

隨著國家“放管服”的大力實施，各地各部門都積極著力打破“信息孤島”“信息煙囪”等信息壁壘，基層政府部門預算績效管理工作人員也應順勢而為，充分利用政府部門之間的數(shù)據(jù)共享契機，將各部門會計基礎數(shù)據(jù)信息、固定資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)等相關數(shù)據(jù)整合運用，搭建一體化信息平臺，做到預算、績效同推進、同批復、同監(jiān)督。此外，利用科技手段，加強部門預算監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)預算績效與工作業(yè)務“兩張皮”現(xiàn)象，確保做到預算開展與業(yè)務進行合二為一、共同促進。

4.4 強化預算績效管理成效激勵與失效問責制度

《意見》要求，各地各部門要切實扛起主體責任。基層政府部門作為預算績效管理工作的主體，應當對自身預算績效管理工作承擔主體責任。對此，當?shù)刎斦块T要制定預算績效管理獎懲機制，把預算績效管理好壞程度與下一年預算下?lián)芮闆r掛鉤。對于預算績效管理實施較好的政府部門，財政部門應予以通報表揚并在下一年度預算上進行適當?shù)莫剟睿粚τ陬A算績效管理實施較差的政府部門，財政部門應對其下一年度的預算按比例進行縮減，做到獎優(yōu)罰劣，樹立正確的政策導向。

5 結語

全面預算績效管理的貫徹實施給基層政府部門的預算績效管理工作帶來了一定的挑戰(zhàn)，而構建一套符合基層政府部門自身實際的全面預算績效管理評價體系，按部門或項目類別進行預算績效評價，將是解決基層政府部門預算績效管理問題的關鍵措施之一。同時，只有不斷加快人才隊伍培養(yǎng)、建設預算績效管理一體化信息平臺與強化預算績效管理獎懲機制，才能更好地促進基層政府部門預算績效管理工作水平進一步提高，基層治理體系和治理能力也才能進一步得到加強。