分稅制與預算管理制度的改革與發展

李 爽

(聊城大學，山東 聊城 252000)

一、我國分稅制財政分權制度的改革與發展

財政對國家治理體系起著支柱性與基礎性作用，財稅體制改革更是嵌入我國經濟建設與現代化發展全過程。從1994年分稅制改革到十八屆三中全會全面深化財稅體制改革，再到“十四五”規劃進一步完善現代稅收制度，經過近30年的實踐與探索，我國財稅體制不斷完善。可以說，1994年分稅制改革下拉開了我國財稅體制改革的序幕，對我國以后的財稅體制與經濟發展影響深遠。但經過一系列調整，當前我國財政管理體制運行出現中央與地方財政收支失衡、隱形債務、土地財政等問題。由于財權、財力的上移及事權、支出責任的下放，地方政府面臨較大的財政資金壓力，進而通過債務擴張、出讓國有土地等方式緩解財政壓力。歸根溯源，這些問題反映出我國分稅制改革貫徹不到位，這在省以下政府中尤為明顯。所以，在推進我國現代化建設與實現中國夢的征程中，仍要堅持分稅制的財稅體制改革思路。因此，了解分稅制的形成與發展，對厘清我國財稅改革進程并進一步深化財稅體制改革至關重要。

(一)分稅制的形成

十一屆三中全會以后，財稅體制改革成為經濟體制改革的突破點，經濟體制改革全面展開，開始從計劃經濟逐漸轉變成市場經濟。1979～1991年財稅體制改革以放權讓利為主題，對國家與企業、公民以及政府間的收入分配關系進行調整，建立起以流轉稅與所得稅為主的稅收制度。“利改稅”于1983～1984年正式實行，包括開設新稅種、恢復關稅并建立涉外稅制等方面。在政府間收支劃分方面，中央與地方實行收入分成、分列各支，逐步形成財政包干制。隨著這種財政制度的運行，其內在弊端逐漸顯露，中央與地方財力分配格局發生轉變，地方財政收入遠高于中央，地方財政支出也大大超過中央支出水平，省際政府財力差距擴大。

為了扭轉這種失衡的財力分配格局，明確中央宏觀調控地位，1992年5月中央政治局會議提出實行分稅制以加快財稅體制改革進程。隨后，6月份?關于實行分稅制財政體制試點辦法?正式出臺，選取包括天津、武漢在內的9個地區作為試點城市。1993年中共十四屆三中全會明確指出財政體制要逐步實現利稅分流與實施分稅制，用以事權為基礎的分稅制取代財政包干制度。1993年12月15日國務院正式發布?關于實行分稅制財政管理體制的決定?，標志著我國正式建立一套由中央稅體系與地方稅體系組成的國家稅收體系，實現稅收收入在中央與地方之間的分配，設立中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，分級預算制度自此形成。

(二)分稅制的逐步調整與深化

1994年分稅制改革被認為是我國財稅體制改革的一個重要轉折點，初步形成了一套比較規范的國家性財稅體系制度框架，鞏固了國家的中央財權，平衡了央地間收入分配關系。但是隨著財權與財力的不斷上移，財權與支出責任不匹配問題日益顯現，加重了地方財政緊張局面。為此，“構建公共財政的基本框架”這一理念在1998年全國財政工作會議提出，用來解決地方財政支出與財力不匹配問題。此次支出端改革著重解決省以下財政管理體制支出與事權錯配問題，明確了省、市級政府支出責任不能直接轉移給下級政府，對縣、鄉的委托事務則需要配備專項資金進行撥款，對于其他共同事務則合理劃分支出分擔比例，保障基層政府基本財力供給。2014年中央政治局提出深化財稅體制改革，充分發揮財稅體制在國家治理體系中的作用，合理劃分中央與地方的事權與支出責任。2016年國務院就推進央地之間財政事權和支出責任問題發布了指導文件，要求事權與支出責任劃分必須以“體現基本公共服務受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，實現權、責、利統一”為原則，這是央地間事權與支出責任的首次規范劃分。

二、我國預算管理制度的改革與發展

以分稅制為基礎的財政制度規范了中央與地方政府、政府與市場主體、公權體系與公民間的分配關系，建立了分級分稅體制框架，而預算管理體制則發揮著規范政府收支的作用。預算管理制度不僅是財稅體制改革的重要一環，還是現代財稅體制的關鍵內容。現代政府預算改革的著力點在于完善績效預算管理制度與全口徑預算制度，提高財政資金使用效率。因此，要深入了解財稅體制改革與發展的歷程與績效預算的改革背景，就不能忽視預算管理制度的改革與發展。

(一)預算制度的初步形成(1949～1990年)

?中國人民政治協商會議共同綱領?初步建立起我國財政預算管理框架，對我國預算決策管理工作發展提出了一個總體的決策要求和基本預算標準:“劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節約，逐步平衡財政收支”。1949年12月，中央人民政府委員會第四次會議通過了?關于1950年度全國財政收支概算草案報告?，意味著第一個預算的圓滿完成，為新中國預算管理制度奠定了良好的基礎。自1950年開始我國實施預算審核制度和決算制度，而1951年?預算決算暫行條例?正式對預算組織架構、各級預算管理權限、預決算編制流程做出詳細規定。至此，我國的預算管理制度開始步入正軌。

(二)預算制度的法制化建設(1991～2010年)

繼?預算決算暫行條例?出臺以后，1991年國務院又頒布了?國家預算管理條例?，進一步完善了預算管理制度。1995年?預算法實施條例?正式頒布，將目前我國的財政預算中規定項目劃分為4個組成部分，分別是政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算；中央與地方預算編制制度也發生了變化，先各自單獨編制預算，最后再匯總成國家預算。

部門預算改革最早在地方層面興起，至1999年財政部發文推行中央層面的部門預算改革。隨后，中央又開始對國庫集中收付制度進行改革。2001年3月?財政國庫管理制度改革試點方案?出臺，提出建立以“國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度”。在此基礎上，中央國庫現金管理制度開始實施。除此之外，隨著我國市場化進程不斷推進，政府收支分類制度的改革也在不斷深入。2006年?政府收支分類改革方案?正式發布，明確了政府收入分類方式，增加了新的支出功能性分類和經濟性分類方式，強化了財政預算管理和預算監督。

(三)現代預算制度的發展(2011年至今)

自2011財政部出臺指導意見以后，2012年又出臺文件對整個預算績效管理制定工作規劃，為預算績效管理改革奠定基礎。2013年財政部出臺?預算績效評價共性指標體系框架?，制訂了由項目支出、部門整體支出和財政預算績效評價指標組成的預算績效評價體系。同年11月十八屆三中全會要求深化以“建立跨年度預算平衡機制”為目標的財稅體制改革，并提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。2014年新?預算法?出臺，增加包括國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的兩部預算，也就是說地方政府在原先公布兩部預算基礎上還要增加兩部預算。

2015年財政部印發?中央部門預算績效目標管理辦法?，詳細規定了預算績效目標的設定、審核與應用等內容，全面覆蓋中央部門的項目支出績效目標，并進行了對績效目標執行監控的試點。2018年國務院頒布?關于全面實施預算績效管理的意見?，對預算績效改革做出頂層規劃，指出用3～5年時間基本建成囊括各個方位、涵蓋各個過程的預算績效管理體系，開啟了預算績效管理的新征程。

三、分稅制與預算管理制度的現狀

一方面，中央與地方財政關系失衡。雖然分稅制以“財權與事權相結合”為基本原則，但工作中心在財政收入的分配關系上，忽視了財政支出的劃分。分稅制實行以后，中央與地方政府之間是一級政府匹配一級事權與財政，而隨著財權上移，事權下降，分稅制與地方財政的匹配性減弱，地方財政壓力問題不斷凸顯出來。一些具有國家屬性的公共事務交由地方負責，而中央對一些區域性事項承擔過多責任。除此以外，中央與地方的共享稅在地方所有稅種中居于主要地位，稅源高度集中于中央，地方缺乏主體稅種，對稅收的管理權限較少，造成地方可以掌握的稅源也比較少，繼而導致地方對轉移支付依賴度高。而隨著基本公共服務均等化建設，地方承擔支出責任越來越多，財政支出項目增多加重了地方財政壓力。長此以往，地方政府會通過自身管理權限以尋求財政資金來源，地方債務規模可能會愈來愈大，甚至可能會引發財政風險，影響財政可持續性。

另一方面，預算公開范圍有限，財政透明度低。2008年以前國際財政透明度改革重點關注公開披露的財政信息的內容與范圍；2008年金融危機后各國政府開始重視財政透明度問題，著重提高公眾參與度。我國財政透明度制度建設起步較晚。2007年國務院發布?中華人民共和國政府信息公開條例?，明確規定縣以上各級人民政府及其部門需公開財政預決算報告。預算公開是公共財政的本質要求，是政府信息公開的一項重要內容。公開透明既是現代財政的基本特征，也是法治政府的基本要義，對完善我國現代國家治理體系有著重要意義。財政透明度是衡量政府信息公開程度的重要指標，財政透明度越高，政府公開的財政預決算和財政收支等信息就越多。根據上海財經大學公布的?省級財政透明度報告?，可以發現目前我國預決算信息公開制度不夠完善，制定的財政信息公開項目主要涉及大類項目，缺乏更加細致深入的小類項目。由于缺乏詳細的財政信息公開流程與公開標準，地方政府對預決算公開口徑的認識不準確，政府之間公開形式也存在差異。此外，省級政府財政透明度差異大，公開不及時。對外公開的信息往往滯后于財政活動發生的時間，導致社會公眾對政府行為缺乏及時的事后監督。

四、政策建議

一是優化中央與地方收入分配體系。要優化事權與財權在中央與地方之間的分配，一方面需要中央增強對事權與支出的責任，減輕地方政府支出負擔，建立更加科學的轉移支付制度，使得地方財力能夠合理匹配事權；另一方面地方政府需要規范財政預決算管理，提高財政支出效率。此外，完善地方稅體系也必不可少。目前，我國還沒有建立完善的地方稅體系，地方稅種較少。要平衡與優化中央與地方收入分配體系，就需要依據地方建設需求與地區資源實際情況，拓展地方稅征收方式，設立地方主體稅種，激發地方政府稅收活力，實現事權與支出責任的平衡。

二是全面推進預算績效管理進程，提高財政透明度。現代財政預算要求體現預算全面性原則，將政府資金全部納入預算。此外，公開透明原則要求提高政府預算信息的公開程度。財政透明度不僅對地方財政預算管理具有重要意義，而且能夠防范地方財政風險、穩定地方經濟運行。實現預算公開，加強財政監督，還需要從以下角度著手:一是完善地方財政預算信息數據公開標準，規范數據呈現方式、公布方式與獲取方式，優化地方數據庫，提高財政數據質量，簡化操作流程，增加數據獲得的便利性。二是落實監督反饋機制。順暢監督渠道，提高問責效力。在公布財政信息的同時，也要提供反饋聯系方式，針對公民疑惑的問題及時提供解釋或進行整改，強化公眾監督作用。