流動人口政策的區域間比較研究
——以長三角、珠三角、京津冀三大地區為例

程璟昊

(南京審計大學經濟學院，江蘇 南京 211815)

一、引言

長期的理論研究與經驗事實均說明了，人口是發展的核心要素。我國改革開放的四十余年，是工業化與城鎮化高速發展的四十余年，也是人口大規模流動的四十余年，和人口政策不斷演進變遷的四十余年。而這背后勞動力市場改革釋放了人口流動的靈活性，激發了人口流動的積極性。人口在地區間、城鄉間的大規模集中流動促進了我國人口紅利的實現，加速了產業結構的優化和區域間的聯系，推動了我國經濟的快速增長。各地也通過各自設計經濟政策促成了勞動力轉移背景下的人口紅利的實現。另一方面，城鎮化的快速推進，大量人口集中涌入部分城市和地區，對城市資源環境、基礎設施乃至于公共服務提出了諸多挑戰，“大城市病”日趨顯著，影響到了城市的可持續發展。如此數量的流動人口，既是城市發展的重要動力，也為城市建設帶來了諸多難題。在這一過程中，流動人口政策不僅影響到每一個流動人口的微觀選擇，在中觀上對區域發展、應對城市病等問題具有現實意義，在宏觀上更對經濟、政治、文化、社會等多方面產生深刻影響。

為梳理在人口流動的背景下，各地區的流動人口政策存在的共性特征與分歧，本文嘗試以長三角、珠三角、京津冀三大地區為研究對象，基于對政策文本和內在機制的分析，并結合區域之間的政策比較，探索未來各地區在流動人口問題上進行政策改進和制度創新的路徑和方法。

本文可能的邊際貢獻在于，一方面目前國內外學者對于地區流動人口政策的討論相對集中于對區域內部的政策分析，缺乏跨區域的比較分析；另一方面對于區域一體化發展和新型城鎮化這兩大國家戰略結合背景下的政策分析也相對較少。本文通過對不同區域、國家之間流動人口政策的橫向比較，認為各地區在相關的政策改革中已有一定進展，相較于國內其他地區的改革進程分別有自身的獨到之處，但個別政策和制度安排仍有改革力度不夠的情況，需要進一步探索改革的方向。

二、文獻綜述

在筆者的研究視野里，目前學界關于流動人口政策的研究主要集中于對流動人口政策內容的研究、流動人口政策演進變遷的研究以及對流動人口政策的評價和改進的研究等三個方面。

關于流動人口政策內容的研究。關信平認為20世紀80年代中期以來我國流動人口政策在“管控”和“服務”兩種模式之間擺動，目前漸趨平衡，呈現出對流動人口公共服務覆蓋更廣、管理更人性化的趨勢；樊士德等認為長三角地區流動人口醫療保險政策經歷了從無到有、從區域碎片化到逐步融合的過程；段成榮等則認為流動人口仍然面臨著失業、社會保障缺失、子女教育難以保障、社會融入受阻等問題，政策仍需細化制定妥善落實。

關于流動人口政策演進變遷的研究。張希認為我國人口流動政策經歷了兩次“自由－管制”的變化周期；陳妍認為改革開放以來我國流動人口政策可分為三個階段，現已步入管理與服務并重的時期；尹德挺和黃匡時認為改革開放的前三十年里我國流動人口政策呈現出在管理內容、管理理念和管理手段三個方面轉變的發展趨勢。

關于流動人口政策評價和改進的研究。蔡昉認為應該通過戶籍制度改革促進農業勞動力轉移，降低農業勞動力占比；都陽等認為全面深化戶籍制度改革將在未來為中國的經濟發展帶來明顯收益，有助于中國跨越中等收入陷阱；樊士德和嚴文沁認為長三角地區應該循序漸進地推進戶籍政策的協調與完善，以促進經濟增長；張煥明和陳年紅則認為只有在人口自由遷移的條件下，政治集權下的經濟分權方能對地方政府構成有效激勵。

上述研究成果為本文提供了豐富的理論基礎，但尚存在以下不足:首先，相關研究基本上以單個方面政策的討論為主，嘗試歸納整體的流動人口政策體系的研究較少；其次，相關研究主要從宏觀層面著眼全國或是從微觀層面選取具有代表性的個別城市，基于區域的中觀層面缺乏探討，同時也缺乏區域間的比較研究。這也為本文提供了進一步深入研究和創新的空間。

三、研究設計

在研究對象的選取上，本文選擇了發展程度相對接近、有著相似協同一體化目標的長三角、珠三角、京津冀三大地區作為開展研究的對象。在數據來源方面，為盡可能體現當下各地區對流動人口的政策管理與服務情況，筆者選取了近十年范圍內各地最新的政策內容進行討論，以保證分析的時效性。

在復雜的流動人口政策體系中，為了凸顯地區的政策特征，將戶籍政策和流動人口教育政策作為重點討論的對象。這樣的選擇既貼合政策熱點，也符合學術關切，更靠近現實問題。發改委在?2019年新型城鎮化建設重點任務?(下稱?任務?)中強調按照城區人口規模對于城市分級，進行差異化改革要求，總體上“積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶”，與此同時“推進常住人口基本公共服務全覆蓋”。可以看出，戶籍與公共服務是政策關心的重中之重。而關信平認為戶籍制度所導致的戶籍與定居的分離構成了我國流動人口的本質特征，而公共管理及社會服務制度則是依托于這一戶籍制度之上。劉明軒在江蘇的調研則顯示民工子弟的受教育權利未得到有效保障已成為推進新型城鎮化建設中的實際問題，而隨遷子女就學也在?任務?中被進一步強調，要求“公辦學校向隨遷子女普遍開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策”。基于此，筆者認為戶籍政策、隨遷子女教育政策在理論分析上具有代表意義，適合作為流動人口政策比較研究的主要參考樣本。

四、三地區的流動人口政策的區域間比較研究

(一)戶籍制度

1.長三角地區

在戶籍制度上，長三角地區普遍圍繞“居住證”做文章，并結合自身情況，不同省市條件的松緊程度則呈現較大差異。以上海為例，申請人居住證與社保須累計達7年，并強調了對申請人的專業技能或職業資格的要求，同時不得有不良行為記錄并繳納所得稅。江蘇省推進戶籍改革以南京為先。申請人持?江蘇省居住證?且累計繳納社保兩年即可申請，不僅將參保年限由連續繳納2年調整為累計繳納2年，將居住證由本市居住證放寬至江蘇省居住證，更是取消了原先對合法穩定住所和累積積分的要求，并在積分計算上做出了一定調整，在總體上呈現放寬的態勢，并創新地以房產作為加分項而非落戶的必需品。而與之形成對比的是，蘇州雖然放寬了對居住證年限和參保年限的要求，僅為一年，但要求申請人在蘇州市區范圍內擁有合法穩定住所且人均住房面積達到市區住房保障標準。而無錫市則圍繞申請人的房產情況進行區分，按照租房及自有房產面積大小的不同，結合申領居住證和繳納社保的時間長度制定戶籍準入規定。浙江以“積極穩妥、科學規劃”等原則推進戶籍改革，其中杭州的落戶條件與蘇州較為接近，要求申請人持?浙江省居住證?且年滿十八周歲，無嚴重刑事犯罪記錄，且在市區城鎮有明確的擬落戶地即擁有合法固定住所。寧波則要求申請人需在本市合法穩定就業，參加本市社會保險滿5年，并且本人或配偶在市區城鎮范圍內有合法穩定住所，同樣將自有住房作為申請落戶的必備條件之一。

2.珠三角地區

珠三角地區主要城市落戶門檻相較于過去普遍放寬。珠海在2018年3月取消了諸多前置條件，社保、居住證連續滿五年并在珠海有穩定住所即可直接申請入戶。惠州全面放開對特定人才的落戶限制，而江門從2019年1月起取消了積分入戶和投資入戶政策，允許應屆畢業生先入戶再就業，在江門市城區就業、參加社保滿半年就可申請入戶。而中山已取消積分入戶，連續居住并參加社保達到一定年限即可辦理入戶。深圳相較于上述城市較為嚴格，對于居住社保遷戶以積分制辦法實施審批制落戶，而人才引進和納稅遷戶則采用核準制辦理。廣州則強調以“人才引進落戶為主，積分制入戶和政策性入戶為有效補充”的全方面方位落戶政策體系，適當放寬放開重點群體落戶限制。

3.京津冀地區

京津冀地區的落戶門檻則整體偏高。北京市不僅要求申請人持有本市居住證，在京連續繳納社保7年及以上，還要求了申請人的年齡不超過退休年齡且無刑事犯罪記錄。而天津市的積分落戶政策則要求申請人在本市注冊登記的用人單位，依法連續繳納基本養老、醫保、工傷、失業、生育等保險滿一年以上。河北省將首都周邊城鎮與其他城市分開規劃，全面放開小城市和建制鎮落戶限制，有合法穩定住所的人員，本人及其共同居住生活的配偶、子女、夫妻雙方父母，可以申請辦理當地常住戶口。在首都周邊的廊坊市市區等，有合法穩定職業并有合法穩定住所，按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、子女、夫妻雙方父母，可以申請辦理當地常住戶口。而備受矚目的雄安新區，作為北京非首都職能轉移的承載地則將圍繞居住證制度，執行積分落戶政策。

(二)隨遷子女教育政策

2001年是全國范圍的隨遷子女教育政策的發端期，此后逐步完善。“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”在?國務院關于基礎教育改革與發展的決定?中被首次提出，此后這一“兩為主”成為各地隨遷子女教育政策的基本方針。此后相關政策在?關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見??關于解決進城務工農民問題的若干意見?等文件中得到了鞏固和完善。

1.長三角地區

在長三角各地，不同省市之間政策規劃差異較大。上海市以就業和居住兩大基本條件，強調權責對等、梯度賦權進行隨遷子女教育。在學前教育和義務教育階段，上海基本實現了統籌安排適齡隨遷子女入學，但仍然優先保障戶籍子女受教育權。而高中階段乃至于高等教育階段則基本沿用了積分標準進行賦權，分梯度允許隨遷子女接受普通高中、中職和普通本科、專科教育。南京的隨遷子女入學門檻顯著低于上海，保障更為全面。無論是對于申請人的合法穩定就業要求(一年)還是居住條件要求(含租賃)都顯著低于上海。與此同時，隨遷子女入學待遇同城化也得到了有效推進，完善隨遷子女義務教育后在流入地參加升學考試的制度。無錫類似于南京，持有?江蘇省居住證?達半年以上，并與當地用人單位簽訂一年及以上勞動合同或取得工商營業執照，按規定繳納社會保險，隨遷子女即可申請入學。此外，積分入學成為江蘇、浙江兩省大部分地區的普遍規定。蘇州、杭州實施積分入學制度，根據流動人口累計分值和當年度公辦學校起始年級的可供學位數，分學校按積分順序安排適齡兒童進入義務教育階段公辦學校就讀，并普遍遵循就近(相對就近)原則。

2.珠三角地區

珠三角地區對隨遷子女教育的政策也存在一定分歧。深圳對非本地戶口人群公共實行分類保障服務。根據在深居住與社保繳交年限等條件，構建權責對等、梯度賦權的多層次公共服務體系，采用積分入學，要求父母持深圳居住證并連續在深居住滿一年、繳納社保滿一年，按積分高低入學。廣州在積分入學的基礎上，11個區對申請條件也有不同要求。例如越秀區要求申請人連續居住滿五年并累計繳納社保五年且在保，而天河、白云、海珠、番禺、黃埔等區則要求持居住證滿一年，且在該區有合法穩定住所、合法穩定就業或創業依法繳納社保等三項要求中至少滿足一項。荔灣區則將社保繳納作為必備項之一，其他兩項要求滿足其一即可。在中考時，外地學生若想報考公辦高中，將需要滿足學籍、穩定住所及穩定工作三項指標連續保持三年并累計繳納三年社保，且面臨總學位8%的限額。高考時則需要學生父親或母親連續三年持有廣東省居住證，按國家規定在廣東省參加社會保險累計三年以上，隨遷子女在廣東省參加中考并具有高中階段三年完整學籍，且其父親或母親具有合法穩定職業和合法穩定住所等條件方可在廣州參加高考，進行升學。

3.京津冀地區

京津冀地區對隨遷子女教育政策較為嚴格，北京市尤為突出。北京市在義務教育階段，要求由其父母或其他法定監護人五證合一提交審核通過后在區教委所指定學校就讀。與此同時，北京的隨遷子女升學政策也最為嚴苛，中考階段無北京正式戶口的只有符合特殊條件的“9類人”的應屆初三學生才能在京報名并報考相應的學校。不符合的外地考生只能在京參加借考，不能參加北京市中招志愿填報。高中階段同樣有限制，進城務工人員隨遷子女只能參加高等職業學校招生考試，不可在京參加高考。而天津市在義務教育階段要求隨遷子女提供就業、社保、居住等多項證明方可入學，此后隨遷子女雖可在天津參加中考，但是只能報考職高類學校，無法升入普通高中，升學方向受限。河北省則強調對隨遷子女教育的保護，強調實現其在流入地接受義務教育和參加升學考試的權利。

(三)區域間的政策比較

1.共性特征

從各地區政策發展脈絡來看，長三角、珠三角及京津冀都是我國經濟發展程度較好、社會制度較為完善的地區，也自然受到了國家的重視。整體上來看，三地的流動人口政策調整與中央在全國范圍的制度安排基本相吻合，各地區結合中央要求對自身的政策予以調整，因此也具有相近的發展脈絡。總體來看，各地的流動人口政策在中央的要求下出現了相當程度的暗合，因此也為雙方的政策比較和前瞻提供了借鑒意義。

從不同層級城市的具體政策來看，上海與廣州、深圳作為區域中的核心城市，承擔著最多的外地人口流入，其政策在戶籍準入、福利給予等方面的門檻普遍高于同區域其他城市。究其原因，上海、廣州、深圳作為我國的重要經濟增長點，產業結構突出高精尖行業，偏好高素質高收入高貢獻的流動人口。相關政策一方面在過濾中低端流動人口遷入當地，使其“流而不遷”，而另一方面鼓勵高端人才進入，主動為其降低政策門檻。而與之相對應的，區域中的其他城市，在流動人口政策上因流動人口規模、經濟發展程度等其他因素，往往呈現出相較于核心城市更為開放、更為友好的政策傾向。

從政策表述上來看，居住證制度是兩地在流動人口政策體系當中的核心，大部分社會保障、公共服務等權利都有賴于居住證實現，各地普遍圍繞“居住＋就業”的雙抓手，從住房和就業兩方面的不同情況為流動人口提供社會服務和進行公共管理。前者保證了流動人口的管理和服務有地可循，促進人和居住地的關聯統一，為流動人口的管理和服務提供抓手；后者反映了人口在居住地的工作情況，體現了流動人口對城市的經濟貢獻。在此基礎上，各地圍繞積分制度對流動人口進行賦權，酌情予以社會保障、公共服務。貫穿這一政策思路的內在邏輯是一方面要為在當地有穩定住處、工作，為城市發展貢獻力量的外來人口提供切實的福利待遇，另一方面也避免城市公共資源被流動性過高、居留時間過短的人所浪費。

從改革力度上來看，盡管兩地區在流動人口政策改革方面均體現了較為積極的改革意愿并帶來實際的政策調整，但伴隨著戶籍制度的歧視依然存在，兩地在改革過程中也仍然存在對本地居民的偏向性，本地戶籍與流動人口之間的待遇差距仍然客觀存在。無論是醫保、還是隨遷子女就學，不難發現流動人口獲得同等的社會福利待遇所需的時間、精力成本遠高于戶籍人口，更何況在個別城市流動人口甚至無法取得與戶籍人口相同的社會福利。而對待戶籍制度這一根本問題的態度上的差異則與流動人口的福利待遇等問題相互影響，在戶籍制度上門檻較高的城市往往對社會保障、公共服務等問題的態度更為嚴苛，這也進一步影響了流動人口在流入地的生活體驗。

2.差異分析

戶籍制度方面，長三角地區突出“以房管人”，而珠三角地區則率先松綁。廣州市作為珠三角地區的核心城市，率先全面取消了“二元制”的戶籍制度，徹底取消了農業戶口、非農業戶口的二元對立，相較于上海市在戶籍改革上“咬定青山不放松”的堅守，實則在改革上邁出了較大的一步。除此之外，該地區中小城市的戶籍改革也同樣較為進步，除去廣州、深圳兩大核心城市，其他中小城市在落戶政策上不僅有取消積分落戶的積極嘗試，還將落戶門檻全面下調，甚至出現了在就業門檻上的松綁，允許先落戶后工作的情況出現，相較于長三角地區的“住房＋就業”的雙重要求，也屬于門檻較低、城市開放度較大的體現。而即便在具體的落戶情境中，珠三角地區的落戶門檻普遍來看也相對更低，無論是對居住時長的要求，還是對社保年限的考核，均體現了比長三角地區更為開放的狀況。

相比之下，京津冀的地區落戶門檻顯著高于長三角地區。這一方面體現在北京的落戶門檻高于全國任一城市，不僅在社保等方面對年限要求最長，還有較為嚴格的諸如年齡等因素的額外限制，更為顯著的是北京強調對流動人口的逆向調控，即降低在京流動人口規模，緩解人口壓力。相較于長三角地區的寬松甚至鼓勵流動的政策態度，北京的管控和限制尤為明顯。另一方面，在長期的發展中，首都周邊的河北省部分城市由于相對較低的生活成本聚集了大量在京就業的流動人口，變相地迫使這部分城市也需抬高自身的落戶門檻。客觀來說，由于這部分流動人口雖然生活在河北但就業在北京，其社會財富的創造也積聚在北京，對于河北的經濟貢獻有限，因此反倒是一些發展程度有限、經濟狀況一般的城市的戶籍門檻高于長三角地區同等人口規模的中小城市。

隨遷子女教育方面，珠三角地區則呈現了對流動人口更加積極的態度。在義務教育階段，兩地區對隨遷子女的保障均較為到位，以積分入學和統籌安排保障其受教育權。但在后續升學問題上，長三角地區的主要城市，僅有南京開始保障隨遷子女在流入地升學的權利，而上海市則較為嚴格，分梯度允許在滬異地高考，但由于政策設計偏好高素質型人才子女，對于大部分從事中低端行業的流動人口來說仍然無法享受。相比之下，早早開始批準異地高考的珠三角地區，盡管有8%的數額限制，但仍然更為充分地保障了隨遷子女在義務階段之后的教育權利。隨遷子女教育方面，京津冀地區的就學門檻較高，資源開放程度較低。北京、天津兩地均對非戶籍人口的子女就學升學進行了較大的限制，相較于此，南京的戶籍與非戶籍人口子女均可享受同等待遇，上海雖同樣有所限制，但仍留有空間，積分入學升學、梯度賦權的制度給予了部分流動人口隨遷子女在上海獲得更多教育資源的機會。在趨勢上，長三角地區對待隨遷子女就學問題呈現逐步放寬的改革趨勢，而京津冀地區則并未做出較多的放寬嘗試，仍然保持著較高的政策門檻。

綜合來看，在筆者看來，相比較于其他兩地區而言，珠三角地區除廣州、深圳以外的城市在流動人口政策方面更為開放，落戶門檻更低，改革力度更大。而廣州、深圳同樣作為我國最大的人口流入城市之二，在落戶門檻上顯然高于地區平均水平，在人口調控上與上海等城市相近的是強調人才素質結構、突出以人才引進落戶為主的流動人口政策，并實行梯度賦權制度，這也符合其自身經濟發展需求。另一方面，京津冀地區作為我國的政治中心，在戶籍制度上最為嚴格，北京落戶門檻可謂全國最高，在公共服務等方面開放力度也是最小，不僅要求較高，保障力度也相對較弱，呈現出較為保守的態度。相對應的，長三角地區一體化進程雖然啟動較早，但在公共服務等方面，長三角地區內部對流動人口的保障均等化的改革進展存在較大的分歧，是值得注意的改革方向。

五、主要結論與政策建議

(一)主要結論

目前，無論是長三角，還是珠三角、京津冀地區，作為我國較為發達的城市群，在經歷了長期人口大規模流動與高速發展相互作用的過程后，都在改革中逐步形成了目前的政策體系，即圍繞居住證制度為核心對流動人口進行梯度賦權、權責統一的管理與服務。在改革的過程中，各地區政府在中央的宏觀框架之下，都陸續出臺了一系列措施，結合自身實際情況推進自身在戶籍、公共服務、社會保障等方面對流動人口政策的改進，呈現出由管理控制為主向服務管理相均衡轉變的趨勢，體現了以人為本的施政理念。但各地仍有差別對待、市民優先的偏向留存，也是之后改革應當重點著手的方向。

總體來看，通過對三大地區的流動人口政策進行對比，不難發現，長三角和珠三角地區在流動人口政策方面發展歷程久、一體化程度高，各地政策之間的互聯互通推進較好，流動人口所面臨的政策壁壘較少，屬于對流動人口管理服務較為到位、發展水平較高的區域，也是人口流動相對自由的地區。但與此同時，各地區的戶籍改革仍有進展緩慢之處，在現有的政策體系中依舊保有了較多的戶籍歧視，形成了政策壁壘，限制人口的自由流動。

(二)政策建議

1.加快各地區戶籍制度改革。通過戶籍制度改革，明確流動人口身份問題，促進流動人口市民化。完善現有居住證落戶政策。發展程度較高、改革基礎較好的長三角、珠三角地區可以酌情考慮實行以常住地登記戶口的試點，進行改革嘗試。可以參考歐盟、美國等對流動人口居留狀況的認定條件，對部分滿足條件的流動人口開放戶籍遷入門檻，將戶籍身份從行政概念向居住概念進行轉換。

2.加快以常住地為依據的人口管理制度改革。對于有常住地的流動人口，要加強對其的定期訪問、監測，及時調查了解流動人口動向，切實做好以常住地為依據的流動人口保障工作。對于沒有常住地的流動人口，要加強公共管理和治安保障。

3.推進基本公共服務社會保障均等化。不僅要加快以居住證為依據的社會保障體系的建立和完善，實現流動人口的全覆蓋，還要加快使社會保障體系逐漸與戶籍制度脫鉤，形成不以戶籍為依據的公關管理制度，更要堅持公平正義，逐步推進流動人口福利待遇市民化，逐步縮小流動人口與戶籍人口的待遇差距，建立普惠性社會保障體系。

4.增強區域聯動，加大統籌力度，促進區域一體化進程。各地區要加快區域內部各級政府聯動，簡化各自對流動人口管理的手續和程序，充分對接流動人口管理政策，在結合各地實際情況的基礎上，逐步考慮實現區域內流動人口政策高度統一。

5.積極發揮市場對流動人口的調整作用，強調以經濟因素對流動人口進行配置，逐步減少過度行政干預，在總量控制的基礎上，發揮市場配置資源作用，從而實現對流動人口的有效調控。事實上，參考世界著名的都市圈案例，如日本東京灣都市圈，在人口調控時也強調發揮市場作用，通過房產與物價等生活成本，結合地方產業結構特征予以調節，促進人口市場化配置。