數字消費信貸風險治理的審計路徑研究
——以?審計法?第二十二條為中心

王艷美

(南京審計大學，江蘇 南京 211815)

數字消費信貸是指以區塊鏈、大數據、云計算為核心技術的消費信貸產品。 多年來，數字消費信貸經歷了從互聯網技術向區塊鏈技術的轉變，金融科技的發展不斷帶動數字消費信貸產品的升級轉型。數字消費信貸作為數字金融的重要部分，一直備受社會關注。 一方面，數字消費信貸降低了信貸成本、刺激了消費，促進了普惠金融的發展；另一方面，數字消費信貸產品在不斷擴張中也出現了風險外溢、誘導消費、利率不透明、消費者權益受到侵害等問題，時刻影響著社會安定和金融安全。 2021 年10月，中國社會科學院金融研究所與新華網聯合發布的?數字經濟時代下的數字消費信貸研究報告?中指出，數字消費信貸在居民消費增長中的作用愈加重要。 因此，如何運用綜合性的治理措施防范和化解當前數字消費信貸的風險，使數字金融的發展更好地賦能我國經濟穩定增長，是本文研究的主要目的。

一、 數字消費信貸及其法律風險

數字消費信貸是數字金融中的重要一環，由于數字經濟的高速發展，數字消費信貸被廣泛提及，但關于數字消費信貸和互聯網消費信貸的區別，學界并未有較深研究。 由于數字消費信貸和互聯網消費信貸分別是數字金融和互聯網金融的重要組成部分，因此，要明晰其區別需要先對數字金融和互聯網金融進行區分。 有學者認為，數字金融是相對傳統金融而言的，互聯網金融屬于廣泛的數字金融，而具有區塊鏈思維的數字金融屬于狹義的數字金融。 由于互聯網金融難以涵蓋金融數字化的現狀，數字金融的概念逐漸得到了理論界和實務界的認可。 由此可見，數字消費信貸也具有廣義和狹義之分，互聯網消費信貸屬于廣義的數字消費信貸，具有區塊鏈思維、受到金融科技創新影響而不斷發展升級的數字化的信貸產品屬狹義的數字消費信貸。 無論是廣義的數字消費信貸還是狹義的數字消費信貸，其核心的借貸功能以及數字化帶來的法律風險并不因此而受到影響。 本文所論述的數字消費信貸為廣義上的數字消費信貸。

當前，我國數字消費信貸產品以互聯網消費信貸為主，互聯網消費信貸是指商業銀行、消費金融公司、互聯網公司等主體借助互聯網平臺，不以儲蓄為目的，運用信用和大數據分析技術，向個人或家庭消費者發放以生活消費為目的的中短期貸款。 目前，我國常見的互聯網消費信貸主要包括兩種類型，一種是以螞蟻花唄、京東白條、蘇寧小貸、分期樂為代表的場景式消費貸；另一種是現金貸，以螞蟻借唄為代表，即不依賴特定場景，直接向消費者提供消費資金。 從經營模式來看，我國互聯網消費信貸主要可以分為商業銀行、消費金融公司、電商平臺和分期付款平臺四種，其代表產品分別為工行“個人逸貸”、馬上消費金融公司的“安逸花”、螞蟻“花唄”和“分期樂”。 這些信貸產品極大地降低了信貸成本，使得更多低收入群體和大學生獲得優質的金融服務，在居民的消費行為中占據愈加重要的位置。 但是，數字消費信貸在發展過程中以市場自發性為主要導向，欠缺成熟的法律規制體系，使得其在擴張過程中容易產生各類風險，制約自身進一步發展。

首先，過度借貸容易引發系統性風險，導致社會不穩定和引發其他暴力犯罪。 大量數字消費信貸產品給予用戶過高的信貸額度，對不具有穩定收入的人群，如大學生和低收入人群發放超過他們自身能力的貸款。 如對普通在校大學生，額度甚至可以達到一萬元左右，但是大學生自身沒有收入，其還款來源基本是家庭給予的生活費，并且普通在校大學生月生活費普遍在2000 元以內。 這不僅容易使大學生陷入消費陷阱，培養不良的消費習慣，也容易因為無法還貸等造成惡性事件。 此外，過高的貸款額度給居民生活和系統帶來了不穩定的因素，也容易出現“以貸養貸”的債務陷阱現象，進而引發暴力催收等更加惡劣的社會現象。

其次，侵犯金融消費者合法權益的現象頻發。主要體現在部分平臺金融機構過度收集用戶數據和個人信息、泄露或非法買賣用戶信息、暴力催收、隱瞞產品重要信息、未采用合理的方式提示消費者等侵犯消費者知情權、公平交易權、安全權的行為。 例如，2021 年12 月16 日，銀保監會通報指出華夏銀行互聯網貸款利率宣傳不規范，侵害消費者知情權。數字消費信貸平臺眾多，各類違法違規行為監管難度加大。

再次，平臺企業內部的合規存在漏洞。 互聯網消費信貸平臺的經營者由于自身的趨利性和法律意識淡薄，對很多監管政策視而不見，不予落實。 中國人民銀行發布的?中國金融穩定報告(2021)?顯示，約89 家銀行通過第三方互聯網平臺吸收的存款余額約5500 億元，較2019 年末增長127%，第三方互聯網存款業務主要存在違規開展代辦儲蓄業務，地方法人銀行突破經營區域限制，逃避監管，擾亂市場秩序，增加中小銀行流動性風險等問題。

最后，高科技的大量運用容易導致技術風險。 數字消費信貸相較于傳統以銀行為主導的信貸產品，具有虛擬化和去中心化等特征，大數據、云計算等技術大量得到應用，如螞蟻集團的消費信貸產品“花唄”根據大數據技術為用戶精準畫像進行授信并進行風險控制。 技術本身會存在一定漏洞、失靈的現象以及一些其他的缺陷，容易導致最終服務或產品偏離技術設定的目標，具有一定的不確定性。

二、 數字消費信貸風險治理的審計因應邏輯

(一)現有金融監管措施難以滿足數字金融創新發展的需求

一方面，我國在對金融創新領域進行管理時長期采用“先發展后規范”的監管模式，金融創新速度加快，使得創新產品在一定時期內處于野蠻生長的無序局面，導致監管滯后的現象。 市場主體的趨利性在快速擴張中，往往會侵害其他主體的利益，導致各類風險，金融科技創新也加快了金融創新風險的傳播速度。 以互聯網消費信貸為例，2014 年，京東“白條”、螞蟻“花唄”陸續上線；2015 年，螞蟻“借唄”、工行“融e 聯”等互聯網消費信貸產品相繼上線。 艾瑞咨詢數據顯示，2014 年至2019 年間，我國互聯網消費信貸規模從187 億元上升到16.3 萬億元。 互聯網消費信貸快速發展，市場規模龐大，但是對其相應的監管措施卻未及時到位，出現了誘導消費、不正當競爭、利率不透明、侵犯消費者合法權益等市場亂象。 由于多種條件制約，金融監管的法律法規及政策以及執行力度難以及時匹配數字金融創新的步伐。 這就需要通過其他治理手段對數字金融出現的問題和風險予以及時回應。

另一方面，數字消費信貸產品往往涉及多個市場主體，跨地域、跨市場、跨層級，監管難度大，相關管理部門難以做到全面監督，容易出現監管漏洞。 以螞蟻“花唄”為例，用戶在開通“花唄”時需要勾選信貸服務商提供的金融服務即相關信用協議，該服務商為螞蟻智信(杭州)信息技術有限公司，屬于一家信息科技公司，是螞蟻科技集團股份有限公司的全資子公司。 一項互聯網消費信貸產品往往涉及信息科技、金融科技、信用管理公司以及商業銀行、消費金融公司、小額貸款公司等資金提供方。 當前，我國在金融監管領域大力倡導“功能監管”為主，“機構監管”為補，往往需要多個金融監管部門合作，且對不同業務也需要決定是否采取差異化的監管方式。 由此我們可以看出，互聯網消費信貸作為互聯網金融的一部分，對監管能力和監管機關協作有著較高的要求。

(二)審計監督在金融風險治理中具有重要的作用

近年來我國高度重視審計監督在風險治理中的作用，不斷創新審計監督手段。 審計是黨和國家監督體系中的重要部分，十八大以來，黨和國家領導人高度重視國家審計在防范和化解重大金融風險中的作用，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調要努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。 2021 年6 月，中央審計委員會和審計署聯合發布?“十四五”國家審計工作發展規劃?，提出要重點加強對防范化解金融風險情況、金融監管部門職能履行情況、金融機構經營管理情況、金融服務實體經濟情況等四個領域的審計工作。 2021年10 月23 日，十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過了新修訂的?審計法?并于2022 年1 月1日正式實施，其中第二十二條做出重大修改，第二款賦予了審計機關對非國有金融機構的審計權利，擴大了審計范圍，有利于實現審計全覆蓋和防范非國有金融機構的風險。 由此可見，審計在金融風險治理中具有重要作用，符合我國當前重大風險治理的理念和價值導向。

另一方面，我國正在逐步推進國家治理能力和治理體系現代化，政府審計可以發揮國家治理體系中具有揭示、預防和抵御功能的“免疫系統”的作用，有效地參與數字消費信貸的風險治理過程。在金融風險治理過程中，審計可以通過對被審計單位的財務報表等情況的檢查，及時揭示被審計對象存在的問題，通過審計建設等方式及時要求被審計單位進行改正，將相關問題上報有關部門，從而及時發現金融體系中存在的風險問題。 金融審計具有全面性和系統性，它可以配合現行互聯網金融領域跨行業、跨地域經營模式下的穿透式監管的要求。從一些發達國家的金融風險治理經驗來看，審計的作用不可忽視。 金融危機后，美國于2010 年 7 月21 日出臺了?多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案?(以下簡稱“?多德－弗蘭克法案?”)，授予美國審計署更加廣泛的金融監管審計權限。 該法案加強了對金融穩定監督委員會的審計，有利于及時預防、揭示和化解系統性金融風險、維護金融穩定。

三、 ?審計法?第二十二條第二款適用基礎分析

?審計法?第二十二條第二款將政府審計機關對國有金融機構或國有資本控制或占主導地位的金融機構的審計范圍擴展到非國有金融機構，彌補了審計機關對市場規模日益龐大的民間金融業務的審計空白，為政府審計廣泛參與數字消費信貸的風險治理提供了法律依據。

(一)適用對象:“前款規定以外的金融機構”

第二十二條第一款規定了兩種對象，即國有企業或國有資本占控股或主導地位的企業以及國有金融機構或國有資本占控股或者主導地位的金融機構。 從該法條的內部關系來看，第二款是對第一款的例外情形的規定，因此，審計機關滿足一定條件下可以對國有金融機構或國有企業占主導或控制地位的金融機構之外的金融機構進行審計。 該類金融機構在實踐中以私人資本或私人資本占主導地位的形式存在，包括各類民營銀行、金融科技公司、消費金融公司、小額貸款公司等。 此類金融機構由于私人資本具有控制或主導力量，受國家監督力量比較弱，社會責任感較弱。 只要滿足法定情形，經過特定程序，審計機關可以對以上機構進行審計。 由于數字消費信貸參與主體多元化，一項產品可能包括數十家私人市場主體，并非所有機構都會成為審計對象，審計對象的確定還需要法規進一步明確，但應當以產品的主要經營者為主。

(二)適用基礎:“涉及國家財政金融重大利益”

對“涉及國家財政金融重大利益”的具體情形，該法和相關法規并沒有給出具體解釋，也無列舉情況，這就給審計機關在工作中適用該條款帶來了很多不便。 一項法律制度的適用必須要有明確的適用情形，即“大前提”。 根據該條規定，“涉及國家財政金融重大利益”是對非國有金融機構開展專項審計的啟動前提，因此對其界定一定要特別慎重，如果界定過于寬松，范圍太多，則容易導致該條款濫用，損害法律的權威；如果界定過于嚴苛，也不利于該條款的適用。 我國?審計法??審計法實施條例?等審計相關法律文件中并無關于“國家財政金融重大利益”的規定，學界目前也并無相關討論。 筆者認為，對金融機構的審計標準的認定可以參考相應的金融類法規，并結合審計工作的特點，制定相應的非國有金融機構的審計對象認定標準。 縱觀金融監管領域，近年來國家加強了對金融系統的風險管控工作。2020 年12 月3 日，人民銀行聯合銀保監會發布?系統重要性銀行評估辦法?，將系統重要性銀行評估納入金融監管框架，確立了評估流程、方法和指標。在評估指標方面，包括規模、關聯度、可替代性和復雜性等四個一級指標，并對各個指標的具體評估內容和權重做出了規定。 關于確定標準的考慮因素，筆者認為，可以參照央行和銀保監會在認定“系統重要性”的銀行方面的標準體系和方法，結合非國有金融機構的特點和金融審計工作的特殊性進行考慮。 在具體的考慮因素方面，應當包括資產負債狀況、市場關聯性、市場地位，非國有金融機構的資產負債的治理情況，是否存在較大的風險。 此外，關于“涉及國家財政金融重大利益情形”的認定主體，筆者認為應當由國務院組織對認定標準在行政法規文件中進行明確，并且明確審計署可以審計的非國有金融機構范圍。 由于第二十二條第二款是對傳統金融審計工作的突破，對該情形的認定構成了對法律的解釋，應當由國務院在?審計法實施條例?中對該情形做出具體解釋。

(三)適用程序:“經國務院批準”

該處規定了對非國有金融機構進行專項審計的程序，即“審計署申請—國務院審批”的流程。 在申請主體方面，法條似乎只賦予了審計署這一主體進行申請的申請制，在這里有個比較重要的問題是，如果其他主體如國務院、地方性政府機關或審計機關認為某金融機構涉及國家財政金融重大利益，該政府機關是否有權進行審計。 筆者認為，國務院認定某些非國有金融機構涉及國家財政金融重大利益的，可以指定審計署按照相應的審計程序進行審計。該條款明確了開展國有金融機構審計的主體只有審計署，因此其他各層級的審計機關無權以該條款的名義對非國有金融機構進行審計。 將該權利限定在審計署最高審計機關這一層面，即便因為涉及國家財政金融重大利益的情形，只有審計署具有相應的職權、技術和資源開展相應的審計工作；將該特殊情形限定在最高審計機關，也是立法謹慎性的一種體現，防止審計對象無限擴大。 值得注意的是，地方各級政府和審計機關無權提出審計申請。 但是，筆者建議建立中央和地方之間的非國有金融機構的審計信息報告制度，地方政府或審計機關對該地域的非國有金融機構的具體情況會更加熟悉，可以建立相應的信息報告機制和合作機制，將其認為比較重要的信息進行報送，并賦予該地方政府或審計機關提出相應的審計建議權。

四、 審計參與數字消費信貸風險治理的具體制度設計

(一)完善互數字消費信貸平臺的審計制度規范

一方面，?審計法?第二十二條的規定屬于綜合性、原則性的規定，應當由國務院或者審計署出臺相應的規范性文件對具體適用問題做出說明，且該權限不可由地方立法機關執行。 值得注意的是，在實踐中，很多地方立法機關會在?審計法?和?審計法實施條例?的指導下，針對本地區的審計情況，制定具體的審計方面的規范性文件，如江蘇省人大常委會出臺的?江蘇省審計條例?。 但是由于對非國有金融機構的審計只能由審計署申請，國務院批準后才能開展，各地方機關不具備對非國有金融機構的審計權限，更遑論相應的審計規范性文件的制定權限。 此外，應當盡快出臺對非國有金融機構進行審計的具體認定標準，進行相關試點工作，出臺相應的指導文件。 另一方面，在標準的制定主體方面應當由國務院領導，審計署具體負責制定。 對涉及國家財政金融情形的非國有金融機構需要由國務院進行批準，如果認定標準由其他機關制定，國務院在批準時可能會存在標準不統一等問題，所以應當在國務院的領導下制定相應的標準。 但是審計署金融審計司對金融審計的具體工作會更加熟悉、更加專業，由其負責標準的具體制定比較合適。 審計署可以借鑒金融管理部門對非國有金融機構進行監管的指標，并結合金融審計的經驗，制定一套符合自己業務規范的審計判斷標準。

(二)進一步促進延伸審計的應用，推進審計全覆蓋

金融活動和金融風險的傳導性決定了被審計對象的業務和其他金融機構彼此交織，互相影響，在互聯網消費信貸風險治理中，需要進一步加強延伸審計的應用。 在數字消費信貸業務活動中，會有許多科技公司或信息公司參與，金融管理部門對這些非金融公司難以進行監督，但是每個環節又很重要，因此對數字消費信貸領域“助貸”“聯合貸”中其他非金融機構參與實質性金融業務可以進行審計監督，彌補相應的監管漏洞。 我國法律中關于延伸審計的規定僅限于?審計法實施條例?第二十條中規對政府投資建設項目的延伸審計，并無其他法律規定，新修訂的?審計法?也無相關規定。 筆者建議在?審計法實施條例?修訂時考慮增加“涉及國家財政金融重大利益的情形”。 為維護國家經濟安全，可對與審計對象具有重要業務關聯的金融機構的業務實行延伸審計，將相關制度和程序以規范性文件的形式確定下來。

(三)加強金融審計協作，引入社會審計力量

數字消費信貸產品海量的數據特性、大量的技術應用以及廣泛的市場主體給審計機關的工作帶來巨大的負擔，制約了我國金融審計的發展。 因此，政府審計在參與數字消費信貸產品的審計時，可以利用公司內部的審計報告以及第三方審計機構出具的高質量的審計報告，加強與金融監管機構合作。

一方面，應當建立與金融管理部門的協作制度。審計機關和金融管理部門對非國有金融機構的金融活動進行不同層面的監督，審計機關側重于非國有金融機構的財務情況，金融管理部門對于金融機構的業務、風險和運行情況進行比較全面的監督。 相較于審計署對非國有金融機構的監督范圍，金融管理部門的監督范圍更廣，掌握的信息資源更多，監督技術也更加成熟。 金融審計和金融監督的工作會涉及一些重復方面，如果建立彼此之間的協作機制，可以減少一些重復性工作和節約審計資源。 審計機關在進行審計過程中掌握的一些金融機構的違法違規線索可以在制度規范下同金融管理部門分享，也有利于金融監管部門加強監管重點，改善金融監管工作。

另一方面，審計署應當充分利用被審計對象的內部審計結果，進一步引入高質量的社會審計。 數字消費信貸平臺自身的內部審計報告和由第三方社會審計出具的審計報告可以為審計機關了解審計對象以及相關市場的情況提供信息，高質量的社會審計工作可以針對被審計對象提供更加專業化和針對化的審計服務，減輕審計工作負擔和克服審計對象的局限性。 社會上一些專業為從屬金融機構第三方社會審計的審計機構具有豐富的經驗和專業的技術人員，這些機構對非國有金融機構的業務運營等情況更加熟悉，其出具的審計報告可以為審計機關了解被審計對象提供一些信息。 審計機關應加強與第三方社會審計機構的合作，但是要注意社會審計機構的資質和第三方社會審計報告的治理問題。