走向綠水青山
——以第三方環境污染治理企業為向度

吳 堯

(南通大學，江蘇 南通 226019)

改革開放以來，我國經濟持續高速發展，與此同時，經濟發展引起的環境污染問題變得不容忽視，如生態環境不斷惡化、重大環境污染事件頻發等。 這其中，經濟生產過程中導致的環境污染問題，因直接涉及政府與企業、監管與規制、經濟發展與環境保護等因素，具有普遍性與復雜性，故而需要不斷加強認知，提升綜合應對能力。

一、 環境污染第三方治理的提出

為統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局中對生態文明建設的要求，黨的十八屆三中全會通過?中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定?(下文簡稱?決定?)，提出從廣度和深度上推進市場化改革，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，堅持誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，推行環境污染第三方治理。 由此，環境污染治理的向度與模式開始從傳統的“誰污染，誰治理”轉向新興發展的“誰污染、誰付費”。

根據?決定?的精神與要求，國務院辦公廳于2014 年發布?國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見?，要求在堅持“堅持排污者付費”“堅持市場化運作”“堅持政府引導推動”三原則的同時以市場化、專業化、產業化為導向，將環境公用設施、工業園區等作為引入環境污染第三方治理的重點領域，不斷提升我國污染治理水平。 環境保護部于2017 年發布?關于推進環境污染第三方治理的實施意見?(下文簡稱?意見?)，開始有意識地區分主體——分為政府作為第三方治理委托方與企業作為第三方治理委托方，并要求明確環境污染第三方治理中的各方責任:排污單位承擔污染治理的主體責任，可依法委托第三方開展治理服務，依據與第三方治理單位簽訂的環境服務合同履行相應責任和義務。 第三方治理單位應按有關法律法規和標準及合同要求，承擔相應的法律責任和合同約定的責任。為了進一步便于實踐操作，2017 年國家發展和改革委員會、財政部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合印發了?環境污染第三方治理合同(示范文本)?(下文簡稱?治理合同?)的通知，并將其分為建設運營模式和委托運營模式，明確委托事項、治理邊界、責任義務、相互監督制約措施及雙方履行責任所需條件。 2020 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發?關于構建現代環境治理體系的指導意見?，提出積極推行環境污染第三方治理，建立健全“污染者付費＋第三方治理”機制，進一步明確了第三方治理在環境領域的作用和地位，故此，第三方治理已經成為污染治理的大趨勢，并在實踐領域不斷摸索，成為走向綠水青山的重要途徑。

二、 環境污染第三方治理之概念界分

(一)第三方的概念

提出“第三方”這一概念的語意前提是首先有“雙方”，在環境污染領域中，傳統的環境污染治理涉及兩方:環境監管方和環境污染方，一般情況下，政府職能部門作為環境監管方對作為環境污染方的排污單位進行監督和管理，排污單位依據“誰污染、誰治理”的原則對其生產活動中所帶來的污染物進行治理，形成二元主體傳統結構。 然而，在這種二元主體結構下，排污單位作為治理污染的直接負責人，精于生產經營的主要業務而疏于環境治理的業務，在牽扯精力的同時并不能有效地統籌治理資源，同時，排污單位就污染治理做到自給自足即可，缺乏動力鉆研環保產業、進行產業創收、創新環境治理技術，因此在長期實踐中出現了治污成本較高、治污效果不明顯、排污單位傾向于逃避責任等問題。

在此語境之下，“讓專業的人做專業的事”，新的主體——第三方環境污染治理企業，被引入傳統二元主體中，其主營業務即提供環境治理服務，主要客戶為排污單位，通過利用自己環境治理能力的專業優勢承擔部分原本屬于排污單位的環境治理責任，形成新的三元主體。

(二)第三方治理的概念

就第三方治理的概念而言，主要爭議在于政府是否能夠作為委托方。 比如，任卓冉認為第三方治理環境污染主體是排污者與環境服務公司，二者通過合同付費方式開展污染治理。 駱建華認為環境污染第三方治理主體為企業和環境服務公司，二者通過訂立合同付費治理污染并實現達標排放。兩位學者對環境服務公司(第三方環境污染治理企業)以合同的方式接受委托并開展治理這一定位并無異議，其觀點的主要區別在于委托第三方進行治理的主體是“排污者”還是“企業”，簡言之，排污者的概念大于企業，可以將非企業性質的主體(如政府)也包納其中。 由于非企業性質的主體作為治理委托主體時，其委托形式、合同內容、責任承擔等均與企業作為委托主體時相異，在概念分野上是否將非企業性質的主體納入委托方意味著研究路徑的不同。 許多學者會引入PPP(public private partnership)來描述環境污染第三方治理，認為其是PPP 的典型體現，國際上一般將PPP 定義為“私營實體參與或為基礎設施供給提供支持”，傳統的PPP 模式強調政府與社會資本的合作，即一方主體的身份為政府。 從傳統觀點來看，我國環境污染第三方治理與PPP 模式有交叉，政企合作型第三方治理，如城市污水處理、垃圾處理等一般采用的是特許經營的形式，屬于PPP 模式在生態環境治理領域適用的體現，而企企合作型第三方治理則不屬于PPP 模式。 但隨著環境污染第三方治理需要的增加，有學者認為環境污染第三方治理既包括以政府為責任主體的環境保護領域中的公私合作治理，也包括排污企業為責任主體的污染防治和生態修復領域中的私私合作治理。 在這里，可以將環境污染第三方治理看作是PPP 模式的延續和擴展，公私合作治理是延續，私私合作則為擴展。

然而，執著于從委托方的視角看問題可能會忽略了第三方治理的本質，人為地將第三方環境污染治理企業割裂開來。 第三方治理由于第三方環境污染治理企業的參與而產生，第三方環境污染治理企業作為第三方治理的決定性主體，理應以其作為觀察基點進行概念厘清，從第三方環境污染治理企業角度來說，其作為企業，在市場化經營中不會挑剔“客戶”，其委托方可以是任何企業或非企業主體，只要合同公平、責任合理、等價有償，便愿意接受委托，提供環境服務。 至于其委托形式、合同內容等差異，僅僅是經營時的需要，可以隨時根據委托方需要而調整。 所以，非企業性質的主體應當被包含在委托方內。 同時，由于第三方環境污染治理企業是代替委托方履行治污義務，意味著委托方應當負有治理污染義務，有義務才需付費委托。 故此，第三方治理應指負有治理污染義務的主體單位以合同的形式委托環境污染治理企業為其提供環境治理服務的行為。

三、 第三方環境污染治理企業的參與模式與責任

(一)第三方環境治理企業的治理參與模式

目前，在實踐中，環境污染第三方治理模式多樣，理論上對于環境污染第三方治理模式的區分標準也有較大差異。 如，劉寧和吳衛星認為可以依據污染物是否轉移治理這一標準將“企企合作型”環境污染第三方治理分為獨立型第三方治理和嵌入型第三方治理；任卓冉認為第三方治理可分為“政府委托型”第三方治理和“排污企業委托型”第三方治理兩種類型；常杪等認為第三方治理可以是面向新改建項目的“委托治理服務”，也可以是現有設備設施“托管運營服務”；駱建華則認為第三方治理應分為委托治理、托管運營兩種。 縱觀上述分類標準，其實可以歸納為三層:第一層，根據委托方主體的性質分類，將第三方治理分為“政企”型第三方治理和“企企”型第三方治理；第二層，根據第三方環境污染治理企業對治污設施及其運維的控制能力將“企企”型第三方治理進一步分類，分為“建設運營模式”與“委托運營模式”；第三層，將“建設運營模式”根據污染物最終在企業內部還是外部進行處理分為“嵌入型建設運營模式”與“獨立型建設運營模式”。 這種三層分類的方式在梳理歸納現有學說的同時契合了發改委、環保部等部委聯合印發的?治理合同?中指導實踐的示范合同。

(二)第三方環境治理企業的責任承擔

從上文可知，在現有環境污染第三方治理或實施意見中，著眼于政策大局，對環境污染第三方治理的原則、目標以及相關配套政策等問題進行了宏觀設計，出于對我國環境污染第三方治理實踐尚且處于初步階段、實踐內容不豐富的考慮與判斷，并沒有直接將第三方環境治理企業中委托方和第三方環境治理企業的責任明確規定下來，卻給了兩份頗有意味的示范合同鼓勵實踐操作，頗有“頂層設計與摸著石頭過河相結合”的味道。 同時，?中華人民共和國民法典??中華人民共和國環境保護法?以及相關環境保護單行法也未對環境污染第三方治理制度這一新興制度中的侵權責任分擔問題做出規定。 然而，實踐在發展的過程中需要智識作為參考，環境污染第三方治理侵權責任立法規定的缺位導致實踐中出現了一定的責任不明、合作混亂的現象，從第三方治理雙方的定位與互動關系出發，界明責任歸屬，不僅是“讓專業的人做專業的事”，而且是“讓專業的人做好專業的事”。

“企企”型第三方治理是當前環境污染第三方治理中數量最多、最為典型、亟須研究的治理模式。對于如何在委托企業與治理企業間劃分環境污染第三方治理侵權責任這一問題，現有理論大概分為兩類:一類以主體身份為劃分依據，形成了治污企業擔責說、排污企業擔責說、共同擔責說；另一類著眼于企業在治理過程中是否“盡義務”“有過錯”，即以治理行為是否達到一定的標準為劃分依據，分為治理過錯者擔責說、未履行注意義務者擔責說。 簡言之，這一問題的核心是治理企業應當依何承擔多大的義務? 根據?意見?，排污企業應承擔主體責任，環境服務單位(第三方環境治理企業)應承擔履約責任，這就明確規定了以排污企業為責任主體，以合約為排污企業與第三方環境治理企業的聯系紐帶。 “主體”意味著責任承擔方式上有著先后順序，責任先及于排污企業，再及于第三方環境治理企業；也暗示著責任的承擔有著外部性和內部性之分，在外部性，面向受害人的時候，排污企業應直接承擔主體責任，在承擔完責任后，歸于內部性時，應該依照雙方的合約分擔責任。 這表明，在內部，排污企業可以根據意愿和需求自由選擇不同的治理模式與環境治理企業訂立合同，約定環境治理企業的參與程度與服務性質，從而在治理過程中擁有不同的控制能力，最終承擔不同程度的責任。 比如，在“委托運營模式”“嵌入型建設運營模式”和“獨立型建設運營模式”這三種最常見的環境污染第三方治理模式中，隨著治理企業的參與程度的深入，對于污染治理的控制能力加強，在內部性分擔責任時其承擔的責任也就越重，責任風險也就越大，也無須擔心過重的責任導致治理企業積極性降低，重責任自然有高收益作為回報與對價，這本身也是市場化的應有之義。

四、 第三方環境污染治理企業參與治理的裨益

在厘清第三方環境污染治理企業的自我定位、運營模式與責任分擔后，能夠充分發揮好“污染者付費＋第三方治理”機制的制度價值，使第三方環境污染治理企業真正有所作為，擔當起我國環境保護與治理的重任。

第三方環境污染治理企業作為社會資本與治理資源，在參與環境治理市場后大大減輕了政府在企業環境污染治理方面的精力與資金投入，做到規范化、高效化，能夠更好地履行政府職能。 對于委托企業而言，治理環境污染的技術要求高，多數委托企業并不具備高效治理污染的人才與技術。 在如今環境監管要求不斷嚴格、指標不斷細化的情況下，自行治理污染意味著大量的人力和財力投入，企業的生產成本因此大幅增加，客觀上擠壓了企業的盈利，不利于其經營和發展；而治理企業通過術業有專攻式的技術迭代與升級，深挖各項實用型環保技術，使得裝備水平整體呈現高端化、智能化、系統化、模塊化、高效化、低耗能化，利用規模效應與技術優勢贏得市場，在為委托企業減責減負，使其能夠集中資源，發揮自身優勢專注于主營業務的同時提升環境質量，實現了自身企業的盈利，從而吸引更多的社會資本進入環境治理領域，使得環保投資渠道多樣化，進而形成多行業互動、良性循環發展的局面，改變以往經濟發展與環境保護的矛盾，通過政府指導、市場調動、產業配合的模式以環保賦能經濟，以經濟推動環保，真正做到了“既要綠水青山，也要金山銀山”，是“綠水青山就是金山銀山”的鮮活案例。