鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，有效銜接鄉(xiāng)村振興
——基于貧困異質(zhì)性的視角

周敏梅 孔祥飛 申 凱 .鹽池縣長(zhǎng)鹽資源開(kāi)發(fā)服務(wù)有限公司 .中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)農(nóng)村發(fā)展系.中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司

一、引言

為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告提出“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”和“實(shí)施鄉(xiāng)村振興”兩大戰(zhàn)略部署。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是消除絕對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，其目的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈努力，中國(guó)已如期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，脫貧后如何有效轉(zhuǎn)化脫貧成果，開(kāi)啟鄉(xiāng)村振興新征程，不僅關(guān)系到脫貧攻堅(jiān)的質(zhì)效，而且深刻影響鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。為此，中央“一號(hào)文件”2018—2020年連續(xù)三年明確提出做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接。尤其在黨的十九屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。這既是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)選擇，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接貫通面臨的困難與挑戰(zhàn)

自從2018年中央“一號(hào)文件”首次明確提出“做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接”的要求以來(lái)，經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的不懈努力，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接在頂層設(shè)計(jì)和學(xué)術(shù)理論層面均取得積極進(jìn)展，但二者在銜接目標(biāo)、體制機(jī)制、內(nèi)生動(dòng)力等方面仍存在不相適應(yīng)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)二者的無(wú)縫對(duì)接、有效貫通仍面臨困難與挑戰(zhàn)。

(一)銜接目標(biāo)需要相互協(xié)調(diào)

一般而言，脫貧攻堅(jiān)的短期效應(yīng)與鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)期目標(biāo)之間既有一致性，也存在差異性。只有將短期行為與長(zhǎng)期目標(biāo)相協(xié)調(diào)，才能夠?qū)崿F(xiàn)二者之間的和諧發(fā)展。一是脫貧任務(wù)依然艱巨，返貧風(fēng)險(xiǎn)仍然很大。自2020年底，國(guó)務(wù)院扶貧辦確定的全國(guó)832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽。在肯定脫貧攻堅(jiān)成果的同時(shí)，我們也應(yīng)看到這些實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)村貧困人口仍面臨返貧的風(fēng)險(xiǎn)，如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧仍是未來(lái)需要解決的一道難題。二是不同程度的政策“懸崖效應(yīng)”開(kāi)始顯現(xiàn)。在國(guó)家社會(huì)資源總量既定的條件下，對(duì)任何一類(lèi)群體或地區(qū)的大量、集中投入都將勢(shì)必會(huì)對(duì)其他群體或地區(qū)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，極易造成對(duì)于貧困邊緣地區(qū)、群體的“懸崖效應(yīng)”，在幫助貧困地區(qū)、群體脫貧的同時(shí)卻也在加劇貧困邊緣地區(qū)、群體走向貧困。

(二)銜接機(jī)制不暢

當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興已經(jīng)實(shí)施多年，二者在制度設(shè)計(jì)和體制機(jī)制方面各自進(jìn)行不同的探索，并取得了一定的成效。然而在政策銜接、體制機(jī)制銜接度方面仍存在不同程度的斷鏈。一是二者在政策上還未做到無(wú)縫對(duì)接。近年來(lái)一系列為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)出臺(tái)的政策舉措，需要根據(jù)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展進(jìn)行系統(tǒng)性、針對(duì)性的梳理，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)其政策舉措的適用性進(jìn)行綜合評(píng)估與統(tǒng)籌安排。二是亟需著手制定具有地域特點(diǎn)的政策銜接細(xì)則與實(shí)施方案。不同地區(qū)在探索脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效的實(shí)踐探索中往往會(huì)缺乏明確的方向指引，難以取得有效銜接的效果。三是在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中需建立由中央到地方完善的行政體系和與之相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建以脫貧攻堅(jiān)為核心的治理體系。雖然在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域也建立了類(lèi)似的組織架構(gòu)，不同于脫貧攻堅(jiān)的單核目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興涉及部門(mén)較廣，需調(diào)動(dòng)各方力量共同參與，如果缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制將很難實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施，而如何將脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)整合，則是實(shí)現(xiàn)二者有效銜接的重要一環(huán)。

(三)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力不足

農(nóng)民是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段和途徑，必須激發(fā)農(nóng)民的積極性，充分發(fā)揮農(nóng)民在生產(chǎn)過(guò)程中的主觀能動(dòng)性，但是在銜接過(guò)程中，農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力卻面臨難以激發(fā)的困難。一是農(nóng)民異質(zhì)性增強(qiáng)，調(diào)動(dòng)全部農(nóng)戶(hù)的積極性越發(fā)困難。加之大量勞動(dòng)力外流，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不足，尤其是隨著近年來(lái)農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶(hù)家庭總收入中的比重日益縮小，其參與村莊建設(shè)的積極性更加難以調(diào)動(dòng)。二是政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體關(guān)系略顯不暢。鄉(xiāng)村振興很大程度由政府主導(dǎo)，農(nóng)民被動(dòng)參與、不參與或參與價(jià)值不明顯。如在村莊規(guī)劃編制與項(xiàng)目規(guī)劃的過(guò)程中，很多地方政府在規(guī)劃過(guò)程中咨詢(xún)專(zhuān)家、關(guān)注企業(yè)，卻忽視農(nóng)民的意見(jiàn)與利益訴求，缺乏農(nóng)民參與、忽視農(nóng)民意見(jiàn)的發(fā)展規(guī)劃，往往會(huì)加劇地方政府與農(nóng)民的矛盾，使得政策難以落地。

(四)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難

培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是貧困戶(hù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧，貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要引擎，也是實(shí)現(xiàn)由產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)興旺轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。然而在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中培育、扶持的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)迭代的困境。一是產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性不強(qiáng)，許多的扶貧產(chǎn)業(yè)只重視前期投入和當(dāng)期效果，而缺乏后續(xù)的規(guī)劃與保障，可持續(xù)性較差。二是扶貧產(chǎn)業(yè)根植性較弱，轉(zhuǎn)型升級(jí)困難。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)整體呈現(xiàn)單一化、低端化、短期化現(xiàn)象，受政策、市場(chǎng)影響較大，且與其他產(chǎn)業(yè)融合程度不高，大多都是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。在脫貧攻堅(jiān)中，一些地方扶貧資金主要投向周期短、見(jiàn)效快和易評(píng)估的扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，與后續(xù)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求聯(lián)系不緊密，造成扶貧資源的浪費(fèi)。

(五)保障能力不足且關(guān)鍵領(lǐng)域改革亟需破題

經(jīng)過(guò)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)民生活水平得到顯著提高，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善，農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步建立，然而脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展仍然面臨各方面的挑戰(zhàn)，影響二者可持續(xù)發(fā)展的軟環(huán)境仍未得到明顯改善。如鄉(xiāng)村人才短板明顯，一些貧困地區(qū)村級(jí)組織換屆后，許多村黨組織的組成在年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)有所變化，但整體仍存在文化水平偏低、能力不足等問(wèn)題，新舊交接不暢、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)不明顯，如何將從農(nóng)村走出的年輕人、大學(xué)生、企業(yè)家等能人吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提供政策支持仍是鄉(xiāng)村亟需破解的難題。

三、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)踐路徑

隨著2020年我國(guó)貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困基本得到解決的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，我國(guó)如期全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)即將成為現(xiàn)實(shí)，困擾中華民族幾千年的絕對(duì)貧困問(wèn)題將得到歷史性的解決。然而，絕對(duì)貧困的消失，并不意味著貧困問(wèn)題的根本解決。當(dāng)前中國(guó)貧困在存在形態(tài)、空間分布、人群主體等方面呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分等制約鄉(xiāng)村振興的矛盾問(wèn)題相互交織，使其更具有復(fù)雜性、多維性、隱蔽性。在這樣的背景下，亟需在明晰銜接關(guān)系與矛盾問(wèn)題的基礎(chǔ)上，探究脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)踐路徑，從而實(shí)現(xiàn)由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興順利過(guò)渡，從“兩不愁三保障向“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕”轉(zhuǎn)變。

(一)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的總體思路

由于不同貧困地區(qū)、貧困人口致貧的原因千差萬(wàn)別，在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中采取的對(duì)策也各不相同，需要鞏固的脫貧成果也存在差異。為此，需要吸收借鑒精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧思想，采取多元化的舉措，探索多樣化的道路。

1.精準(zhǔn)識(shí)別：構(gòu)建脫貧攻堅(jiān)—鄉(xiāng)村振興指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

充分借鑒精準(zhǔn)扶貧思想，從鄉(xiāng)村振興的總要求出發(fā)，結(jié)合不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與貧困現(xiàn)狀，構(gòu)建脫貧攻堅(jiān)—鄉(xiāng)村振興指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，利用耦合協(xié)同模型來(lái)測(cè)度脫貧攻堅(jiān)—鄉(xiāng)村振興的耦合協(xié)同度，從而有效識(shí)別脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接中面臨的矛盾問(wèn)題。這一指標(biāo)體系不僅能夠用來(lái)衡量貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的耦合協(xié)同度，而且也應(yīng)該通過(guò)在非貧困地區(qū)建立類(lèi)似的指標(biāo)體系，用來(lái)衡量非貧困地區(qū)在緩解相對(duì)貧困和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中取得的成效，面臨的問(wèn)題。

2.精準(zhǔn)銜接：探索多樣化的銜接路徑

鑒于脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中形成了以“五個(gè)一批”工程為重點(diǎn)的脫貧思路。因此，在探索脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過(guò)程中，需要以“五個(gè)一批”工程為重點(diǎn)，對(duì)這些貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的質(zhì)效與可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估，然后進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)。與此同時(shí)，特別需要關(guān)注那些處于非貧困地區(qū)，但農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱，既缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，又面臨集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊，這些普通的村莊介于脫貧村與具有鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的振興村之間，其在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中需要破解更多的難題。

(二)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的策略重點(diǎn)

鑒于各地區(qū)貧困屬性和特征存在差異，在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接過(guò)程中要抓住二者有機(jī)銜接的契合點(diǎn)，重點(diǎn)突破。與此同時(shí)，統(tǒng)籌區(qū)域差異，打好組合拳，既要把握共性也要區(qū)別差異性，在一般原則與特殊規(guī)律之間把握平衡，有序推進(jìn)。

1.堅(jiān)持共性，夯實(shí)思想基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)

一是思想認(rèn)識(shí)銜接。思想銜接是做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的前提和基礎(chǔ)，結(jié)合習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”工作的重要論述，構(gòu)建二者的思想體系，在思想上形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，為行動(dòng)提供思想指引。二是體制機(jī)制銜接。在政策保障、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制等方面，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制銜接的順暢，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”。三是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)銜接。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，繼續(xù)深化農(nóng)村人居環(huán)境整治工程，不斷織密農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)，更好地實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。四是加強(qiáng)人才建設(shè)。鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍是踐行銜接實(shí)踐，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的尖兵。通過(guò)大學(xué)生村官、“三支一扶”、農(nóng)村基層干部培訓(xùn)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等途徑，穩(wěn)定基層人才隊(duì)伍，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效銜接儲(chǔ)備人才。

2.尊重差異性，鼓勵(lì)多元化發(fā)展

尊重差異，鼓勵(lì)多元的發(fā)展思想在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中得到生動(dòng)實(shí)踐，對(duì)于探索基于差異化基礎(chǔ)上的脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有重要的啟示。黨的十八大以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記在24個(gè)貧困村進(jìn)行的調(diào)研指導(dǎo)，有力地促進(jìn)了多元化發(fā)展路徑的形成。一是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。二是大力發(fā)掘鄉(xiāng)村旅游，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。三是借助異地搬遷，改善農(nóng)村貧困人口的生存發(fā)展環(huán)境。這些基于地方實(shí)踐所形成的各具特色脫貧模式，極大的豐富了二者的銜接方式，有助于鼓勵(lì)不同地區(qū)根據(jù)自身區(qū)域特點(diǎn)探索具有本地特色的發(fā)展道路，而不是以“樣板化”為指引，從而導(dǎo)致某些鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐探索變形、走樣。與此同時(shí)，黨中央仍堅(jiān)持幫扶政策總體不動(dòng)搖，健全各類(lèi)防止返貧的檢測(cè)幫扶機(jī)制，持續(xù)發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，完善相關(guān)配套設(shè)施，從而有力地保持脫貧政策的可持續(xù)性，筑牢脫貧民生網(wǎng)。

3.尊重人民群眾的創(chuàng)造精神，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

人民群眾是實(shí)踐的主體，歷史的創(chuàng)造者。在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，要尊重人民群眾的意愿，激發(fā)人民群眾的參與性。在加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)地方政府、企業(yè)、農(nóng)民等各方面的積極性。當(dāng)前在鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的基層實(shí)踐中，政府、企業(yè)仍具有主導(dǎo)地位，而具有主人翁地位的人民群眾尤其是農(nóng)村貧困人口更多的情況是被動(dòng)接受，這不僅不利于調(diào)動(dòng)人民群眾的參與性，而且不利于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策舉措的可持續(xù)發(fā)展，只有農(nóng)民真正融入鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐，才能為鄉(xiāng)村振興提供保障、奠定基礎(chǔ)，能夠真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，人的全面發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

① 第一個(gè)一百年，是到中國(guó)共產(chǎn)黨成立100年時(shí)全面建成小康社會(huì)。第二個(gè)一百年，是到新中國(guó)成立100年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

②中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[EB/OL].新華社,2020年11月3日。

③“五個(gè)一批”：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。