行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理問題及對策研究
—以Z管委會(huì)為例

簡桂梅 福建衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院

引言

行政事業(yè)單位依托國有資產(chǎn)以履行各項(xiàng)職能、保障行政運(yùn)營和提供公共服務(wù)。國有資產(chǎn)為黨和政府執(zhí)政能力提供了重要保障。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，其種類多、使用時(shí)間較長、規(guī)模較大，因此固定資產(chǎn)的管理工作就是重點(diǎn)且存在一定難度。許多行政事業(yè)單位存在“重購置輕管理”的思想、資產(chǎn)管理制度不健全、主體責(zé)任不明確、制度執(zhí)行不到位等現(xiàn)象，使得固定資產(chǎn)賬實(shí)不符、賬賬不符、重復(fù)購買、閑置浪費(fèi)、處置不規(guī)范的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。為了強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理，2016年財(cái)政部、省財(cái)政廳、市財(cái)政局發(fā)布關(guān)于國有資產(chǎn)清查工作的通知，進(jìn)一步強(qiáng)化了行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的管理。2016年起，F(xiàn)市全面展開行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作，Z管委會(huì)于2018年全面開展資產(chǎn)清查工作，在清查工作中發(fā)現(xiàn)許多問題。筆者通過Z管委固定資產(chǎn)清查案例，分析行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理上存在的問題，針對存在的問題提出優(yōu)化策略，提升資產(chǎn)管理水平。

一、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理問題分析

Z管委會(huì)為省屬市管的行政單位，于2015年獲國務(wù)院批準(zhǔn)成立。與2011年批準(zhǔn)成立的Y管委會(huì)、1992年批準(zhǔn)成立的X管委會(huì)是“一套班子”。Z管委會(huì)下設(shè)8個(gè)部門，辦公室是Z管委會(huì)的資產(chǎn)管理部門。Z管委會(huì)的辦公場所由轄區(qū)政府提供，名下無房屋建筑物。Z管委會(huì)固定資產(chǎn)主要有通用設(shè)備和辦公家具。固定資產(chǎn)均未粘貼標(biāo)簽。1992-2018年期間，Z管委會(huì)固定資產(chǎn)逐年增加但較少清理資產(chǎn)，除1998年做過固定資產(chǎn)清查處理了盤虧資產(chǎn)、2010年報(bào)廢一輛車和2017年車改上交車輛外未再處置過其他固定資產(chǎn)。資產(chǎn)清查是資產(chǎn)管理的重要手段。結(jié)合Z管委會(huì)資產(chǎn)清查情況，可以看出行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理上存在的一些問題。

（一）資產(chǎn)管理制度未細(xì)化

在固定資產(chǎn)清查前，F(xiàn)市的固定資產(chǎn)管理文件為2012年5月發(fā)布的《FZ市級行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。該辦法面向全市所有的行政單位和事業(yè)單位，具有通用性，但在固定資產(chǎn)的實(shí)際管理過程中遇到的具體問題和難點(diǎn)問題，缺乏詳細(xì)的操作步驟。無法包羅從預(yù)算、購置、使用、維護(hù)、處置和績效評價(jià)等全面的事項(xiàng)。管理辦法給行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理工作指明了方向，但在操作細(xì)節(jié)方面無法面面俱到。比如資產(chǎn)處置申報(bào)表中關(guān)于資產(chǎn)報(bào)損、報(bào)廢的技術(shù)鑒定，應(yīng)該由資產(chǎn)管理部門自行鑒定還是請專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定。若是資產(chǎn)管理部門自行鑒定，那是否應(yīng)先設(shè)立囊括所有資產(chǎn)種類的技術(shù)鑒定標(biāo)準(zhǔn)、是否應(yīng)聘請專業(yè)人員負(fù)責(zé)鑒定。若應(yīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定，那是否應(yīng)該先由財(cái)政部門還是各單位通過招標(biāo)或其他方式成立專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定庫。又如涉及資產(chǎn)在單位內(nèi)外部流轉(zhuǎn)應(yīng)履行哪些程序、由哪些具體部門審批，這些事項(xiàng)都需要各單位逐步進(jìn)行細(xì)化完善。雖然大部分的行政事業(yè)單位也都有制定細(xì)化的資產(chǎn)管理辦法，但Z管委會(huì)資產(chǎn)管理部門未結(jié)合單位的實(shí)際情況對資產(chǎn)管理辦法進(jìn)行細(xì)化和完善。

（二）資產(chǎn)管理意識薄弱

Z管委會(huì)缺乏固定資產(chǎn)的管理意識。資產(chǎn)管理部門熱衷于申請購買資產(chǎn)，而忽視了對購入固定資產(chǎn)的日常管理和維護(hù)。未指派專人管理和維護(hù)資產(chǎn)：無專職資產(chǎn)管理員錄入固定資產(chǎn)臺賬，未更新固定資產(chǎn)臺賬信息，所有資產(chǎn)均未粘貼固定資產(chǎn)標(biāo)簽，不利于辨認(rèn)資產(chǎn)，固定資產(chǎn)移動(dòng)未做記錄也無移交手續(xù)，部分固定資產(chǎn)無處置記錄，也未向財(cái)務(wù)遞交資產(chǎn)處理原始材料，未定期（至少一年一次）盤點(diǎn)固定資產(chǎn)，無法及時(shí)確認(rèn)資產(chǎn)盈虧，未組織人員定期維護(hù)資產(chǎn)以延長資產(chǎn)的使用壽命。大部分行政事業(yè)單位在提出國有資產(chǎn)清查前，其管理意識也是較差的。

（三）固定資產(chǎn)配置不科學(xué)，使用率不高

資產(chǎn)管理部門在制定資產(chǎn)采購計(jì)劃時(shí)沒有進(jìn)行必要性論證，造成一定的資源浪費(fèi)。早期X管委會(huì)為配合海關(guān)做好網(wǎng)絡(luò)視頻監(jiān)控業(yè)務(wù)（全球眼）在X綜合大樓二樓新裝一批配置較高的機(jī)房設(shè)備，安裝完還未啟用，同年保稅功能全部轉(zhuǎn)移至X物流園區(qū)，X管委會(huì)新購置的機(jī)房設(shè)備一直處于閑置狀態(tài)。

資產(chǎn)管理部門只負(fù)責(zé)購買資產(chǎn)，未登記固定資產(chǎn)臺賬、未定期清查資產(chǎn)，因此不知道單位存在哪些閑置資產(chǎn)。在需要辦公設(shè)備時(shí)多采用購買新設(shè)備來滿足需要，較少在各部門間調(diào)劑使用固定資產(chǎn)。另外，配置資產(chǎn)時(shí)未根據(jù)實(shí)際工作需要和人員編制情況進(jìn)行配備。比如單位的電腦和打印機(jī)購置太多，可以達(dá)到人均2臺的現(xiàn)象。

（四）固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，賬賬不符，信息系統(tǒng)不完善

本次清查發(fā)現(xiàn)一些問題：資產(chǎn)信息系統(tǒng)不完善；產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰；毀損、已達(dá)報(bào)廢年限資產(chǎn)未做報(bào)損報(bào)廢處理；存在資產(chǎn)盤盈和盤虧。

1.資產(chǎn)信息系統(tǒng)不完善

Z管委會(huì)資產(chǎn)管理軟件落后，僅存在基礎(chǔ)的資產(chǎn)錄入功能，資產(chǎn)的存放地點(diǎn)只能體現(xiàn)最后錄入的地點(diǎn)，不能體現(xiàn)出固定資產(chǎn)在各個(gè)部門間轉(zhuǎn)移的記錄、資產(chǎn)劃撥轉(zhuǎn)出記錄以及資產(chǎn)處置記錄。資產(chǎn)信息系統(tǒng)獨(dú)立于財(cái)務(wù)系統(tǒng)之外，兩系統(tǒng)不兼容，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，這給財(cái)務(wù)人員對賬帶來不便。

2.產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰

根據(jù)1994年F省與H關(guān)的一份協(xié)議：X管委會(huì)給H關(guān)無償提供辦公場所、辦公設(shè)備、交通設(shè)備、住宿以及辦公經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。X管委會(huì)無償提供辦公設(shè)備給駐區(qū)海關(guān)辦事處，但未辦理資產(chǎn)劃撥手續(xù)。后續(xù)X管委會(huì)也按照H關(guān)總署的協(xié)議無償提供辦公設(shè)備給駐區(qū)國檢部門，也未辦理資產(chǎn)劃撥手續(xù)。

2000年，X管委會(huì)為海關(guān)購置家具一批。X物流園區(qū)封關(guān)運(yùn)作期間（2008-2015），Z管委會(huì)為駐物流園區(qū)國企（A保稅港區(qū)開發(fā)建設(shè)有限公司）、駐物流園區(qū)的Z管委會(huì)各局室、海關(guān)國檢部門購買大量的辦公設(shè)備、家具。Z管委會(huì)給駐江陰港區(qū)單位、海關(guān)國檢部門添置辦公設(shè)備和家具，未辦理劃撥手續(xù)，導(dǎo)致大量賬面資產(chǎn)無法找到。2016年FQ市政府接管X物流園區(qū)，Z管委會(huì)原先為各局室購置的辦公設(shè)備也由FQ市接管，也未辦理劃撥手續(xù)。

1998年底，辦公場所遷至X綜合大樓后，4家區(qū)屬國有企業(yè)、國檢、法庭、工商和多家租賃在樓內(nèi)辦公的民營企業(yè)一起辦公。2011年，Y管委會(huì)獲國務(wù)院批準(zhǔn)成立，2家區(qū)屬企業(yè)與Y管委會(huì)均在X物流園區(qū)一起辦公。因與區(qū)屬企業(yè)一起辦公，許多資產(chǎn)混合使用，Z管委會(huì)遷址后原有資產(chǎn)仍留給區(qū)屬企業(yè)使用，但未做資產(chǎn)劃撥審批手續(xù)。

3.毀損、已達(dá)報(bào)廢年限資產(chǎn)未做報(bào)損報(bào)廢處理

自1992年X管委會(huì)獲國務(wù)院批準(zhǔn)成立以來，單位經(jīng)歷過多次搬遷：從一層倉庫搬到X綜合大樓，期間在江陰辦公，后搬到XX自貿(mào)區(qū)綜合大樓，多次搬遷辦公場所，導(dǎo)致部分家具毀損。

X綜合大樓、XX江陰港大樓堆積大量已達(dá)報(bào)廢年限的電腦、打印機(jī)、電視等電器和毀損的桌椅衣柜等家具。這些固定資產(chǎn)均未做報(bào)損或者報(bào)廢處理，導(dǎo)致實(shí)際可用資產(chǎn)與賬面資產(chǎn)相差較大。另外，早期處理的固定資產(chǎn)未做報(bào)廢手續(xù)。如2000年舉辦了“閩臺商品博覽會(huì)”，期間購買了大量鋁合金柜、展覽桌，在博覽會(huì)結(jié)束后，這些鋁合金柜、展覽桌直接閑置而未出售，存放多年后進(jìn)行處理時(shí)未從固定資產(chǎn)臺賬和財(cái)務(wù)賬里轉(zhuǎn)出。

4.存在資產(chǎn)盤盈和盤虧

2015年，Z管委會(huì)獲國務(wù)院批準(zhǔn)成立，Z管委會(huì)為XX保稅港區(qū)辦事大廳、XX保稅區(qū)辦事大廳、XX自貿(mào)區(qū)辦事大廳、XX自貿(mào)區(qū)辦公大樓購買辦公設(shè)備，購買款項(xiàng)均由區(qū)財(cái)政直接支付，未從行政經(jīng)費(fèi)列支，導(dǎo)致管委會(huì)行政賬戶未入賬該批資產(chǎn)，由此引起資產(chǎn)盤盈137萬元。

1994年，XX服務(wù)公司財(cái)務(wù)兼任X管委會(huì)會(huì)計(jì)，X管委會(huì)賬戶代收代付了XX服務(wù)公司購置的辦公設(shè)備和辦公家具款，另外代收代付其他單位辦公設(shè)備款，財(cái)務(wù)人員將這兩撥代收代付款錯(cuò)誤登入固定資產(chǎn)臺賬，并計(jì)入會(huì)計(jì)賬。

X物流園區(qū)員工宿舍四臺格力空調(diào)壞掉，經(jīng)辦人員未做報(bào)廢手續(xù)直接丟棄，造成資產(chǎn)盤虧。

（五）固定資產(chǎn)管理缺乏監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制

外部監(jiān)督非常重要。在委托代理理論中，行政事業(yè)單位作為資產(chǎn)的代理方對固定資產(chǎn)有守護(hù)責(zé)任。代理雙方的目標(biāo)一致且在信息對稱的情況下，委托方能有效監(jiān)督代理方。但在雙方信息不對稱的情況下，對代理方的監(jiān)管就比較困難。因此，監(jiān)管委托代理事項(xiàng)就變得十分重要。Z管委會(huì)在資產(chǎn)管理上的問題歸根到底還是管理制度不完善，這也是大部分行政事業(yè)單位都存在的缺點(diǎn)。從資產(chǎn)使用者視角看，Z管委會(huì)未建立細(xì)化的資產(chǎn)管理制度，在預(yù)算、采購、使用、轉(zhuǎn)移、處置等環(huán)節(jié)無詳細(xì)的操作指南，使得資產(chǎn)使用部門在執(zhí)行中存在困難。從資產(chǎn)管理者視角看，固定資產(chǎn)的主管部門在監(jiān)管中存在這些問題：未定期對固定資產(chǎn)管理部門的總體資產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，如資產(chǎn)管理部門從1999年至2015年之間均未按規(guī)定進(jìn)行每年一次的資產(chǎn)清查，主管部門也未對其發(fā)出清查通知；固定資產(chǎn)制度執(zhí)行不到位，如早期的資產(chǎn)采購預(yù)算比較形式，主管部門對于資產(chǎn)管理部門的提出采購預(yù)算一般都會(huì)審批通過，使得資產(chǎn)管理部門在做采購計(jì)劃時(shí)缺乏必要性的論證，易造成重復(fù)配置資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)的問題。另外紀(jì)檢監(jiān)察部門缺乏對固定資產(chǎn)的監(jiān)管，使得資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)使用部門責(zé)任意識偏弱。

固定資產(chǎn)管理中獎(jiǎng)懲制度不可或缺。行政事業(yè)單位因其特有的公共服務(wù)性質(zhì)，其所有權(quán)是人民大眾，而代為行使所有權(quán)的單位缺乏管理好資產(chǎn)的動(dòng)力，這時(shí)建立激勵(lì)約束機(jī)制就變得尤為重要。制度中的激勵(lì)措施能提高資產(chǎn)管理者的工作積極性和主動(dòng)性，懲罰措施能在一定程度上約束單位和員工的行為。Z管委會(huì)未在制度上建立約束固定資產(chǎn)預(yù)算、購置、使用、調(diào)撥、處置等環(huán)節(jié)責(zé)任人的條款，也未建立懲罰機(jī)制來追究相關(guān)人員責(zé)任，因此員工責(zé)任意識較弱。

二、優(yōu)化固定資產(chǎn)管理的對策和建議

（一）完善制度建設(shè)

制定資產(chǎn)管理制度。各單位根據(jù)財(cái)政的國有資產(chǎn)管理辦法，結(jié)合各單位的工作實(shí)際，制定出從固定資產(chǎn)購置、驗(yàn)收使用、日常維護(hù)、資產(chǎn)清查、調(diào)撥、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)都清晰明了的《固定資產(chǎn)管理實(shí)施細(xì)則》，以便更有效地管理固定資產(chǎn)。

建立職責(zé)制度。在固定資產(chǎn)日常管理中，要明確責(zé)任分工，細(xì)化監(jiān)管責(zé)任、資產(chǎn)管理部門直接責(zé)任人、各部門具體人員崗位責(zé)任，確保固定資產(chǎn)管理每個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都能追責(zé)到具體人員。

建立報(bào)告制度。資產(chǎn)管理部門每年應(yīng)向本級財(cái)政部門書面報(bào)告資產(chǎn)管理情況，本級財(cái)政向上級財(cái)政部門報(bào)告本單位固定資產(chǎn)管理情況，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理的公開、透明、規(guī)范。

（二）嚴(yán)格資產(chǎn)配置管理

確定配置標(biāo)準(zhǔn)。在固定資產(chǎn)購入環(huán)節(jié)，應(yīng)堅(jiān)持勤儉節(jié)約、合理配置、促進(jìn)工作履行的原則。根據(jù)省級行政事業(yè)單位通用辦公設(shè)備購置費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合單位在職在編人數(shù)、行政職能、工作任務(wù)等情況，確定單位各項(xiàng)固定資產(chǎn)的配置數(shù)量、價(jià)格限額、功能標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)廢年限等指標(biāo)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)配置固定資產(chǎn)。

實(shí)施預(yù)算管理。預(yù)算管理不能流于形式。要根據(jù)預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，行政單位配置固定資產(chǎn)需先進(jìn)行預(yù)算審批，未納入財(cái)政預(yù)算的新增固定資產(chǎn)，一律不予批準(zhǔn)購置。年初未納入預(yù)算、確實(shí)需要購買固定資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)追加預(yù)算，預(yù)算審批通過后才能購置。

（三）強(qiáng)化資產(chǎn)使用管理

定期資產(chǎn)清查。固定資產(chǎn)管理部門每年應(yīng)組織一次全面的固定資產(chǎn)清查工作，不定期或者定期清查部分固定資產(chǎn)，將固定資產(chǎn)檢查常態(tài)化，從源頭對固定資產(chǎn)變動(dòng)狀況進(jìn)行監(jiān)控，確保賬實(shí)相符、賬賬相符。

信息化管理。資產(chǎn)管理部門應(yīng)建立信息化資產(chǎn)管理平臺，及時(shí)掌握單位固定資產(chǎn)增減變化情況，實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。定期分析單位資產(chǎn)構(gòu)成，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位閑置、超標(biāo)配置固定資產(chǎn)等問題，采取針對性措施，提高資產(chǎn)的利用率。

日常維護(hù)。資產(chǎn)管理部門應(yīng)對使用中的資產(chǎn)做好經(jīng)常性維護(hù)，如辦公沙發(fā)、公務(wù)用車等，應(yīng)組織人員或?qū)嵤┩獍B(yǎng)護(hù)資產(chǎn)，保持固定資產(chǎn)功能，盡可能延長資產(chǎn)的使用期限。

（四）規(guī)范處置管理

單位無償調(diào)撥和報(bào)廢處置固定資產(chǎn)要嚴(yán)格執(zhí)行固定資產(chǎn)的處置審批制度。對需無償調(diào)撥的固定資產(chǎn)，資產(chǎn)管理部門應(yīng)先提出申請，報(bào)單位負(fù)責(zé)人、財(cái)政部門審批后再劃撥；對達(dá)到報(bào)廢年限且不能使用的固定資產(chǎn)，由使用部門提出申請，報(bào)經(jīng)資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)人、單位負(fù)責(zé)人、財(cái)政部門審批后處置；對未達(dá)報(bào)廢年限已毀損或不能使用的固定資產(chǎn)，由使用部門提出申請，經(jīng)技術(shù)鑒定需淘汰的，報(bào)經(jīng)資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)人、單位負(fù)責(zé)人、財(cái)政部門審批后處置。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)

明確監(jiān)督責(zé)任。監(jiān)察部門在資產(chǎn)購置、調(diào)撥、處置環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政部門實(shí)行綜合監(jiān)督，Z管委會(huì)在資產(chǎn)預(yù)算、購置、使用、調(diào)撥、處置所有環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。

強(qiáng)化問責(zé)力度。發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理中的問題，要制定措施，整改到位；若造成一定后果的，要問責(zé)到人，按規(guī)定予以懲處并通報(bào)，以達(dá)到警示作用。

結(jié)語

總之，隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，行政事業(yè)單位應(yīng)對自身的固定資產(chǎn)管理水平有更高的要求。各行政事業(yè)單位應(yīng)認(rèn)真梳理單位的資產(chǎn)情況，摸清家底，分析單位資產(chǎn)管理上存在的問題，優(yōu)化本單位的固定資產(chǎn)管理水平。這就需要分清各職能部門的職責(zé)，完善資產(chǎn)管理制度建設(shè)；要嚴(yán)格資產(chǎn)配置；要強(qiáng)化資產(chǎn)使用管理，規(guī)范處置管理，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。