粵港澳大灣區法治化營商環境中的行政執法合作

曹肖肖，梅達成

(西南醫科大學法學院，四川 瀘州 646000)

縱觀世界經濟的發展，灣區已成為帶動區域乃至世界經濟、技術發展的領頭羊，目前世界公認的三大灣區是美國舊金山灣區、紐約灣區、日本東京灣區。為建設粵港澳大灣區，近年來，黨中央、國務院做出一系列重大決策部署。2017年10月18日黨的十九大報告中首次提出建設粵港澳大灣區的戰略；2017年12月18日，習近平總書記在中央經濟工作會議上指出:粵港澳大灣區建設要科學規劃，加快建立協調機制；2019年2月18日，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發布，粵港澳大灣區在我國經濟建設以及區域合作中的重要作用不言而喻。隨著粵港澳大灣區建設的深入發展，區域行政執法合作日趨重要。

一、問題闡述

粵港澳大灣區是由廣東省的廣州、深圳、珠海、惠州、東莞、佛山、中山、江門、肇慶九市和香港特別行政區、澳門特別行政區組成的城市群，是我國經濟開放程度最高的區域，也是世界第四大灣區；粵港澳大灣區的建設代表了我國經濟發展和對外開放的新格局，也是我國提升綜合實力的新機遇。與此同時，它也與我國的長江三角洲和京津冀經濟圈形成競爭和促進關系。營商環境是企業經營和投資環境，也是體現一國或者地區的綜合競爭力的重要指標；法治是社會穩定發展的有力保障，同樣也是良好營商環境的重要保障。法治化營商環境是有關營商的法律法規完備并得到有效實施的一套制度性安排。行政執法合作是在粵港澳大灣區經濟一體化背景下，灣區內的各行政主體在行政執法過程中針對大灣區的共同事務進行協助執法、聯合執法等活動，以及各執法主體的執法權限、協助執法的形式、監督方式等進行規范的總稱。隨著粵港澳大灣區經濟一體化的深入發展，需要破除地方保護以及原有的條塊分割的體制機制，實現各經濟要素在灣區內自由流通、優勢互補，達到互利共贏的目的。為了使原本獨立的市場聯合起來形成一個密切協作的大市場，讓不同行政區劃內的市場協調高效運作，應保持大灣區內的行政執法協調一致。因此，行政執法合作在粵港澳大灣區法治化營商環境建設中具有重要地位。

二、行政法合作在粵港澳大灣區法治化營商環境建設中的必要性

粵港澳大灣區法治化營商環境建設有利于該地區引進外資，提高其綜合競爭力；法治化營商環境建設中的行政執法合作屬于跨區域行政執法合作，利于打破原有的條塊分割模式，促進生產要素的自由流動，厘清政府與市場的關系，樹立政府威望，提高行政執法效率。

(一)維護良好的市場秩序

粵港澳大灣區經濟一體化發展和法治化營商環境建設中，大灣區各區域以及各行政部門行政執法合作可以推動建立統一的市場規制，減少內部的沖突與矛盾。各地區行政執法合作可以讓各行政區充分參與到大灣區市場規則制定中，并依照其所制定的標準執法，維護市場秩序的穩定，進而保障市場機制的良好運行。此外，通過各地區的行政執法合作，可以實現各經濟主體在市場中的平等競爭，最大限度保護和激發市場參與者的積極性，達到優化營商環境的目標。

(二)打破地方保護主義

因為條塊分割的行政管理體系，行政區劃成為阻礙粵港澳大灣區法治化營商環境建設中的一堵“無形的墻”，行政邊界也成為粵港澳大灣區經濟一體化的壁壘；再加之地區經濟發展的不平衡，地區間的利益摩擦加大，各地為保護自身利益，對其他進入當地市場的參與者通過行政執法的方式加以限制，所以嚴重阻礙了生產要素的自由流通。

粵港澳大灣區法治化營商環境建設中的行政執法合作無疑是有效打破地方保護主義的重要手段。首先，行政執法合作使各方協商構建跨區域行政執法平臺，共同對區域內市場經濟平穩發展建言獻策，制定統一的行政執法標準、程序以及市場監管的機制，進而優化區域內的營商環境；其次，對需要區域內多部門聯合執法的事項，更需要各地區、各部門協商合作，明確各自的職責、各司其職，避免聯合執法中出現推諉扯皮、不作為或亂作為的現象。

(三)提高行政執法效率

隨著經濟全球化和區域一體化的深入發展，跨國、跨行政區的公共事務也隨之興起，依靠某個地方政府進行的單一公共行政已經無法更好地解決復雜的公共問題，雙邊或者多邊的聯合執法以及行政執法合作的作用也開始顯現?；浉郯拇鬄硡^推進營商環境法治化建設需要各地政府通力合作執法，共同解決市場發展中面對的問題。行政執法合作是粵港澳大灣區優化營商環境、規范政府行政執法行為相匹配的模式，它既可以整合粵港澳大灣區的市場資源，又能優化行政執法系統結構、形成執法合力；此外還可以有效遏制地方保護主義、部門保護主義，增強行政執法的公信力，進而提高行政執法的效率和質量。

三、粵港澳大灣區法治化營商環境建設中行政執法合作存在的問題

隨著粵港澳大灣區建設的推進，灣區內的行政執法合作開始邁開步伐。2019年7月，粵港、粵澳海關開展保護知識產權聯合執法行動；2021年2月28日，廣東省人民政府印發《廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區先行落地的實施方案》，建立粵港澳三地競爭執法機構執法會商機制，定期舉行三方會議；加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，加強行業協同監管，促進產業政策和競爭政策協調，綜合施策，綜合治理。雖然在優化營商環境上已有行政執法合作，但是在法律基礎、執法環境、執法隊伍等方面存在不足。

(一)地方立法之間存在沖突

我國是統一的單一制國家，各地經濟發展、人文風俗存在很大差異，立法上為了與這一基本國情相適應，在保障中央立法統一的前提下，充分發揮各地方的積極性、主動性，讓地方政府在不違反憲法和法律的基礎上，制定與當地經濟、社會發展相適應的法規、規章等。粵港澳大灣區中的廣東九市和香港、澳門特別行政區都可以根據自己轄區內的經濟社會發展情況制定地方性法規、規章。因為各地間溝通交流較少，再加上維護自身利益的考慮，所以不同地方政府制定的法規、規章在內容上存在沖突，進而導致行政執法上存在沖突。

(二)各行政執法主體合作意識淡薄

我國主要通過績效評估制度來考察行政機關及其工作人員的工作效能，而目前我國的績效評估主要是通過經濟指標評估地方政府在一段時期內決策和管理的效果以及影響；為了明確行政負責人的職責范圍，又加入了行政問責機制?？冃гu估制度和行政問責機制雖然提高了地方政府的責任意識，但是隨著大灣區、經濟圈等區域經濟的發展，各行政區之間的關系日漸密切，傳統的績效評估制度和行政問責機制在一定程度上阻礙了行政執法合作的發展，在其影響下行政機關的執法合作意識也比較薄弱。首先，大灣區各個地方政府在完成自己績效目標的過程中可能會在執法、政策等方面對本地企業傾斜，進而對大灣區公平、公正的營商環境產生影響。其次，行政問責制主要是追究行政首長的責任，在面對大灣區公共行政事務時，有的行政首長擔心承擔責任而相互推諉扯皮，使得公共行政事務得不到及時有效的解決，嚴重影響了行政執法的效率。在傳統制度機制的影響下，行政機關及其工作人員出于自身利益的考慮，行政執法合作的意愿不明顯。

(三)行政執法合作缺乏法律基礎

目前，我國推動粵港澳大灣區營商環境法治化建設主要的手段是政策性指導文件，與之相關的法律法規較少。政策性指導文件雖然具有靈活性、時效性等特征，但是并不能為粵港澳大灣區行政執法合作長久發展提供堅實的制度基礎。首先，政策性指導文件更多的是提供一些宏觀的指導建議，如《廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區先行落地的實施方案》中提到加強和改進反壟斷執法以及加強反不正當競爭執法，對法治化營商環境建設從宏觀層面提出了指導建議，但在行政主體的行政執法過程中沒有具體的行為準則；其次，因為政策性指導文件缺乏微觀層面的操作性，加上各行政主體對政策理解不同，所以對同一問題或者具體問題的解決難以達到預期的效果；最后，政策性指導文件缺乏法律所具有的強制性，在行政主體執行過程中出現行政不作為、亂作為等現象，也難以追究相關責任主體的責任，進而使得行政執法機關沒有承擔責任的壓力，難以保證政策的嚴格落實。

此外，在粵港澳大灣區法治營商環境建設中的行政執法合作行為不同于普通的行政關系，其中涉及省級執法部門的執法合作、地級市執法部門的行政執法合作，還涉及跨區域不同層級執法部門的行政執法合作，這些主體間的關系是平等互利的，而不是以往上下級的隸屬關系。我國法律以及制度更多的是規范縱向的行政管理關系，很少有規范橫向行政合作關系的，行政執法合作沒有制度或者法律規范也就缺乏相應的行為準則和責任承擔機制，因此，行政執法合作被局限在淺層次的合作上，無法向更深層次發展。

四、粵港澳大灣區法治化營商環境建設中行政執法合作的建構

(一)建立系統的行政執法合作法律規則體系

粵港澳大灣區內各地經濟發展之間存在很大差異，同時在法律文化上也存在很大的差異，這也導致全國性的法律很難兼顧不同區域的地方特色。因此，為了促進粵港澳大灣區公平、競爭的市場建立，及經濟的長遠發展，應推進大灣區內的立法合作，結合大灣區內的經濟、社會發展特點，聯合大灣區內的不同行政主體共同制定適合該區域內行政執法合作的地方性法規或者文件，在我國其他地方的區域合作中已經有通過協同立法推進區域治理的做法，如2021年3月28日長三角地區三省一市在上海就長江流域禁捕事宜召開協同立法座談會，三省一市共同出臺法規性的決定。

此外，也可以由大灣區內的行政機關通過簽訂協議的方式確定行政執法合作的內容、程序等事項，這是在法律法規不完善情況下對建立系統的行政執法合作法律體系的補充。目前在我國其他區域合作中已經有行政機關開始嘗試訂立合作協議，如2020年7月24日上海市城市管理行政執法局、江蘇省住房和城鄉建設廳、浙江省綜合行政執法指導辦公室、安徽省住房和城鄉建設廳共同簽署了《長江三角洲區域一體化城市管理綜合行政執法協作清單》，通過執法協作機制開展跨區域聯合執法，實現執法機制的“協同化”。由于合作協議的訂立是各方基于自愿平等而建立的，各方行政主體能夠自覺實施所規定的事項，積極推動協議的有效實施。

(二)明確行政執法合作的法律地位

隨著我國區域經濟一體化的發展，區域內各行政機關聯合執法、執法合作的頻次日益增多，我們應加緊制定與區域行政執法合作相配套的法律文件。

首先，明確行政執法合作的合法性及其地位。在粵港澳大灣區法治化營商環境建設中不可避免地會涉及行政機關的執法合作，行政執法合作對大灣區建立統一的市場規則、公平有序的市場環境都至關重要，因此在制定區域行政相關的法律法規時，必須明確行政執法合作的合法性及其法律地位，只有如此，行政執法合作才能向更深層次發展。

其次，完善行政執法程序。行政程序法治化是依法治國、依法行政的重要原則，也是行政執法合作的法律基礎。我國行政執法中對行政程序未給予應有的重視，在行政處罰法、行政許可法等少許行政法律中對行政程序做出了規定，而其他與公眾利益密切相關的其他領域并未予規定，因此應完善與公共利益密切相關的行政執法程序，做到執法有程序可依，進而推動行政執法合作的行政程序的完善，推進行政執法合作的“協同化”。

最后，制定相應的責任追究機制。法律具有指引、預測、評價、教育、強制的作用，其中對法律具有最強保障作用的是法律的強制性，因其既能有效懲戒違法犯罪，又能預防違法犯罪的發生，對行政執法主體也是如此，倘若行政執法主體違反法律不作為、越權等，也應受到相應的懲罰。而行政執法合作涉及的是多主體多部門聯合執法，更容易出現不作為或者重復執法等現象，更需要有具體的責任追究機制，以保障行政執法合作健康發展。

(三)建立行政執法合作的協調機構

建立行政執法合作協調機構可以協調在相同問題上的不同處理方式，推動行政執法合作的統一、高效?；浉郯拇鬄硡^法治化營商環境建設中可以由廣東省、香港特別行政區和澳門特別行政區三地地方政府共同建立一個行政執法合作的統領機構，一方面可以對大灣區內的行政執法合作提供指導，又可以協調和監督行政執法合作行為；另一方面又可以有效破解地方保護主義對執法帶來的影響，提高行政執法效率，推動建立公平、競爭有序的統一市場。