從創新融資視角探索地方融資平臺公司市場化轉型

牟宗波，趙津禾

（1青島融合金控投資集團有限公司，2青島西海岸交通投資集團有限公司，山東 青島 266555）

一、引言

隨著市場經濟體制改革的深入，地方融資平臺公司需要適應當前市場發展環境，優化現有的公共基礎設施建設項目融資模式，選擇有效的融資機制，拓寬融資渠道，充分發揮平臺公司的功能作用，實現長遠發展。目前，地方融資平臺公司基本融資類型為債務型、權益型和混合型，公司應立足于創新融資視角開展轉型工作，從而通過融資渠道的拓寬實現公司的長遠發展。

二、地方融資平臺公司轉型發展背景

自2014年起，中央政府出臺了一系列規范地方政府融資行為的政策，這些政策在規范地方政府債務的同時，也影響了地方融資平臺公司，比如融資成本上升，原本可獲得穩定現金流的公益性、準公益性項目發生變化，公司融資難度增加等。在這一大環境下，地方融資平臺公司紛紛開展轉型發展工作，大多運用資本力量和市場邏輯，以持續化的狀態壯大當地新經濟產業集群，并在數字經濟領域、高端裝備制造領域、跨境電商領域不斷育新機、開新局。面對新一輪科技革命和產業變革的重大機遇，地方融資平臺公司應不斷創新融資渠道，打造產業新賽道，以此實現高質量發展。

三、基于融資活動分析地方融資平臺公司轉型發展難點

（一）發展意識存在上升空間

在地方融資平臺公司經營過程中，無論是公共基礎設施項目還是業主，均由地方政府指定落實，項目推進過程中缺乏相應的法律依據，公司內部管理體系不完善。另外，在項目融資期間，單憑專項融資補貼或以平臺公司注資形式為主的償債來源難以為其提供充足的流動資金，相關激勵機制的缺乏導致項目債務在良性償債機制方面不夠完善，影響公司轉型發展。

（二）融資模式亟須優化

自相關政策落實以來，我國政府致力于鼓勵平臺公司在公共基礎設施建設領域實施創新融資的模式，但是創新融資仍處于摸索發展階段，地方融資平臺公司項目資金主要來源是商業銀行等投資機構。再加上當前對工業項目企業債券發行的審核較為嚴格，平臺公司發債成功率不夠理想，若是采用直接融資方式，將帶來過高的融資成本，若缺乏高收益或者高現金流項目，則會對公司發展造成影響。

（三）公司融資難度較高

自2018年開始，我國政府經濟管理工作重心就轉變為堅持預防和化解金融風險，有關部門也結合當地具體情況出臺相關指導內容，其中就確定了財政擴張隱性外債的主要手段。具體而言，中央發布的有關指導意見立足于清晰的企業財政外債和公司發債邊界，并以堅決的態度中止對政府以企業發債的形式加隱性債務，在此種情況下，相關機制被企業資產負債限制。尤其在完善平臺類企業結構后，平臺公司無法從投資渠道中獲得更多收益，外加受新增的企業外債的影響，公司債務風險加劇。

（四）資產流動性不足

目前，地方融資平臺公司開展的投資活動在本質上仍為財政投資活動，財政是公司債務主體，隨著地方政府對外債處理能力的加強，銀行借款限制也逐漸增加。首先，基礎工程建設在地方政府投資、融資項目中的占比較高，而此類工程項目前期需要大量資金投入，在地方財力限制下，平臺公司資本流動性較差，實際收益率不夠理想，甚至出現過量融資現象，引發債務風險或資金鏈斷裂等不良后果，給企業長期發展帶來嚴重影響。其次，我國地方融資平臺公司在運營過程中存在的隱性債務風險規模較大，缺乏良性償債機制。出現這種現象的主要原因在于我國地方政府成立地方融資平臺公司，依賴于向銀行貸款與發行城投債等融資模式。對土地出讓的過分依賴導致直接制定的公共基礎設施建設項目業主為平臺公司，缺乏一定的法律依據。最后，由于資產流動性不足，融資平臺公司在進行項目融資時缺乏現金流的支持，仍然依靠地方財政的支持。

四、目前我國地方融資平臺公司的基本融資類型

（一）債務性融資

對于地方融資平臺公司而言，債務性融資具有短期性、可逆性以及流通性的優勢，可以通過提高企業的負債率，依靠杠桿原理為債務人增加收益。平臺公司需要利用銀行、非金融機構或者第三方機構舉債籌措資金，如果企業具有較高的融資成本，并且對未來的收益預期較高，在經營風險較大的情況下，大多數會選擇股權融資行為。而對于部分傳統企業而言，如果經營風險較小，對未來的收益預期較低，則會選擇融資成本較小的方式。

（二）權益性融資

權益性融資是指地方融資平臺公司通過擴大所有者權益的方式融資，即通過擴大權益吸引更多的投資人，再以發行新股或者追加投資的方式提升收益。此種方法不需要拋售所有的權益與股票，而是分散原有投資者對企業的掌控權，此種融資辦法可以改善當前企業的經營狀況，有利于擴大企業的經濟規模，并且具有永久性的特點。我國在此融資方向上的主要模式有風險資本投資、首次公開募股等。

（三）混合性融資

混合性融資方法結合了權益性和債務性融資的特點，此種方式在西方部分發達國家金融市場中起到了關鍵作用，其靈活性與穩定性較強，且融資成本較低。當前比較常見的兩種模式有轉換證券與認股權證。其存在的缺點在于，當股票價格猛漲且高于普通股轉換價格的狀態下發行可轉換證券，企業本身可能會遭受一定的財務損失，對于認股權證而言，其兼具了避免企業被收購初期成為收購方普通股東等問題。

五、創新融資視角下的地方融資平臺公司市場化轉型路徑

（一）梳理政策，改進發展思想理念

地方融資平臺公司開展融資活動，除了圍繞基礎設施項目改造建設以及扶貧形式外，公司還應多使用政策購買服務等融資方式，以此減少融資渠道方面的限制。另外，除基礎設施項目以外，PPP項目也受到一定影響，主要體現在純政府付費項目中，收益性項目和流動資金貸款成為傳統銀行融資的主要形式。在當前政策相關監管體系下，我國金融發展呈現出新態勢，綠色經濟等金融生態豐富，從而形成了獨特的市場發展環境。在地方融資平臺公司市場化轉型發展過程中，為有效促進其投資融資職能轉變，應圍繞政策變化落實先進發展思維模式。從現階段來看，地方融資平臺公司應立足于當前市場發展趨勢與政策環境，重建交易結構，從公司平臺的公共基礎建設項目中剝離純公益性項目，歸還其內容，并通過地方債的方式強化項目建設。

除此之外，當前專項債發行速度加快，地方債發行速度也有所提升，政府新增債券發行總額不斷攀升，為實現地方融資平臺公司市場化轉型發展，地方相關政府部門應立足于政策內容與平臺公司發展需求，深刻認識到未來投融資政策內含的新風險，根據環境變化不斷尋找投資融資模式的新重心，并出臺相關政策抑制地方政府的隱性債務，促使平臺企業投融資職能轉變，實現市場化轉型發展目標。

（二）調整現有融資結構，豐富融資方式

地方融資平臺公司應積極轉換當前的經營發展思路，逐漸減輕對當地政府部門的依賴，運用市場化思維思考發展路徑，帶領平臺公司各項投資項目與經營管理活動轉型發展，實現平臺公司經營內容的整體化市場轉換。在拓展投融資途徑與豐富相關方式時，改變以往傳統單一的投資形式，利用企業債、公司債以及項目收益債等轉變投資。相關政府部門應深入落實財政融資工作準則，將現行政策作為各項工作的開展紅線，嚴禁將政府征地拆遷資金變相打包裝入棚改項目中，以此降低政府經營風險。

（三）明確平臺公司轉型發展方向，找準市場定位

在市場經濟體制改革不斷深化的背景下，國有投融資平臺逐漸發展壯大，地方融資平臺公司應找準自身市場定位，在思維轉變、主營業務轉變過程中，不斷調整自身市場化轉型方向，加強對當地政府經濟狀況的思考與分析。具體轉型方向有兩類，分別為商業類和公益類，轉型調整內容如下。

若是向商業類企業轉型，現有政府部門應統一管理具有較強經營發展實力的企業，并鼓勵平臺企業整合現有資源，尤其是市場發展資源。平臺公司主營業務應以市場化為主導，逐步使其成為主營業務的轉變發展方向。在此過程中，有關部門應加強引導，以現行政策和產業相關策略、法規為依托，幫助平臺公司明確自身的市場化轉型方向與轉型路徑，然后按照相關規定深化經濟體制改革。通過一系列轉型發展舉措的落實，能有效確定地方融資平臺公司的市場地位與市場主體位置，提升其運營自主權的掌握程度，通過更科學合理的方式推動社會資本增值，使多種類型的地方融資平臺公司全面轉制，達到多元化經營效果，為當地經濟發展提供有效助力。若是轉變為公益類企業，則要以現行的融資與投資體制為轉型參考，立足于市場環境與發展形勢全面分離政府融資職能，以此弱化限制，促使地方融資平臺公司的科學投資。在此種情況下，平臺公司能以較強的實力加強公益性項目建設，完善當地基礎項目建設內容，有利于公司更好地參與公共事業建設，實現公司自身與當地經濟的全面發展。

除此之外，地方融資平臺公司可以開展以項目為核心的市場化轉型工作，建立相匹配的融資機制，依托合理的資源配置與投資回報補償，滿足地方融資平臺公司轉型發展過程中的財務平衡需求。整合項目、土地等能夠產生經營性現金流的項目與其他優質資源，不斷提高項目的市場化收益水平，從而推動地方融資平臺公司市場化轉型。項目先行的方式能使公司發展本質實現市場化轉變，從而帶動平臺公司整體轉型發展。

在實際工作中，地方相關政府部門可以補充注冊資本金，放手讓平臺公司自主參與市場化產業投資；或是將項目相關的經營業務和配套資產注入企業，實現企業收支平衡；抑或是將學校等具有現金流的公益性建設項目包裝為企業能夠自籌資金的合規模式，通過定向租賃增強項目效益回報性，同時進一步推動地方融資平臺公司交易結構的轉變；甚至可以將交通建設項目等特許經營權資源打包，實現項目整體收支平衡等。通過合法、合規建設運營的經濟項目，推動平臺公司市場化轉型，逐步構建以項目為核心的融資機制，在市場化思路的引導下和政府部門的引領下，促進平臺公司高質量發展，實現融資模式創新與市場化轉型。

可以通過轉變地方投融資交易結構的模式，提高平臺本身的效益，加快推動市場化轉型。當前我國地方融資平臺公司參與城市建設項目的時間較長，因此在長期運營的過程中積攢了許多城市項目、資源、經驗，地方融資平臺公司完全可以朝城市運營商的方向發展，利用自身平臺優勢，整合諸多資源，創造地方融資平臺參與市場化運營的機會。當前地方融資平臺公司處于政府與市場之間的位置，如果采用城市運營商的運作模式，可以樹立城市整體運行與應用的商業化管理理念，這樣能保證城市規劃、建設、運營全過程一體化，充分滿足城市發展要求，推動地方經濟的增長，為城市建設帶來全新的發展思路，成為推動地方經濟發展的重要力量。

融資平臺公司還可以轉型為產業地產商，由于地方融資平臺公司掌握著諸多資源，因此成為產業地產商具有較強的優勢，能夠避免單一類型房地產企業面臨市場競爭激烈的窘狀，減少與大型房地產企業的正面競爭，保證自身的實力。而且其對本區域內的資源整合能力較強，信譽較好，如果作為地方的國有企業參與市場化競爭，則可通過這種形式改變傳統資本運作邏輯思維，深度開發自身平臺潛能。

地方融資平臺公司還要重視金融業務的布局，地方融資平臺多數是由地方政府和國資委設立的，其是為了有效整合地方資源、促進地區經濟發展所建。因此，平臺可以集團母公司為載體，對地方的銀行、證券或者保險實施控股，與不同的金融機構形成“母子關系”，能夠加大對地方金融資源的管控力度，充分發揮協同優勢和互補作用，建立符合地方經濟發展特點的整合目標，推動產業結構的重組與優化，實現產融協同發展。進行市場化轉型以后，還要進一步明確自身的功能定位，成為獨立的市場主體。

（四）加強資產監管，增強資產流動性

在地方融資平臺公司市場化轉型發展過程中，還應加大深化改革力度，健全負債管理體系，把握地方融資平臺公司市場化轉型發展關鍵，具體策略如下。

第一，調整地方融資平臺公司的負債管理制度，使其更好地適應當前市場化發展環境與現代化發展趨勢，結合平臺公司需求與特點加以完善，提升制度與平臺公司之間的契合度，符合其體制特點。除此之外，地方政府部門應不斷完善自身的外債管理體系，尤其是在自身外債處理能力不斷增強的當下，應做好政企分離。一方面，保證地方融資平臺公司運營發展的規范性；另一方面，提高地方總體管理效益，為平臺公司市場化轉型發展提供良好環境。與此同時，明確落實相關政府部門對地方融資平臺公司的管理責任，集中管理平臺債務，結合現代化技術優化、規范地方債務清償的相關業務流程，完善債務清償基金內容，增強其統一性。另外，在地方融資平臺公司內部，還應根據自身轉型發展現狀落實完善、合理的薪酬機制與考核制度，確保各項工作的開展有據可依，符合平臺公司當下與未來的經營狀況，從而有效增強地方融資平臺公司永續經營實力。

我國于2018年頒布了《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，其中明確指出了地方融資平臺的轉型要杜絕持續推進政府融資功能的融資行為，除政府本身的債務存量之外，其余均要由融資平臺自己持有，因此可以通過增加資本或者利用經營性資產逐步取代公用事業領域的資產。部分地方融資平臺公司可以通過重組同類型業務的方式，撤銷原有的政府融資職能，朝基礎設施建設以及公共服務方向的國有企業經營領域發展，逐步實現市場化轉型的目標。對于部分沒有列入政府性債務系統管理中的債務，國家與平臺公司要及時清理，政府需要按照既定協議履行相關債務，關于較大規模的隱性債務，仍要依托存量資產盤活、政府注入資本以及經營性資產置換等形式處理。

第二，從資產管理角度出發，積極完善地方融資平臺公司內部的管理體系與工作內容，提高地方融資平臺公司風險管理體系健全水平，加大有關資金運作與監管力度，從而增強地方融資平臺公司轉型風險識別、風險防范意識與能力。具體而言，地方相關政府部門應建立有關資本運營與流動的監管部門，主要負責監督管理地方融資平臺公司資金的使用，從而確保全面把控當前融資情況，減少平臺公司盲目投資的現象，盡可能避免直接經濟損失。在經濟實力得到保障的前提下，地方融資平臺公司市場化轉型發展期間對風險的抵抗能力逐漸增強，能夠有效避免資本流失，即使在轉型發展過程中遇到經濟問題，也能夠保持正常運營，為自身的平穩發展與轉型提供資金支持。

第三，盤活存量資產，增加有效投資。地方融資平臺公司應統籌基礎設施存量與增量，積極推進ABS，引入REITs，慎用PPP，同時加強與金融資本的合作，比如銀行、信托、基金等，采用市場化方式推進公司債務重組。一方面，優化債務期限，降低債務成本；另一方面，拓展投融資來源，盤活存量資產，提高資產運營效率。除此之外，還要注重項目可融資性分析，增加有效投資。公司應落實有關投資項目的前期研究論證工作，做好投資項目謀劃，綜合分析其商業模式、商業價值等，以此為基礎判斷是否開展投資行為。此外，落實完善的價格/收費機制和投資回報機制，積極引入綜合開發投資理念，實施TOD、EDO等開發投資模式，合理分配各項資源，確保不同類型項目的協同推進。加強投資風險管控，加強與金融機構的交流，從而提高項目投融資質量與效率。

六、結語

隨著市場經濟體制改革的深化和企業轉型發展工作的推進，地方融資平臺公司作為地方政府出資設立，專門負責公共基礎設施建設投融資業務的企業，其發展受到政策、當地經濟實力的影響。為推動此類平臺公司市場化轉型發展，應立足于現行政策與融資難點，重新樹立發展理念，樹立現代化發展思維，并積極調整融資結構，落實以項目為核心的轉型發展模式等，從而增強經營能力，實現高質量發展。