行政事業單位財務內控制度存在的問題及對策探討

于靜

（昆明市氣象局，云南 昆明 650500）

隨著改革開放，我國經濟高速發展，經濟體制改革深入推進，社會公眾對行政事業單位服務質量的要求不斷提高。嚴格的財務內控制度能有效防止單位國有資產流失，確保會計信息真實可靠，提高財政資金使用的合理性，是國家對行政事業單位經濟活動及財務收支進行監督的一個重要途徑。2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》頒布，2014年1月1日起在全國各級行政事業單位全面實施內控制度。隨著對財務內部控制要求的提高，行政事業單位必須建立一套系統完善的財務內部控制體系，以優化、完善、規范和加強財務內部控制，提高單位管理質量和風險防范水平。

一、行政事業單位財務內控制度概述

（一）行政事業單位財務內控制度定義

行政事業單位財務內控制度，是指行政事業單位在發展的過程中，為了實現控制目標，通過制定內控制度、實施有效措施和執行監督程序而采取的一系列控制措施和方法。其能對單位運轉過程中各類經濟風險進行防范和管控，指導和約束行政事業單位經濟業務活動的開展，確保資金運行使用安全有效、國有資產管理優質高效、財務信息填報真實準確，能有效防治舞弊行為和腐敗問題，強化廉政風險防控機制建設。行政事業單位財務內控是財務管理工作的核心，涉及單位的控制環境、風險評估、監督決策、信息與傳遞以及自我檢測等方面，是管理和控制財務活動的一項非常重要的基礎性工作。

（二）行政事業單位財務內控制度的重要作用

1．能有效預防財務管理風險

行政事業單位財務內部控制制度建設是一項系統性工作，涉及單位經濟活動各環節和所有職能部門，需要上下聯動、部門配合、全員參與。加強財務內部控制制度建設，能明確崗位、部門的具體職責，約束職工行為，發揮各職能部門及關鍵崗位間的相互牽制作用，通過各職能部門、人員間的積極配合，落實財務制度的執行、監督與反饋，有效預防行政事業單位的財務風險。

2．確保會計信息質量

行政事業單位財務內部控制是單位內部自我調節和自我約束的重要環節。逐步建立健全財務內部控制制度，有利于單位規范財務行為，對預算管理、資產管理和財務管理過程進行約束，促進財務管理水平的提升，進而保證會計信息質量。

3．加強單位廉政建設與風險防范

行政事業單位財務內部控制與財務管理有直接關系，更與單位中的人事管理、業務發展、對外服務有著必然的聯系，行政事業單位財務內部控制制度作用的充分有效發揮，可將事后追責查處向事前防范控制轉變，對違反規定的行為及時制止糾正，提高財務管理工作的合規性，不僅能提升單位內部管理效率，更能有效預防違規違紀行為的發生，起到加強單位廉政建設與風險防范的作用。

二、行政事業單位推進財務內部控制制度建設及執行過程中存在的問題

（一）行政事業單位負責人對財務內部控制不夠重視，造成單位人員整體財務內部控制意識薄弱

部分行政事業單位的負責人重發展、輕管理，對財務內部控制雖有一定的認知，但不夠重視，對其重要性和指導性認識不足，將財務管理各項規章制度等同于財務內控制度，沒有發揮出財務內控制度在經濟活動中的指引作用，意識不到提高財務內部控制水平的必要性，致使單位財務內控制度的建立健全相對滯后。

部分行政事業單位在財務內控制度建設及實施過程中，未能與工作實際緊密結合。工作人員意識不到內部控制的有效實施離不開各業務部門與各崗位工作人員的配合，間接造成了行政事業單位其他部門工作人員認為財務內部控制制度建設僅是財務部門的工作，與自身無關。甚至還有一些執行者認為，內部控制妨礙了他們職權的行使，其不僅不支持財務內部控制的制定，還阻礙了財務內部控制的實施，影響了財務內部控制制度作用切實有效的發揮。

（二）行政事業單位財務內部控制制度不完善，崗位不相容原則、簽批流程等未能嚴格落實

行政事業單位財務內部控制制度不完善主要表現在：

第一，行政事業單位財務內部控制制度松散，沒有明確的審批金額權限和審批流程，或者未按照規定的審批流程進行審批，存在相關責任授權不當、批準權限模糊不清、控制流程不嚴的情況。部分行政事業單位甚至沒有單獨制定較為規范的財務內部控制制度，導致其在開展經濟業務時沒有相應的制度進行規范。還有的行政事業單位建立財務內部控制制度時內控風險點針對性不強，財務內部控制制度并沒有覆蓋行政事業單位財務運作程中涉及的所有工作人員和業務環節，造成行政事業單位財務內部工作人員對自己所處的工作崗位及工作內容、職責認識不清。某些單位雖然制定了財務內部控制制度，但得不到有效執行，部分基層單位雖報銷憑證簽字手續完備，但多是在事后審批，缺少事前控制環節，影響了財務內控制度作用的發揮。

第二，在實際工作中，部分行政事業單位由于編制有限或人員緊張等問題，在崗位設置上，內部牽制制度不完善、權責利劃分不恰當，未獨立設置財務科室。有的行政事業單位財務人員存在一人多崗、不相容崗位未分離等現象，且關鍵崗位混崗，如資產管理、政府采購管理、內控年報等工作均由出納一個人擔任，從而使得行政事業單位各個崗位之間沒有起到相互牽制、相互監督的作用，嚴重違背了不相容崗位相分離的崗位設置原則。有的單位即使在制度上對崗位進行分開設置，但在實際工作中并沒有嚴格執行，其認為制度的執行增加了工作環節，降低了工作效率，如簽發資金支付的印章、網銀密鑰使用過程僅由單人管理，易造成管理漏洞，存在資金安全隱患。

（三）預算工作不夠嚴格，預算控制較薄弱

預算控制是行政事業單位執行內部控制的主要手段，也是財務內部控制的重要組成部分。目前，行政事業單位的預算編制與預算管理工作主要由財務部門負責，業務部門負責預算資金的執行與業務管理工作，財會部門與其他業務部門在預算編制過程中欠缺實時有效的溝通，增加了財務預算編制的不合理性和片面性，導致了預算項目不細、編制隨意，預算缺乏有效性等問題，造成預算的編制、執行、管理及國有資產管理、政府采購管理等環節與業務開展過程中的經濟活動相脫節。部門預算在執行中不按批復執行，存在追加調整、用項目預算開支公用經費、超預算支出等現象，預算的嚴肅性受到了嚴重的影響，甚至導致預算執行失控。

（四）內部審計職能缺失，外部監督不夠完善

內部審計是內部控制的重要環節，但目前部分行政事業單位內部審計機構設置不合理。部分單位內審機構設在財務部門，審計人員由財務人員兼任，導致財務內部控制的監督作用大大下降；部分單位雖設置了獨立的內審機構，但內部審計人員缺少專業的審計技能，制約了內部審計職責的行使，造成單位內部審計達不到預期的效果。

此外，多數單位沒有建立針對財務內控制度的檢查評價制度，審計、監察等部門側重于違法違紀行為檢查，也沒有對單位財務內控制度進行專門關注和評價檢查，對發現問題的落實情況以及落實后的效果不能很好地加以監督，最終使財務內部控制流于形式。

外部監督主要是由財政部門和政府審計部門負責開展的，其監督的主要方向還是以財務收支核算以及財政資金的使用和流向為重點。專項審計及資金檢查是較為常見的外部監督方式，其側重于檢查單位專項資金是否按照預算及相應的資金管理辦法進行使用管理，或按年度目標任務對行政事業單位開展財務內部控制建設專項評價，而缺失了對單位財務內部控制制度日常執行過程的監督，在財務內控方面沒有發揮出其應有的監督效能，未凸顯外部監督的威懾力。

（五）信息與溝通銜接不夠

由于財務與業務部門工作性質、目標、定位的不同，部分行政事業單位財務部門僅限于開展報賬單據審核、會計記賬、財務決算等工作，較少參與單位重要事項的決策工作，造成業務等相關職能部門在申報、實施業務項目活動時缺少了必要的財務控制和監督。部分采用會計集中核算制度的行政事業單位，單位主體的會計核算職能和資金監督職能由核算中心集中代理執行和行使，由于會計核算部門與核算單位會計責任主體的不一致，使雙方在信息與溝通銜接的及時性、全面性方面存在先天不足，極易形成賬實不符、核算不及時、支出真實性難以控制等情況，很大程度上影響了單位財務內部控制制度的有效性。

三、促進財務內控制度全面建設和有效實施的幾點建議

（一）提高單位整體財務內部控制意識，加強部門內控環境建設

內控環境是行政事業單位實施財務內部控制制度的基礎，良好的內控環境是發揮內控制度指導和約束作用的重要保障。行政事業單位要加強單位整體財務內部控制制度建設的主體責任意識，構建良好內部控制環境，采取有效措施，實現財務內部控制目標，在單位負責人高度重視、單位各部門工作人員參與的前提下整體有效地推行財務內控制度建設，促進行政事業單位的良性發展。具體來說，行政事業單位主要負責人要不斷地加強財務內部控制理念，并讓各崗位工作人員從根本上認識到財務內部控制制度的建立對行政事業單位發展的重要作用，明確自己的工作職能，使其能夠自我約束，加強內控意識。

（二）建立和健全財務內部控制體系，充分發揮單位其他職能部門在財務內部控制中的作用

首先，要建立健全重大事項決策機制，形成權責對等、科學規范、有效制衡的決策、執行、監督機制，在做好重大事項決策記錄、傳閱和存檔工作的基礎上，加強對決策執行過程及結果的追蹤問效及問責。其次，建立并完善財務內部控制關鍵崗位責任制度，分析風險點，針對關鍵崗位明確其職責分工，確保不相容崗位在執行過程中真正實現相互分離、相互監督和相互制約，并對關鍵崗位實行周期明確的輪崗制度。最后，要在業務層面建立健全預算管理、政府采購管理、收支管理、資產管理以及項目管理等內部控制制度。通過建立健全行政事業單位內部控制制度，形成更加完善、嚴謹的單位財務內部控制體系。

（三）建立和完善預算管理制度

財務預算是涉及財務、人事、業務等多個職能部門的預算管理工作。單位管理層應高度重視，同時，各個職能部門間需密切配合，以結合本單位實際建立健全相對完善的財務預算工作體系，促進行政事業單位更好更快發展。加強預算管理可從以下三個方面進行：第一，在部門預算編制環節，應當做到程序規范，要落實單位各職能部門的預算編制責任，采取有效措施確保預算編制的合理性和可執行性，單位內部各部門之間建立有效的溝通協調機制，完善編制方法，細化預算編制，保證數據準確。第二，在部門預算執行環節，各單位要嚴格執行當年財政部門批復的年度預算，有計劃地合理安排基本及項目資金支出，確保預算執行均衡規范。第三，建立預算的進度跟蹤、績效評價、結果分析制度體系，通過各個環節的緊密結合，更好地實現對預算的有效約束，強化預算管理控制。

（四）實現內審獨立，增強審計監督力度，強化內外部監督的結合

首先，在行政事業單位內部設立單獨的內部審計機構，以保證內部審計的獨立性，使審計結果能夠客觀準確地反映行政事業單位的財務內控情況。其次，在內部監督工作中，單位內部紀檢監察部門應當最大限度地發揮其職能作用，在日常各工作環節履行其監督職責，使單位所有人員和業務均在其監督范圍之內，受其監督。再次，財政部門和財政審計部門是行政事業單位外部監督的主力，也是行政事業單位財務內部控制建設的組織和監管部門，因此要充分發揮其外部審計監督職能，強化對行政事業單位財務內部控制制度建設的指導作用。最后，應引入第三方機構進行專業評價，并讓社會共同監督行政事業單位的財務內部控制制度的執行和落實情況。

（五）強化財務部門管理職能，構建財務信息溝通平臺，完善核算部門信息溝通機制

財務內部控制具有跨部門性及全員性的重要特征，要求行政事業單位必須克服單位各職能管理部門孤立運作的缺陷，將財務內部控制觀念與原則貫穿于單位運行、對外服務、發展各個環節，確保單位內部控制制度的有效實施。

第一，要發揮財務管理核心作用，建立科學的財務管理運行機制，強化財務監督管理。財務管理是一個循環過程，財務預測、財務計劃、財務核算、財務監控、財務分析與單位業務發展相輔相成，財務監督要突破傳統僅對經濟事項進行審核監督的局限性，在單位內部建立全方位的財務監控運行體系，使財務管理能滲透到預測、目標發布、監控、考核、信息反饋與分析每一環節，強化行政事業單位整體的財務管理工作。

第二，構建財務信息溝通平臺，完善核算中心的信息溝通機制，實現核算部門與各會計責任主體及各職能部門之間信息的及時溝通。讓會計核算部門能及時掌握會計責任主體單位發展的各階段性目標，提高其他部門在單位財務管理過程中的參與度。財務部門應發揮財務技術優勢以及宏觀分析優勢，將參考意見直接反饋到責任主體單位決策層面，避免業務脫節，保障單位業務發展的順利進行。

第三，會計核算部門應定期組織核算會計深入會計主體責任單位，了解單位資金審批流程的執行情況，重點調研財務內部控制實施的薄弱環節，從財務管理角度提出改進措施，促進財務內部控制制度的全面建設和有效實施。

四、結束語

行政事業單位必須不斷完善財務內部控制制度建設，強化單位主要負責人及整體財務內部控制意識，重視建立財務內部控制監督機制，以有效實施財務內部控制工作，更好地提升財務工作的質量和效率，為行政事業單位的良性發展奠定夯實基礎，進而推動我國市場經濟的快速發展。