PPP項目可持續發展的有效性探究

楊永霞

（內蒙古額濟納旗財政國庫支付中心，內蒙古 阿拉善 735400）

近年來，政府與社會資本合作模式成為各地區發展的重要策略，這一模式可以有效提高地區基礎設施建設效率與質量，還可以保證在制度優化的同時，降低參與建設單位的風險。然而，PPP模式在實際應用中經常會出現一些問題，如模式運行常會受到各種外界因素的影響。文章對我國PPP模式的發展、存在的問題以及解決方案進行總結分析，以提高該模式應用的合理性，并保證地區基礎設施建設能夠滿足社會發展需要。

一、我國PPP模式發展現狀

（一）國家宏觀經濟市場環境

隨著我國經濟社會的快速發展，經濟結構、經濟發展方式都發生了翻天覆地的變化。但在經濟快速增長的同時，一些新的挑戰也接踵而至。因此，在當前國家宏觀經濟發展的大背景下，我國各地區亟須重視經濟增長與社會穩定運行，這樣才能確保經濟高質量發展和民生改善。首先，要保證能夠補齊基礎設施和公共領域建設資金缺口，借助PPP模式，將基礎設施建設、公共服務項目推向社會資本市場；其次，要在發展中提升公共資源利用效率，同時減輕地方政府的財政負擔；最后，為滿足科學發展和可持續發展的需要，地區的規劃和建設通常需要基于長遠發展的眼光進行宏觀戰略考量，若要確保區域長遠發展，應注重社會資本的合理引入。

（二）投融資體制改革背景

對社會資本和政府合作模式展開總結和分析，可以發現這一模式適應當前我國金融體制環境，PPP模式的應用可以將社會資本更好地引入公共投資領域，同時解決公共服務在發展中遇到的融資難、融資貴等問題。李克強總理曾在兩會上明確指出，要在增加公共產品供給中發揮出政策性金融和開發性金融的作用以及相對應的部署要求。另外，我國還出臺了《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，旨在對金融行業進行調整，從而為社會資本和政府的合作創造良好環境，為各個項目的順利開展提供良好保障。當下，國務院也推出了與創新重點領域投融資機制鼓勵社會資本相關的文案，其中多次提及政府與社會資本合作項目等內容。因此，各地區在發展中不僅要提升對政府與社會資本合作模式的重視度，推動混合所有制經濟發展，而且要實現投資主體個性化和多元化，并確保政府與市場之間處于良性關系，使政府職能于發展中轉變，充分展現市場對資源配置起到的作用。

二、當前PPP模式在我國的推廣應用中存在的問題

（一）PPP模式法律風險

對政府與社會資本合作模式進行總結分析能夠確定，這一模式背后的合同體系十分龐雜，其中最重要的當屬授權協議，這是簽訂PPP合同與其他協議的根本。因此，在深化落實PPP模式的背景下，須結合實際情況制定相應的法律體系，以確保社會資本和政府相關合作項目能夠順利開展、有序推進。然而，在實際工作中經常出現協議屬性定義不規范的情況，在明確合同的法律屬性時也經常出現民事與行政區別不清晰等問題。因此，要真正實現共贏就需要結合實際情況明確法律條款，合理規避相關法律風險，同時尊重雙方的意見，避免在實際合作中出現合同不規范或某些條款存在瑕疵導致風險增加的情況。只有這樣才能保證政府與社會資本合作模式順利推進，推動政府與社會資本合作長久穩定發展。

（二）PPP模式主體履約風險

在政府與社會資本合作的模式中，須重視政府與社會資本的履約風險問題，只有這樣才能保證政府與社會資本的合作長遠有序地進行下去。PPP模式下的主體履約風險首先包括政府方的履約風險，主要表現在信用方面。一些地區的政府部門經常會出現過度使用協定權力、決策程序不規范、信息公開不及時等問題，導致合作項目的推進受到不同程度的影響，甚至直接影響社會資本的投資計劃。不僅如此，政府部門在工作中出現的隨意調整項目管理條款、言行不一、朝令夕改等現象在政府部門人員換屆時尤為明顯，致使社會資本在與政府部門合作時如履薄冰，在項目建設中通過刻意延緩工期等方式降低政府部門出現履約風險的概率。其次是社會資本方面的履約風險，在項目建設過程中，政府部門決定了項目能否成功落地，而社會資本決定了項目能否順利實施。

三、破解PPP模式在市場應用中面臨的問題

（一）強化制度改革，彰顯社會資本在可持續發展戰略中的作用

在開展實際工作的過程中，想要提升社會資本和政府之間的合作質量和效率，并將項目價值充分展現出來，需要依靠政府與社會資本合作模式對投融資體制進行改革。例如，在發展中以信用融資體制為主體，將其轉換為項目融資體制，不僅能夠提升融資效率，而且能有效預防融資風險。改革的目的就是將以政府為主體的發展模式轉變為以社會資本為主體的運行模式，借此調整債務主體，進而優化政府負債結構，減輕項目建設與運營過程中地方政府的財政負擔。另外，在這一過程中，要依靠政策落實政府部門釋放財政紅利，保證公共財政的可持續性。因此，在當前的社會背景下，有關部門要結合實際情況強化制度改革，保證可以在政府與社會資本合作的過程中將社會資本的地位展現出來，充分發揮其在國家建設和落實可持續發展戰略中的作用，使兩者建立平等的合作關系。在制度建設的同時，還應努力開拓市場環境，實現公平競爭，大大提高民營資本的參與意愿，同時還要給予民營資本鼓勵，令其在參與PPP項目競爭時，能夠積極創新技術和管理方式，以此提高自身的競爭力。

要特別指出的是，在強化制度改革的同時，應提升對地方政府的重視度，分析其執行力。其中，PPP模式的實施對我國相關行業的職業素養、管理體制等提出了較高的要求，政府各級部門尤其是地方政府應對PPP模式的優勢有充分的認識，熟練掌握PPP模式的應用方式，避免以單純解決資金問題為目的引入該模式。同時，地方政府在落實相關制度、機制的過程中，要重視內部協同合作，嚴格執行相應行政流程，充分提高行政效率與實際操作能力，并公開選擇社會資本。此外，地方政府要定期公示財政承受能力相關指標，將PPP項目的相關信息定期披露出來，包括監管信息和項目具體情況等，這樣便能切實調動起社會資本的參與性和積極性，提高社會資本參與的積極性。

（二）強化重諾履約機制，建立社會資本正常退出機制

近幾年，我國有關部門十分關注政府與社會資本合作模式下的退出機制設計，國務院、發改委、財政部均在不同階段的文件中提到過PPP項目退出路徑等實施綱領，但在政策落實過程中仍存在一些問題，因此需要進一步以社會資本正常化退出為中心，制定相關機制。首先，在發展過程中需要探索建立以特定形式為主的政府與社會資本合作產權交易中心，并利用確認運營權轉讓流通等方式，幫助社會資本實現安全退出；其次，還可以通過政府指導的方式，組織社會資本參與地區股權交易市場，如資產證券、新三板等，以此保證其在運行不受影響的同時實現低成本退出；最后，在PPP模式準備階段，政府部門須同社會資本基于合同條款制定具體的退出機制，這樣既可以保證雙方能夠認真履約，又可以保證項目運營的合理性，從而確保社會資本在區域建設中發揮理想作用。

例如，公路的建設以《公路法》等相關法律法規為依據，可以將其劃分為政府還貸型公路和經營型公路兩種類型，前者是由相關部門建設的收費公路，后者則是由政府受讓或民間經濟組織建設的收費公路。要確保重諾履約機制、社會資本退出機制的完全落實，首先要合理劃分兩個原有類型的收費公路屬性，其次要明確公路建設涉及的政府與社會資本的責任、義務，并對存在的糾紛和矛盾點進行有效預防，只有這樣才能發揮好PPP模式在建設中的作用。可見，退出機制本質上需要建立在屬性、責任、義務劃分良好以及糾紛、矛盾有效預防的基礎上，只有這樣才能實現重諾履約，并確保社會資本的正常退出。

另外，在強化重諾履約機制和社會資本正常退出機制的同時，相關部門還應加強社會資本方核心能力的建設。因為PPP模式涉及項目運作的全流程，所以其需要具備良好的運作能力，同時其也對社會資本本身提出了較高的要求。首先，在合作的過程中要指導社會資本方強化自身的技術建設，并借助技術整合等方式，不斷提升自身的核心專業技術，提升社會資本實際運營效率；其次，要指導社會資本加強對人員、技術的引進，并強化其項目策劃能力、資源整合能力及專業運作能力等；最后，在合作的過程中，相關部門應通過多方聯合的方式，發揮資源、資質優勢，并降低相關風險，即通過共同合作和共享收益的方式，確保項目自身的整體質量。

（三）完善PPP模式的立法和監管

PPP模式本質上還具有兩個特殊性，首先是項目的特殊性，PPP模式下的項目本質上關乎國計民生，其次為合作雙方的特殊性，一方為具有公權力的政府，另一方則為私營的社會資本，兩個特殊性的影響很容易導致主體履約風險、法律風險的出現。早在2004年，國外便有研究指出可提前預判PPP項目中存在的系統性風險，各參與方應盡量識別、分析風險，并對風險進行量化，這樣可以做到系統地防范風險。因而，在宏觀層面要注意制度層面的建設，基層方面則應嘗試建立有效風險承擔機制，以此增強社會資本的信心，并使其效力充分發揮。基于PPP模式的主體履約風險、法律風險，相關部門應推動PPP領域的立法進展，確切的立法有助于降低主體履約風險、法律風險，并給予社會資本穩定的預期同強烈的信心。而在推動立法工作開展的過程中，還應注意加強監管工作，明確社會資本和政府之間的合作項目，建立公示制度。

1995年之前，PPP政策尚未出臺，基礎設施、公共服務項目基本均由政府投資，且由國有企業實施，這導致了重復建設、效率低下等問題的出現。其中，監管工作無法貼合實際需要是導致此類問題發生的因素之一。所以，監管制度本身會對項目的實施和項目雙方起到制約作用，可以對項目落實過程中可能出現的問題、風險進行有效監控。因此，可以積極推動監管工作的開展，定期公示相關合作項目的相關信息，包括合作進度和實際運行情況等，接受相關人員和部門的公開監督。同時要降低主體履約風險、法律風險的發生，僅依靠單一主體進行監管并不能完全實現實際目標。基于此，可將監管對象進一步延展到整個行業協會、非營利組織等社會結構中，這樣便可以充分體現監管工作的第三方優勢，并且通過公示、第三方監管的方式，充分體現監管的社會化、多元化，從而適時降低法律風險、履約風險的發生概率。最后，PPP模式使商業銀行發展擁有了廣闊的前景，基于此，加大金融支持力度便成為PPP模式合理運營的重要支撐。因此，商業銀行可通過項目融資、并購貸款、理財資管業務等參與PPP項目，充分體現出PPP項目的個性化和多元化。同時，應在現有金融支持的基礎上，將該項目的長期性體現出來，合理調節資管計劃和理財產品之間的風險。在實際操作的過程中，應致力于解決融資方式單一與融資難度較大的問題，在推進PPP項目開展的同時，結合區域實際情況，引入市場化機制，并采用資產證券化融資，還可以通過發行公司債等方式，實現多元化融資，以此豐富融資選擇的方式，最大限度降低融資成本。

四、結語

不難發現，在當前社會與經濟快速發展的背景下，政府與社會資本合作模式的應用確實能為地區經濟與社會發展帶來多方面的幫助，但在實際操作中，這一模式仍面臨諸多問題。因此在今后的發展建設中，各地區不僅要結合實際情況制訂相應的發展計劃，而且應結合地區發展現實狀況作出合理可行的規劃。最重要的是，有關部門在發展中須將眼光放長遠，通過優化體制機制進一步提升政府與社會資本合作模式應用的合理性，并構建出規范的法律保障環境，進而全面推動我國政府與社會資本合作模式長久穩定運行。