加強財政監(jiān)督檢查有力提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

張艷芳

（封丘縣財政局，河南 新鄉(xiāng) 453300）

在每年的專項檢查中，都會發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位對于財政資金的利用率較低、對于資金的掌握和管理不到位，使得資金常年處于不安全的狀態(tài)之中。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)和實施過程似乎更應(yīng)當(dāng)符合規(guī)范和條例，在工作中落實原則，逐漸摸索出一套符合單位內(nèi)部發(fā)展情況的內(nèi)部控制規(guī)范體系。

一、工作重點

（一）是否存在隱瞞情況

該要素中的財政監(jiān)督重點有：對于某些不按規(guī)定開具發(fā)票的財政支出，可能存在不真實性質(zhì)，在往來款項中隱瞞滯留收入的現(xiàn)象也十分常見；個別行政事業(yè)單位為往來款項設(shè)立獨立的“小金庫”，以進行“暫存款”往來的目的，并將職員福利與小金庫掛鉤。[1]

（二）是否采取了調(diào)整和控制手段

主要調(diào)查行政事業(yè)單位是否存在以下行為：是否存在公款吃喝現(xiàn)象；是否有制度陳舊落后現(xiàn)象；施工存在“三公費用”占比較高現(xiàn)象；是否存在財政賬目“造假”現(xiàn)象；是否將超支部分列入往來款項問題；是否存在虛列支出問題；是否存在大額往來款項情況，產(chǎn)生的原因是什么？收入和支出的真實情況是什么等。

其他工作重點細(xì)節(jié)較多，在本文中不為探討主題，故不再過多贅述。

二、存在問題

（一）內(nèi)控意識薄弱

在對相關(guān)內(nèi)控意識調(diào)研過程中，筆者了解到下列幾點問題。

1．一部分會計人員在行政事業(yè)單位的日常工作中的工作綜合性較差，在實際工作中需要調(diào)動的積極性和專業(yè)性也較為薄弱，在服務(wù)于往來的過程中僅僅扮演一個“收銀員”的較為單薄的角色。這一部分會計人員根本不了解事業(yè)單位正在建設(shè)的相關(guān)制度，也不關(guān)心單位發(fā)展的趨勢和國家出臺的最新的相關(guān)政策，長此以往，這一部分工作人員就與事業(yè)單位制定的最新政策和內(nèi)部控制的過程產(chǎn)生脫節(jié)現(xiàn)象。[2]

2．一部分行政事業(yè)單位雖然及時跟進國家政策和相關(guān)要求，但從外部角度來看，這些“跟進”似乎只是為了“跟風(fēng)”，有“浮于表面”的“嫌疑”。換言之，這一部分單位僅僅將最新的政策和國家的要求以紙張打印的文字的形式進行表現(xiàn)，僅僅是負(fù)責(zé)人在口頭上強調(diào)一次重要性以后就再無任何跟進措施。在這種沒有任何執(zhí)行和控制的政策更新過程中，單位內(nèi)部的結(jié)構(gòu)不會得到優(yōu)化、政策也不會被落實，長此以往還會在員工心中形成“政策并不重要，只是噱頭，不會有人出來監(jiān)督執(zhí)行”的不良形象。內(nèi)部控制的建設(shè)和實施，在這種單位中就成了“一紙空文”，就成了應(yīng)付外部監(jiān)管機構(gòu)檢查的“裝飾品”。針對這一現(xiàn)象，筆者在這里進行舉例說明：在外部機構(gòu)對某些事業(yè)單位進行監(jiān)察時，發(fā)現(xiàn)部分單位對于日常資金支出和納入的款項并未進行控制，單位內(nèi)部的財政情況以“一支筆”審批的形式體現(xiàn)出來。對于支出的標(biāo)準(zhǔn)、支出的范圍，都沒有進行明確的界定和條例的約束，并且針對差旅費、招待費等費用也仍然沿用較為傳統(tǒng)的報銷制度。這些舉動都表明財政監(jiān)督工作并未落到實處，在這種基礎(chǔ)上，會計人員十分容易混淆報賬的規(guī)范，不按照條例辦事而只認(rèn)“簽字”，長期實行這樣沒有依據(jù)、條例的財政制度，將會阻礙內(nèi)部控制的建設(shè)和實施。[3]

3．在行政事業(yè)單位中展開內(nèi)部控制的建設(shè)和實施，最為重要的“一個點”就是單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識是否到位。內(nèi)控制度得到實施和保障，不僅與制度本身合理性和科學(xué)性有關(guān)，更與制度的推廣主體的能力和態(tài)度掛鉤。如果單位負(fù)責(zé)人對于這一制度存疑，或重視程度較低，那么就會出現(xiàn)制度無法被推廣，內(nèi)容無法被落實的不良情況。一部分單位的負(fù)責(zé)人甚至認(rèn)為內(nèi)控制度不屬于自己的工作范疇，將其籠統(tǒng)地納入財政部門或會計部門甚至是某個員工身上，對于內(nèi)控制度中的預(yù)算控制毫無了解，也不重視。這對于劃清各部門職責(zé)，完善內(nèi)部控制體系、促進制度改革十分不利，同時也不利于讓事業(yè)單位工作人員切實了解內(nèi)控制度的根本內(nèi)涵和實施目標(biāo)，在一定程度上阻礙了內(nèi)控制度建設(shè)的步伐。

（二）制度有待完善

1．一部分行政事業(yè)單位內(nèi)部對于經(jīng)濟業(yè)務(wù)的控制和約束力度較低，內(nèi)部控制制度也不夠完善，這對于單位內(nèi)部明確各個崗位的職責(zé)和經(jīng)濟業(yè)務(wù)的環(huán)節(jié)、內(nèi)容極為不利。一些單位甚至不劃定經(jīng)濟業(yè)務(wù)的界限，讓同一個員工同時管理單位的會計、出納，甚至該員工在日常工作中還會對資產(chǎn)進行管理。這些崗位看似都處于經(jīng)濟業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但其實并不存在相容關(guān)系。一部分事業(yè)單位嘗試對這些崗位進行分離，但也僅停留在公告和政策條例中，實際實踐程度并不深，也沒有在日常工作中有所體現(xiàn)。

2．上述這種情況，筆者可以進行舉例說明：在某些事業(yè)單位中，一人身兼數(shù)職的情況其實并不占少數(shù)。雖然這種情況可以用經(jīng)費有限進行合理解釋，但將法人章、財務(wù)章、支票以及各種權(quán)力都“壓”在同一個人身上，不僅可能會降低該名員工的工作效率，還會導(dǎo)致其在長期權(quán)力泛濫的情況下出現(xiàn)隨心所欲挪用公款、貪污的嚴(yán)重情況。在某些行政事業(yè)單位中，更是出現(xiàn)了固定資產(chǎn)長期無人監(jiān)管的狀態(tài)，財政賬面與實際情況有所偏差的現(xiàn)象在某些單位中“比比皆是”，更不用說有多少固定資產(chǎn)被損壞、被丟失的現(xiàn)象沒有寫入賬面明細(xì)中了。這種情況對國有資產(chǎn)來說是極大的浪費和“侵犯”，長此以往，這些行政事業(yè)單位的財政性資金的安全性將會嚴(yán)重降低。

三、有效建議

（一）加強內(nèi)控意識

在行政事業(yè)單位中，充分落實內(nèi)部控制工作有利于提高單位資產(chǎn)的安全性和完整性，并且在某種程度上可以杜絕舞弊和腐敗現(xiàn)象滋生、擴大，與此同時，在內(nèi)部控制的作用下，事業(yè)單位的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)意識都會有所提高。[4]可以說，這一控制工作不僅保證行政事業(yè)單位在日常工作中的合法合規(guī)性，還通過控制其及時更新真實財務(wù)信息等方面在單位內(nèi)部形成一股“廉潔正氣”之風(fēng)，在提高工作人員工作積極性和責(zé)任意識的同時，在廣大人民群眾心中也可以樹立一個更有威望、更為公正、更加透明的事業(yè)單位形象。

無論是采取何種控制措施，都必須落實到某一個負(fù)責(zé)部門甚至是某一位負(fù)責(zé)人身上——這一單位的負(fù)責(zé)人的工作內(nèi)容不僅包含了對本事業(yè)單位內(nèi)部體制的建立健全、采取有效措施對各個財政環(huán)節(jié)進行把控和監(jiān)督，還包含了在這一監(jiān)督過程中對于人力、財力、物力等各種資源的合理調(diào)配和使用工作。最關(guān)鍵的一點是，這一單位負(fù)責(zé)人必須以身作則，在自我意識中就樹立“財政監(jiān)督檢查”有助于“內(nèi)控”的根本理念，充分認(rèn)識到內(nèi)控的重要性和必要性，對于內(nèi)部控制的建設(shè)工作始終報以積極和樂觀的心態(tài)，真正地為這一工作的發(fā)展提供良好的環(huán)境和物質(zhì)條件，助力內(nèi)控的五個目標(biāo)順利被達成。[5]

（二）注重在工作中貫徹內(nèi)控原則

行政事業(yè)單位或企業(yè)在建立和實施內(nèi)部控制時，應(yīng)當(dāng)遵循以下五種原則，它們分別如下。

1．全面性：這一原則主要是指，內(nèi)控這一過程必須涵蓋行政事業(yè)單位日常的所有經(jīng)濟活動、對外服務(wù)內(nèi)容、內(nèi)外往來業(yè)務(wù)和其他細(xì)節(jié)事項等。而內(nèi)控過程必須完全體現(xiàn)出決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。

2．重要性：內(nèi)控，首先應(yīng)當(dāng)將對行政事業(yè)單位內(nèi)部的所有細(xì)節(jié)事項進行控制（全面控制）作為前提，在此基礎(chǔ)之上著重關(guān)注經(jīng)濟活動或經(jīng)濟活動中可能存在的風(fēng)險。

3．適應(yīng)性：無論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，在內(nèi)控這一工作中，都必須以國家規(guī)定和要求作為前提和工作導(dǎo)向原則。但實際內(nèi)控時，國家政策可能發(fā)生更迭，此時就需要企業(yè)或行政事業(yè)單位不斷更新政策信息，掌握最新消息和條例，及時更改當(dāng)前使用的內(nèi)控原則和手段，盡可能將內(nèi)部控制工作與外界環(huán)境變化、單位經(jīng)濟情況及活動變化等的匹配程度提至最高。此處對于企業(yè)需要重視的信息更新內(nèi)容不過多贅述。

4．制衡性：在行政事業(yè)單位中，內(nèi)控應(yīng)當(dāng)具有均衡性和制衡性。這一點主要體現(xiàn)在單位各部門管理的實際內(nèi)容、部門人員自身所分配到的工作內(nèi)容和已有職責(zé)以及當(dāng)前正在被使用的業(yè)務(wù)流程等方面。這幾者之間存在著相互制衡、相互監(jiān)督和相互輔助的關(guān)系。[6]

5．成本效益原則：這一點在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中使用不多，不予贅述。

由上可知，在行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)和實施中，必須將上述幾點原則作為基本要求，并在這幾點原則的指導(dǎo)下，結(jié)合單位內(nèi)部的實際發(fā)展情況，將經(jīng)濟活動及其風(fēng)險、事宜、業(yè)務(wù)等完全納入內(nèi)部控制的范圍內(nèi)，提高內(nèi)部控制的“全面性”和“覆蓋性”，并且要百分百地做到“控制不留死角”這一原則，對事業(yè)單位內(nèi)部所有事項進行全周期的監(jiān)督。與此同時，為了加強內(nèi)部控制對于經(jīng)濟活動風(fēng)險這一方面的控制效果，事業(yè)單位可以在內(nèi)部采取更為嚴(yán)格的控制措施，避免重大缺陷的產(chǎn)生，這一點也是遵循重要性原則進行拓展的。總而言之，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在符合國家要求的情況上“隨機應(yīng)變”，結(jié)合單位內(nèi)部情況不斷被完善、被更正或被修訂，切忌“一成不變”“閉門造車”，一定要從方方面面體現(xiàn)其“適應(yīng)性”的原則。

（三）相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)和工作內(nèi)容

“領(lǐng)頭羊”的重要性在一個集體中不言而喻。在行政事業(yè)單位中的“領(lǐng)頭羊”可以是某位領(lǐng)導(dǎo)人、某個牽頭部門。[7]對于事業(yè)單位來說，牽頭部門的重要性不僅體現(xiàn)在對于內(nèi)部控制職能部門的設(shè)置上，還體現(xiàn)在其可以確定這一部門在日常內(nèi)控中需要具體完成的建設(shè)和工作的實施內(nèi)容。對于牽頭部門來說，職責(zé)范圍內(nèi)的工作內(nèi)容較為重要，對于引導(dǎo)整個集體的發(fā)展走向有著不可小覷的意義。在內(nèi)部控制的建設(shè)和實施中，牽頭部門應(yīng)當(dāng)做到以下幾點。

1．對內(nèi)部控制的體系進行明確和內(nèi)容的完善。

2．針對內(nèi)控體系可能存在的風(fēng)險進行深度挖掘、制定方案。

3．對其他部門的業(yè)務(wù)流程和工作效率等內(nèi)容進行規(guī)定和改進，并將內(nèi)控與這一日常工作內(nèi)容進行有機結(jié)合，劃定內(nèi)控的具體范圍和應(yīng)受到內(nèi)控建設(shè)和實施的具體部門以及日常業(yè)務(wù)內(nèi)容等。

4．對于單位總體和業(yè)務(wù)范疇內(nèi)的所有事宜，應(yīng)當(dāng)給予較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險評估，評估包含內(nèi)容主要有：制度是否完善；連接是否緊密；授權(quán)審批過程是否人性化、是否科學(xué)；職務(wù)分離是否按照互斥原則展開。對這幾個內(nèi)容進行綜合評估后，方可開展內(nèi)控實施方案的完善和修訂。需要注意的是，這一方案的初稿需要先經(jīng)由領(lǐng)導(dǎo)班子審批和研討，確保每位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)容都進行充分掌握后再展開調(diào)研和修訂工作，盡可能避免因為信息不對稱、認(rèn)知不全面而出現(xiàn)內(nèi)控方案實施中的各種“烏龍事件”。[8]

5．對于上一點提到的內(nèi)控實施方案，單位負(fù)責(zé)人一定要注意以下幾個細(xì)節(jié)的處理：一是要明確方案實施的具體時間，將其時效性作為重點研究內(nèi)容；二是注意實施方案中各條例的可行性，及其內(nèi)容是否符合單位內(nèi)部發(fā)展情況、實施起來是否有困難等方案；三是要將現(xiàn)代化的信息技術(shù)和信息管理系統(tǒng)與內(nèi)部控制的建設(shè)和實施充分結(jié)合起來，將方案的設(shè)計和信息技術(shù)的功能緊密結(jié)合起來，利用自動控制等信息技術(shù)手段提高分離崗位、授權(quán)審批以及控制流程等工作的效率和準(zhǔn)確性。

（四）提高內(nèi)控程度的重要性及必要性

對于建立和完善社會主義公共財政體系來說，我國的行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)不斷完善內(nèi)部控制的建設(shè)和完善，在提高財政監(jiān)督檢查工作完善性的同時，助力財政早日實現(xiàn)分配職能的任務(wù)和目標(biāo)，并且在實際工作中盡可能“斬斷”違法違規(guī)的、與財政和經(jīng)濟有關(guān)的一系列行為，在提高財政工作的地位、提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善程度的同時，為國民經(jīng)濟健康發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

四、結(jié)束語

綜上所述，就目前全國各地的財政監(jiān)督情況及數(shù)據(jù)反饋來看，內(nèi)部控制的建設(shè)和實施情況其實是不樂觀的。基于這種情況，為了共同促進國有經(jīng)濟體制的完善和總體發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將行政事業(yè)單位的每一位員工的崗位職責(zé)進行明確劃分，通過教育、規(guī)章約束及積極引導(dǎo)等方式，促進整個行政體系“擰成一股繩”，為加強單位內(nèi)部控制共同努力。除了單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)主動轉(zhuǎn)變理念、積極推進和落實制度以外，工作人員也需要恪盡職守，明確自身工作職責(zé)，培養(yǎng)現(xiàn)代化的專業(yè)知識，提高職業(yè)操守。