地方高速鐵路投融資模式探討

黃彥君

（中鐵第一勘察設(shè)計院集團有限公司，陜西西安 710043）

1.鐵路投融資模式變化

鐵路作為國民經(jīng)濟大動脈和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，在國家發(fā)展戰(zhàn)略布局中一直處于重要發(fā)展地位。近20年來，我國鐵路以擴能提速、改進技術(shù)裝備為主線，加快其現(xiàn)代化建設(shè)步伐，走出一條高速高質(zhì)高效的發(fā)展之路。截至2021年底，當年投產(chǎn)新線4208km，完成規(guī)定投資7489億元。目前全國鐵路營運里程突破15萬公里，其中高速鐵路營運里程超過4萬公里(1)位居世界第一。

縱觀我國鐵路發(fā)展歷程，之所以能夠取得舉世矚目的建設(shè)成就，得益于舉國體制優(yōu)勢，依托的是國家大規(guī)模投資。從投資角度看，鐵路投融資模式大體經(jīng)歷以下3個階段。

第一階段：國家投資（1949—1990年）。在計劃經(jīng)濟和體制下，鐵路為國家所有，以國家投資（中央預算和地方預算）為主，少數(shù)運貨專線由企業(yè)投資。鐵道部負責我國鐵路的規(guī)劃、建設(shè)和運營。

第二階段：省部合建（1991—2015年）。地方政府與鐵道部聯(lián)合修建鐵路（省部合建），國務院批準設(shè)立鐵路建設(shè)基金，鐵道部發(fā)行鐵路建設(shè)債券等籌措建設(shè)資金。

第三階段：多元化模式（2015年至今）。國務院、發(fā)改委發(fā)布一系列文件，指出鐵路建設(shè)必須進一步深化鐵路投融資體制改革，鼓勵和擴大社會資本對鐵路的投資，拓寬投融資渠道，完善投資環(huán)境，合理配置資源，促進市場競爭，推動體制機制創(chuàng)新，促進鐵路事業(yè)加快發(fā)展。在我國新預算法實施及鐵路投融資深化改革的背景下，我國鐵路建設(shè)進入多元化的投融資模式，國家干線鐵路由中央（含中央企業(yè)）與地方承擔支出責任，城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路、鐵路專用線由地方和企業(yè)承擔財政支出責任。

2.鐵路建設(shè)面臨發(fā)展新形勢

我國鐵路快速發(fā)展的背后也存在隱憂，沉重的債務負擔已成為制約鐵路持續(xù)健康發(fā)展的重要因素，解決好鐵路建設(shè)投融資問題顯得十分關(guān)鍵。鐵路建設(shè)不能再僅靠國家投資單打獨斗，須深化鐵路投融資體制改革，拓寬投融資渠道，廣泛吸引社會資本參與。實現(xiàn)投資主體多元化，這對促進鐵路持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

2.1 建設(shè)任務艱巨，建設(shè)資金壓力增大

我國鐵路建設(shè)現(xiàn)已實現(xiàn)從以適應可用性服務為主向滿足舒適性和快捷性服務為主的歷史性轉(zhuǎn)變，但尚存在綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局不夠均衡、結(jié)構(gòu)不盡合理、銜接不夠順暢等問題。為此，國鐵集團提出，“十四五”期間預計鐵路固定資產(chǎn)投資總規(guī)模將與“十三五”期間年均7980億元相當(2)，鑒于2021年全國鐵路完成固定資產(chǎn)投資同比減少4.22%，為近8年來最低，故“十四五”后4年年均鐵路固定資產(chǎn)投資需完成8103億元。在疫情形勢依然嚴峻復雜的背景下，不降低發(fā)展速度和規(guī)模，完成預期發(fā)展任務，就給資金投入提出更高要求。

2.2 投融資渠道單一，債務包袱沉重

我國高速鐵路建設(shè)資金主要由國家財政資金和鐵路建設(shè)基金構(gòu)成，國家或地方控股是鐵路建設(shè)的主要投資模式。在高速鐵路加速建設(shè)階段，從原鐵道部鐵總開始就不斷舉債發(fā)債，表現(xiàn)出融資渠道相對單一的特征。“十三五”期間，鐵路建設(shè)投資額一直呈上升態(tài)勢，新冠疫情發(fā)生以后，投資才開始偏緊，投資額有所下降。與此同時，負債率也不斷增加。截至2021年上半年，國鐵集團負債5.80萬億元，負債率66.21%，超過國資委要求央企資產(chǎn)負債率應控制在65%以內(nèi)的上限(3)，沉重的債務雖主要是建設(shè)投資負債，可轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)固定資產(chǎn)從而支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略功能實現(xiàn)，長期發(fā)揮經(jīng)濟社會整體效益，但對高鐵建設(shè)運營帶來的關(guān)聯(lián)性影響卻不容小覷。

2.3 嚴控政府債務，投資結(jié)構(gòu)路徑收窄

國鐵集團目前債務增速已趨放緩，鐵路投資已處負增長狀態(tài)，負債率保持相對穩(wěn)定。導致投資發(fā)生積極變化的因素是多方面的，其中一個主要因素是建設(shè)高鐵的地方大部分都是地方政府在投資。鐵路投資結(jié)構(gòu)中，即有鐵路發(fā)展基金，也有部分國家投資和地方投資，而且地方投資已占主導地位，投資的分散結(jié)構(gòu)較大程度減輕了債務壓力。我國自2015年正式發(fā)行地方債開始，地方政府債務余額不斷增加，且增幅逐步擴大(4)。地方債務迅速擴張對沖了地方經(jīng)濟增長下滑，同時也加大了債務風險。因此，國家先后出臺數(shù)十項指導意見，對地方政府債務規(guī)模和預算管理等進行控制與規(guī)范，強調(diào)地方政府不得違規(guī)舉債，融資平臺公司不得新增政府債務。在此影響下，國鐵集團有所改善的投資結(jié)構(gòu)又有被回調(diào)的可能。

2.4 國家實施分類指導，縮小建設(shè)項目范圍

鐵路發(fā)展基金管理辦法明確規(guī)定，鐵路發(fā)展基金投資須符合國家規(guī)定的投資方向，只能用于國家批準的鐵路項目資本金，國鐵集團主要負責國家路網(wǎng)干線項目建設(shè)，不再投資地方地鐵、城際鐵路建設(shè)。地方政府主要負責城際鐵路、支線鐵路等項目建設(shè)。經(jīng)過長期實踐，鐵路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)由于社會資本的加入而逐步改善，國家、地方、企業(yè)的權(quán)力責任邊界因各自制定相應發(fā)展目標和適應不同社會特征而更趨清晰，體現(xiàn)出社會整體利益平衡理性化，有效避免粗放經(jīng)營弊端。

3.現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要模式

根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式主要有“財政資金+平臺公司運作”（傳統(tǒng)）模式、政府和社會資本合作（PPP）模式及專項債模式等。

3.1 “財政資金+平臺公司”運作模式

按照《政府投資條例》，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要采取資本金注入方式，即政府安排財政資金作為經(jīng)營性項目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權(quán)益，項目總投資中除資本金以外的資金由項目法人單位（政府出資人代表）通過銀行貸款、債券等市場化融資方式籌措，嚴禁項目法人單位違規(guī)變相舉借債務。其特點是發(fā)揮不同社會組織各自優(yōu)勢，主體責任更加明晰[1]。

3.2 政府和社會資本合作模式

政府和社會資本合作模式，即PPP模式，是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域，政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。該模式的優(yōu)勢主要有可以減輕財政支出壓力，降低地方政府債務風險；通過市場主體引入提升運營服務效率；可以平滑政府財政支出，增加公共交通設(shè)施供給；有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬投融資渠道。但PPP模式運行程序嚴，項目運作周期長；采用社會化融資主體，項目融資成本較高；限于地方政府財政實力，財承10%紅線嚴控；項目涉及主體多，運作復雜，稍有不規(guī)范容易引發(fā)政府隱性債務風險。

3.3 專項債模式

地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。專項債券實施地方政府專項債務限額管理，其收入、支出、還本、付息、發(fā)行費用等納入政府性基金預算管理。專項債券收支應當按照對應的政府性基金收入、專項收入實現(xiàn)項目收支平衡，對應的政府性基金收入、專項收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡，防止項目過度融資，不同政府性基金科目之間不得調(diào)劑。專項債模式的優(yōu)勢在于宏觀層面有國家政策鼓勵支持；流程簡單，申請周期較短；地方政府專項債作為標準化的債券產(chǎn)品，由省級預算主體作為發(fā)行主體統(tǒng)一發(fā)行，省級政府對專項債券依法承擔全部償還責任，債券信用等級較高，融資成本低；專項債項目收益自平衡，資金使用效率。但專項債模式市場化程度不足，發(fā)行額度受地方政府債務額度管控；專項債模式強調(diào)項目自身收益的自平衡，而在實際能夠?qū)崿F(xiàn)自平衡的項目比較少，使得專項債只能進行小規(guī)模發(fā)行，無法滿足整體項目的資金需求，且專項債資金專款專用，靈活性差。

4.地方高速鐵路投融資實踐模式討論

2013年以來，國務院及其職能部委推進鐵路投融資體制改革，全面開放鐵路建設(shè)市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。本文通過典型實踐案例，討論地方高速鐵路投融資模式的實際運用，并著重其中的政府和社會資本合作模式運用情況。在我國已有許多成功運用案例，諸如北京、上海、深圳、廣州的部分地鐵線路。由于地方政府主導高速鐵路建設(shè)與地鐵建設(shè)項目略存在差異，故本文選取地方政府主導建設(shè)的高速鐵路為討論對象，如浙江省的高速鐵路建設(shè)。浙江省近年來依據(jù)本省經(jīng)濟社會發(fā)展實際，采用政府和社會資本合作模式（PPP模式），先后投資建設(shè)杭紹臺鐵路、杭溫鐵路一期、杭衢鐵路（建衢段）、甬舟鐵路、溫玉鐵路（杭紹臺鐵路溫嶺至玉環(huán)段）等高鐵項目。目前杭紹臺鐵路已通車運營，杭溫鐵路、杭衢鐵路、溫玉鐵路正在開工建設(shè)，甬舟鐵路已完成項目可研、初步設(shè)計審批，正處于社會資本招標階段，5個PPP項目基本按照預想目標穩(wěn)步推進[2]。

浙江省這5個高速鐵路項目運用PPP模式進行實施，對推動體制機制創(chuàng)新，加速我國鐵路投融資改革，發(fā)揮社會資本專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，吸收國內(nèi)外鐵路行業(yè)先進管理經(jīng)驗，拓寬投融資渠道，完善投資環(huán)境，促進鐵路事業(yè)加快發(fā)展具有重要示范意義。但是由于鐵路行業(yè)的特點和管理慣例，在探索實踐過程中也遇到了一些難題。

4.1 選擇PPP模式凸顯必要性

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入可推高地方GDP，但投資需求量大，建設(shè)周期長，短期見效慢，增加財政壓力。根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議精神，地方政府需積極推動重大項目建設(shè)，加強資金要素保障，通過擴大有效投資促進擴內(nèi)需穩(wěn)增長。在全球疫情肆虐、政治環(huán)境惡化、經(jīng)濟整體下滑的背景下，運用PPP模式進行項目建設(shè)，通過引入社會資金改善投資結(jié)構(gòu)，進而減少地方政府投入，最終實現(xiàn)風險共擔、合作共贏的目的，尤顯必要。浙江省選擇以合作為核心的PPP模式進行項目建設(shè)，既保證了地方政府在建設(shè)過程中發(fā)揮主導性、主動性、積極性的作用，也對穩(wěn)定擴大投資、保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資增長態(tài)勢、提高投資效率、推動地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了有效途徑。

4.2 建立職權(quán)匹配現(xiàn)代鐵路運營體系

現(xiàn)行高速鐵路運營仍采用傳統(tǒng)的全路網(wǎng)集中調(diào)度模式，國鐵集團集中了運輸排圖和清算管理的權(quán)力。國家鐵路的經(jīng)營決策權(quán)和清算管理集中于國鐵集團，鐵路體制上還是統(tǒng)收統(tǒng)支。面對廣大旅客，國鐵集團幾乎是唯一運輸服務的提供者；面對各合資鐵路提供的線路使用服務，國鐵集團又是唯一的需求者，且擁有（線路使用費等）定價權(quán)。體制與市場不夠兼容，管理與運營不相協(xié)調(diào)。因此，國家層面需要加快完善公平公開的中國鐵路清算平臺，建立健全科學完善、公開透明的鐵路行業(yè)市場化清算體系、清算標準和清算機制，打造統(tǒng)一開放、公平競爭的高標準運輸市場體系，形成鐵路企業(yè)之間的市場化核算經(jīng)營格局。

4.3 明確代建主體與法人經(jīng)營主體地位

目前，浙江省已實施及擬實施的5條高速鐵路PPP項目均采用代建模式，代建單位為中鐵上海局集團有限公司下屬公司或組織。由于鐵路行業(yè)管理管理，項目法人單位SPV公司主要承擔項目征地拆遷協(xié)調(diào)和項目資金籌措的任務，對項目的投資、進度、質(zhì)量、安全等基本不具有控制力，合作機制不完善，責權(quán)利不對等，違背了我國實施建設(shè)項目法人制的初衷。因此，鐵路投融資改革需從國家層面做好頂層設(shè)計，清晰界定鐵路項目代建單位的職責、權(quán)利與義務，運作機制設(shè)計融資、建設(shè)、運營個環(huán)節(jié)的功能合理配置和利益分配平衡，以充分發(fā)揮實施PPP項目的整體效能[3]。

4.4 充分考慮合作方利益平衡周期

浙江省大型基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)并非從一開始就采用PPP模式來融資，而是2015年首次引入社會資本參與，如投資規(guī)模高達150億元的金臺鐵路沒有采用PPP模式來融資。實施項目主體只有建設(shè)資金缺口很大的情況下，采用PPP模式融資就很必要，否則，就沒理由與合作方就項目運營中的管理權(quán)和收益權(quán)進行利益平衡。同時，社會資本通常對需要很長的時間才能完成的建設(shè)項目營收平衡需進行充分論證，以堅定合作意愿。為保證PPP模式的有效實施和可持續(xù)進行，國家發(fā)改委核準國家創(chuàng)新型的可續(xù)期永久性債券，使用期限具有永久性，與地方鐵路融資要求相匹配，且融資成本較企業(yè)債券更低。該方式既可計入發(fā)行所有者權(quán)益，在放大資金杠桿的同時不增加負債額，緩解建設(shè)資金壓力，又可較好顧及合作方利益，對財政較為緊張的地方政府尤為適宜，為投融資提供了新途徑。

注釋

(1)《“十四五”鐵路發(fā)展規(guī)劃》,國家鐵路局,2021-12-27.

(2)專題新聞發(fā)布會數(shù)據(jù),國家發(fā)展改革委和交通運輸部,2022-1-19.

(3)財務決算數(shù)據(jù),中國國家鐵路集團有限公司,2021-8-31.

(4)全國地方政府債務限額數(shù)據(jù),財政部,2016-2021.